[转帖] 追问阳光财政------中国“净税”知多少

周雪川

本章第一节提到，税收会抑制社会财富的增长减损个人福利，第二节又提到税收与福利并非绝对的反比关系，福利国家的高税收也为个人提供了高福利。那如何分析这两个看似相反的推论的呢？要回答这些问题，就要进一步考察政府和百姓的关系以及公共物品的组织生产过程；在此基础上，区分“明税”、“暗税”和“净税”的概念。只有对一个国家的净税进行考察，才能正确判断对它的税收状况，才能合理地分析民众的实质税负水平。
《福布斯》是一本美国流行商业杂志，在它公布的2009 年“全球税收痛苦指数排行榜”上，中国居亚洲第一，世界第二。近几年，中国也连年位居前列——2004年排第四，2005年排第二，2006年排第二，2007年排第三，2008年排第五。对此，国内媒体报道很多，各种研究、评论也很多。
针对福布斯的“全球税收痛苦指数排行榜”，国家税务总局曾于2007年8月在其官方网站登载一篇文章，论证“中国宏观税负目前仍处于世界较低水平”。文章表示，近年来中国的宏观税负都在18％左右，而世界上其他发展中国家基本在21％以上，发达国家则普遍高于30％，“所谓中国税负水平位居全球第二或第三位的结论，是没有科学依据的，也是违背事实的。”
这些说法是否靠得住？以下是来自维基百科网站上的一份统计资料
2007年各国政府税收(包括中央税和地方税)占GDP的比重
（单位：％）
瑞典        48.9        荷兰        39.5        爱沙尼亚        31.0
丹麦        49.1        巴西        38.8        澳大利亚        30.5
比利时        44.6        英国        37.4        爱尔兰        32.6
挪威        44.0        新西兰        36.5        瑞士        30.1
法国        44.2        捷克        36.2        拉脱维亚        30.1
芬兰        43.5        西班牙        36.5        斯洛伐克        29.3
冰岛        40.4        保加利亚        34.4        立陶宛        29.7
奥地利        41.8        塞浦路斯        36.6        日本        27.4
意大利        42.3        马耳他        33.8        罗马尼亚        28.6
斯洛文尼亚        39.1        葡萄牙        35.9        美国        28.2
德国        39.3        波兰        33.8        韩国        26.8
匈牙利        37.2        加拿大        33.4        墨西哥        9.7
卢森堡        35.6        土耳其        32.5        智利        17.1

与发达国家相比，中国的税负水平的确不高。2007年，中国税收与GDP的比率是20%，非但不高，还有些偏低。另外，我们也发现，在发达国家之间，税负水平相差也很大，例如2007年英国为37.4%，日本为27.4%，相差10个百分点。这就让人产生了疑问：如果中国要向发达国家迈进，是不是应该进一步增加税收？为了回答这些问题，来看生活中的一个事例：

事例18（虚拟）•装修费用和保姆工资
阿龙和海亮是一处新建小区的邻居，两家人入住不久就认识了。这天，为了增进邻居之间的感情，海亮邀请阿龙夫妇到家里作客。
一进到海亮的家，阿龙夫妇对屋里的装修赞不绝口，说他们家环境舒适，格调优雅。阿龙问海亮装修花了多少钱，海亮说“3万”。阿龙很惊讶：“才3万？不可能吧。我们家花了8万，感觉比你家差远了。”海亮一解释，才搞清楚，他家的装修是包工不包料，装修用的材料是自己买的，3万块只是设计和人工费，“要加上材料费，就得10万块不止了。”海亮说。阿龙这才打消了心中的疑惑。
这时候，海亮家的保姆小田从厨房出来，拎着袋子去买菜了。海亮媳妇低声问龙嫂：“你们家请的小张一个月工资多少？”龙嫂说是一千，海亮媳妇说“差不多”。但她又说，不想用小田了，她觉得每次小田买菜回来，报的价钱都有水分，“每个月恐怕多一两百块呢。”海亮倒不那么计较，说：“多就多点吧。现在找合适的保姆可不容易！”龙嫂也说：“这事哪家都有，别太离谱就行。”海亮媳妇一听，才释然起来。

在这个故事中，我们可以看到，在比较某件事的成本和费用的时候，应该把总成本和人员费用分清楚。例如，在比较装修费的时候，材料成本和人工费要分清楚，不能混为一谈。另外，在计算人工费用的时候，有时候可能涉及到一些隐藏费用，例如故事里提到的保姆买菜时虚报的“水分”。——在考察民众与政府的交易关系的时候，也是如此。

