[转帖] 追问阳光财政------现行税制弊端

周雪川

过去十年，中国社会出现了一种强烈的反差，一方面，政府的税收急剧增长。另一方面，政府的公共服务责任，尤其是是能让民众直接感受的、直接关系到民众生计的政府公共服务责任却在减少。正是这种反差，让民众反问：自己交的税都到哪儿去了？交那么多税，值吗？

中国过去十几年来发生的一个重要变化就是，随着自由主义理念的传播，大多数民众已经具有了程度不等的权利意识。人们已经相信，正当的税必须是民众自愿授予政府的。这种授予当然是通过民意代表来进行的，因而，很多人呼吁，各级人大、尤其是全国人大及其常委会成为真正代表民意的机构，并承担起就税的重大问题进行决策的责任。
当下的中国，需要一场税制改革。这场税制改革的关键是从宪政层面上确立税的自愿性原则，从现实角度看，是落实人大对税权和预算权的掌控。


从前面几章的内容可以看出，中国目前的税制说不上是合适的税制，不管是其征税的理论基础，还是切实执行的税法制度，都离现代国家通行的做法相差甚远，与世界潮流格格不入。从根本上说，当前中国税制的弊端表现在两个方面：


一是政府单方面强制征税，且征管方式混乱随意。


税收法定原则，即税收必须要经过公民的授权，是现代社会广泛认同的原则。而中国目前的税收立法上，经过立法机构制定的法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》和《税收征管法》，其它都是依据人大授权国务院制