前面说过，税是民众购买政府（人员）服务的费用。人们需要政府，是因为在简单形态的市场上，企业不能单独提供公共物品，要由政府来组织提供。但这不意味着在生产公共物品的过程中，只有政府在发挥作用；也不意味着，民众交给政府的税款全部都是政府服务的报酬。比方说，在A国，政府收到10000元税款后，拿出2000元修马路，2000元盖学校，2000元建医院，剩下4000元给政府官员作办公费用和发工资。这时候，马路、医院、学校等具体事项，都可以由企业来承办。为此花出的6000元钱，民众并没有真正“给”政府，只是委托政府，让他作为一个承包人，用这些钱去组织资源，向他们提供简单市场上无法购买的公共物品。而在B国，政府收了5000元的税，但除了招募警察和公务员，什么也不管，显然，它的服务费用就比A国政府高。

前面也提到，在历史上——包括今天的世界上，某些国家的政府和民众之间不是纯粹的交易关系，所以，税的形式比较复杂。比如在中国，一个企业除了交税之外，还面临着工商、质检、消防、卫生等部门的收费。此外，碰到学校扩建、街道翻新、举办庆祝活动等，也会有政府部门找他们“集资”。甚至，出现财物被盗之类的案件，公安部门也会提出“办案经费不足”，要求他们资助。有人曾问一个饭馆老板，需要向政府交多少税费。老板拿出的单子显示，除了税务部门和工商部门，有其它19个政府部门的收费，共69项。这些费用，虽然不是法律上规定的税，但确实是政府的收入，也是企业的负担。
因此，在衡量一个国家税负高低的时候，首先要区分“明税”和“暗税”的概念。所谓明税，就是法律规定的、由税务部门征收的税款（也就是上一章谈到的各种税项）；所谓暗税，就是政府在税务部门之外，通过其他渠道向老百姓取得的收入（下面将详述）。明税加暗税，才是税收的全部。在此基础上，我们不能光看政府收了多少税，还要看政府把这些钱花在什么地方。正如上面的故事所说，客户给装修公司的钱，不等于装修公司的服务报酬。在税收问题上，重要的不是税收了多少，而是政府为自己花掉了多少。政府在社会福利和公共物品上的开支，是对民众的利益返还，不是真正意义的税；而政府通过税收为自己花掉的钱，才是政府服务的报酬，即“净税”。它们之间的关系，可以用一个公式来表达：

净税﹦明税＋暗税－社会公共开支﹦政府服务报酬﹦民众真实负担

在这个公式中，与其他国家相比，中国的明税确实不高。但是，暗税的情况如何呢？
先看农村的情况。2002年，农村开始实行税费改革，到2006年取消对农民征收农业税和一切税外收费。但在大多数工商业落后的农村乡镇，因预算内收入来源很少，占乡级财政很大比重的是各种收费和罚没收入，其中最重要的一项收入是“超计划生育罚款”（即所谓“社会抚养费”，实际上我们可称之为“生育税”），该项罚款高达某些乡级财政收入的一半左右。

而在城市地区，政府的收入来源比较复杂、征收途径更加多样，因此，享有征管权力、负有征收责任的机构也就更多。我们发现，县市以上几乎所有的政府职能部门、“事业单位”、“人民团体”、检察司法机关均具有几项到几百项之多的“执收执罚”权限（如北京市城管队拥有的合法罚款权竟多达285项），因此，除了税务部门之外，其他很多部门，如国土、公安、交通、城建等，也都是名副其实的征管机构。仅就“合法”——指具有法律、行政法规依据或具有省级以上“文件、通知依据”——的收费项目来说，全国大概有上千种。这些非税务系统在我们可以将其分为三种模式类型：第一种模式，行政垄断型征收——通过政府的行政事业性事务、经营服务性事务和其他行政垄断事务对行政或服务对象进行周期性的固定征收，如土地出让金、养路费、特许经营费、路桥通行费、各种证照费的征收；第二种模式，暴力执法型征收——由暴力或准暴力机关对执法对象进行一次性、突击性的强制征收，如扫黄罚款、交警罚款、城管罚款的征收；第三种模式，变相征收——通过实施歧视性、欺骗性、不公正的公共政策，或者通过具体的行政乱作为或行政不作为，将本应由政府负担的支出非法转嫁给特定的公民群体或不特定的社会大众。

在全国工商联调查私营企业状况时，调查者曾经提出企业‘三项支出”概念，据此分析企业与政府的关系。所谓三项支出是指，企业的各种交费，企业应付来自政府部门的各种摊派，以及企业为了搞好与政府的关系而付出的各种不一定合理合法的公关招待费用。2005年的调查结果表明，在回答了有无这些支出的企业中，真正发生了这些支出的企业分别为；交费方面1891家，占88.6；摊派方面1221家，占56.1；公关、招待方面2300家。占85.3。就提供了三项支出信息的企业而言，这三项支出的发生率还是比较高的：

2003、2005年私营企业“三项支出”情况分析
（单位：万元）
    总额        平均值        中位数        标准差        最少        最多
2003年        交费        88793.1        48.8        2        640.5        0        25688
                  摊派        8438.9          5.7          1         20.9        0        390
         公关、招待        30438.6        14.2         3        133.4        0        6000
2005年        交费       102378.3        48.0        3        365.0        0        11272
                  摊派        11429.8         5.3           1        26.1        0         500
          公关、招待        29171.7        10.8         3        30.9         0        566

从另一个角度的调查结果看，私营企业的三项支出所形成的企业负担确实还是较重的。从下表看到，2005年三项支出分别相当于企业纳税额和税后净利润的35．6％与30.1％。这表明，政府转变职能，改革企业税费过度的任务仍然相当艰巨。


事例19（真实）•医院、药店排队缴“赞助费”
2006年7日7日上午9时，西安市食品药品监督管理局长安分局举行揭牌仪式。之前，该局要求辖区内的医院和药店缴纳“赞助费”，少则几百，多则上万，7日上午，记者在揭牌仪式现场看到，一楼大厅摆了几张桌子，四五名工作人员正在接待参会人员，十几分钟内，有多位与会者排队缴费。
西安市食品药品监督管理局长安分局局长张公民说，他们确实收到了部分药店和医院的“赞助费”，他们原来是“西安市药品监督管理局长安分局”，这次揭牌主要是他们局增加了食品监管职能，因此，更名为“西安市食品药品监督管理局长安分局”，药店和医院的缴款都是自愿的，他们实在挡不住，不存在强制和摊派收费。

在中国，非税务部门所执掌的收罚项目分两类：行政事业性收费和经营服务性收费。在本书中，我们采取另一种分类方法：第一类是比较“合法”（此处“合法”是广义的，指具有法律、行政法规依据或具有省级以上“文件、通知依据”）、相对规范、长期不变的收罚项目，它们属于固定征收；第二类是各种临时性、随意性的乱收费、乱罚款项目，它们或者毫无法规依据，或者虽有依据但依据本身不合法，属于短期“创收”性质。这两类收费和罚款项目名目繁多、变动频繁、各地不同，既没有可供查证的完整资料，更没有全国性的统计数据，但大家的经验是一进政府部门，似乎到处都要收费。

事例20（真实）•中国人一生需要办多少证？
2009年8月，一篇《中国人一生需要办多少证？》的帖子在网络上走红，帖子分门别类列举出中国人一生需要办80个证件，所有证件被分为家庭婚姻类、身份类、学习工作类、迁徙旅行类、财产相关类以及其他。准生证、初婚初育证、妊娠诊断证、计划生育证、独生子女证、预防接种证、健康证、结婚证、身份证、户口本、英语四六级证、从业资格证、社保证、节育证、煤气证、下岗证、上岗培训证、无犯罪证明、土地使用证、房产证、经营许可证、税务登记证……

虽然其所列举的证件种类在生活中司空见惯，但是将80个证件分门别类放到一起，效果确实十分“骇人”。事实上，每一个证件都是为了有关部门方便“管理”老百姓，每一个证件都是权力对公民进行分类的标签，成为“是非黑白”的评价标准。更重要的是，每一个证件的背后都有一个关于收费的故事，证件成了政府部门敛财的好帮手。

事例21（真实）•武汉市江岸区房产局复印8张材料收119元
2009年8月6日，武汉市民姚先生到江岸区房产局档案室查询自己的购房评估报告，因为要复印其中几份文件，对方让其交纳119块钱的咨询服务费。姚先生回家后检查发票，发现上面盖的是“武汉市江岸区房产局职工技协服务部”专用章。事后，办公室刘主任解释，该局确有查询服务，以前是市档案局委托的，有省物价部门核准的收费标准，复印房屋档案收费标准为1元/平方米。市档案局曾取消此项委托收费项目。近来因查询人数多，江岸区房产局向市房产局和区档案局申请成立档案信息服务中心，由“职工技协服务部”负责管理。鉴于维护成本高，适当收取一些咨询服务费，姚先生的房子有119平方米，所以按以前的标准收取119元。这个档案维护成本如此之高，恐怕可以申请吉尼斯世界记录了，有网友幽默地称“幸好复印的不是世界地图”。

以上这些“预算外收入”，除了被个人腐败掉一部分外，有的算进了国家财政收入，有的则进入了权力部门的“小金库”，这些“小金库”属于侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理的私存私放的各项资金，供某一小集团或小圈子自由支配。中央政府每隔几年就会发出通知清查各地方和各部门的“小金库”，每次都能查出天文数字的金额来，如仅2006年上半年，全国审计机关就查出违规各类小金库130亿元。小金库屡禁不止，已成了现行财政体制无法解决的痼疾。2009年4月，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，在全国范围内又开展“小金库”专项治理，范围是全国的党政机关和事业单位。这次治理力度较大，湖南省不到一个月就查出“小金库”206个，发现“小金库”账户127个，涉及金额9848.49万元，其中已支出7964.25万元，目前尚有余额 1884.24万元。

事例22（真实）•贫困县检察院用罚没款盖豪华大楼
浑源县检察院新大楼位于县城迎宾大街上，是一座以黑色为基调的5层建筑，与周围的其他建筑相比，显得气派、庄严。浑源县是国家级贫困县，2006年的财政收入预算也不到1亿元，县检察院何以有能力建造如此豪华的大楼？关于资金来源，检察院工作人员张献伟说共有三块：卖旧办公楼130万元，国债专项资金70万元，还有就是财政拨款。检察院的另外一位领导承认，县财政拨款中包含有检察院参与治超的“返还款’。问及检察院是否可以参与公路治超，张献伟说：“主动监督、防止职能部门工作人员职务犯罪是我们的职责。治超，检察院是在监督执法，2800万元罚款全部按程序交到县财政了，我们盖楼时县财政给的钱不到罚款的三分之一。”
“检察院上路查超载，不就是为了捞钱吗？”浑源县城的不少人这样说。

根据《2004年中国经济普查年鉴》的统计，2004年，在财政税收之外，我国工商、质监、城管、消防、交通等政府部门，年收费达9367.67亿，加上检察院和法院所收的356亿，共计9723.67亿。此后几年，国家机关都没有公布这方面的统计数据，而中央党校教授周天勇估算，2007年，全国各级行政、司法部门的收费，有16761亿左右，社会保障收入保守估计在8000亿元左右。

除了这些“预算外收入”，近年来，在中国各级政府的收入中，还有一项很重要的来源——土地出让金。所谓土地出让金，就是政府在招商引资，或开发房地产的过程中，通过支付少量象征性的补偿，从农民手中征用土地，然后高价转给企业使用，从中获得的收益。根据国土资源部的推算，2007年，全国的土地出让金收入为12000亿。在很多地方，土地转让已成为政府的财政支柱。另外，从1994年起，14年来，央企大部分没有交给财政而企业自己留用，2007年烟草上交中央政府2000亿左右的利润。
以上这些政府收入，是能摆上台面，大家看得见的。另有一些政府收入，是不能摆上台面，或者大家看不见的。例如，一些企业或个人，为了得到某种商业机会或经营许可，或到政府办事的时候更“方便”，对政府官员进行贿赂，这也是一种暗税。再如，在政府垄断的行业，如电信、石油、金融等，有很多国有企业，每年都能从市场上获得巨额收入。这些收入中，有一部分，是因为政府的垄断，使普通百姓额外支付的；同时，这些收入中，除了正常上交的税款之外，有一部分成本摊销和利润分配，是与政府官员支出有关的——这部分由老百姓额外支付、又由政府官员受益的国有企业收入，其实也是暗税。
“腐败税”和“垄断税”是隐形的，所以更难计算。
一些机构和学者曾对中国的腐败金额作过推测，结果从3000亿元到1万亿元不等。我们采用保守的估算。在十一届全国人大第一次会议上，“两高”的工作报告中没有透露2007年全国共查处政府部门贿赂案件的情况，也找到见过其它相关资料，但在2007年十届全国人大五次会议上，最高人民法院院长肖扬透露，2006年全国共查处政府部门贿赂案件8310件，我们假设2007年的情况与2006年相同，假设被查处的贿赂案件平均数额是50万元（已披露出的政府官员最高受贿记录是苏州市原副市长姜人杰受贿1亿多元人民币），查处率是10%，那么，政府官员实际接受的贿赂，至少有4000亿元。至于“垄断税”，我们参考中国经济体制改革研究会公共政策研究中心的一项研究，把国有垄断企业高出社会平均利润率的那部分利润，视为消费者对政府的额外支付，其数额在2000亿元以上。
以上面这些数字计算，中国政府税收占经济总量GDP的比重，就不是20%了。以2007年的税收为基础，如果加上预算外收入（各种行政、司法收费）16761亿元，土地出让收益12000亿元，这个比重就变成了31.7%；如果再加上“腐败税”4000亿元，“垄断税” 2000亿元，这个比重又变成了34.14%。再加上央企上交的利润2000亿，社会保障收入8000亿元，这个比重又变为38.2%。与发达国家相比，这个比重仍然不高。在前面的“2007年各国政府税收占GDP的百分比”列表中，有三分之二以上的国家宏观税负超过30%；有10个国家超过40%；最高的两个国家丹麦和瑞典甚至超过了50%。

不过，净税的本质是政府从税收中取得的服务报酬，也就是财政支出中为自己花掉的钱。最应该关注的是有多少钱用于提供公共产品和服务，多少钱被政府自身消耗了。
世界银行的一项研究认为，2005年，中国的国家预算收入6000多亿、有统计的5000亿预算外收入、没有被统计的3000亿预算外收入，总计14200多亿用于行政管理成本支出，亦即行政管理成本占了当年国家财政总计支出37960亿中的37.58％。而高达 37960亿的国家实际支出中，只有21.33％用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。另一方面，在国际上比较，我国的行政管理费占财政总支出的比重要比发达国家高出很多。根据全国政协委员任玉岭的一份提案，2003年，我国的行政管理财政支出上升到 19.03％，远远高于日本的2.38％、英国的 4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％和美国的9. 9％，这是我国政府高成本运转的又一佐证。
从前面的净税公式来看，它的另一个含义是政府服务报酬，对应着民众的真实经济担负。净税的高低，可以从社会就业形势得到体现，或者说，会影响人们的就业取向。当社会的净税水平较高时，政府部门的工作报酬（包括隐形收入）就会提高，而在市场部门创业或工作的负担就会加重，政府部门就会成为社会就业的热点。

公务员吃香在中国是一个普遍现象，近两年这种趋势更明显。

2009年10月25日，2010年国家公务员考试报名截止。据媒体报道，中央国家机关公务员考试报考审查通过人数达146万余人，远远超过2008年的97万大关。146万余人争夺15646个职位，招录比达93：1，持续多年的“公务员热”被推向新的高潮。
著名经济学家张维迎曾说，中国改革30年，最大的变化是人力资源配置的变化。两千多年来，中国第一次出现了大规模的最优秀人才由政府向企业的转移，由此带来了世界瞩目的经济高增长。根据他的研究，按照31个省市自治区来划分：政府官员占的人口比例越低，地方GDP的增长越高。在就业人口当中，政府官员的比例与GDP的关系，仍然是在政府部门工作的人越高，这个地方GDP的增长越低。如果把整体的国有部门、包括政府和国有企业都放进去，得到的结论也大致相同。
最近几年，政府对社会资源的掌控有所增强，并且大学扩招后，很多人就业有困难，政府的吸引力越来越强，这对中国的经济发展不是一个好消息。简单讲，政府部门主要功能是分配财富，企业部门却在创造价值。企业家要讨好消费者，官员要讨好上级。优秀的人做政府，要花大量的精力勾心斗角，浪费了宝贵的人力资源；而做企业的话，必须为社会创造价值才能赚到钱。所以，如果最聪明的人去政府，而不去企业，GDP的水平不仅难以增长而且可能会下降。
在市场经济不成熟和缺乏政治竞争的社会中，政府权力规划有很大的随意性。从追求自利的本性出发，政府官员倾向于扩大自己的权力，以便不受约束地向企业家和创业者征税、寻租等等。近年来，越来越多的人发现，在市场上创业投资和自谋职业的风险越来越大，甚至朝不保夕，无奈之下，只好把目光转向“旱涝保收”的政府部门。公务员成为社会就业的热点，反映了政府权力扩张和市场环境恶化的趋势，是一个危险的信号。

总之，从净税的角度，以“政府从百姓手上拿走、并自己花掉的钱”的标准来衡量国家税负的高低，中国的税负一定不是政府官员所说的“处于世界较低水平”。相反，从政府收费繁多、花销巨大并且公共福利薄弱，税收制造特权，却很少用于福利这几个方面来看，中国被《福布斯》杂志多次列为“全球税收痛苦指数排行榜”的前几名，反映的恰恰是社会净税水平较高的现实。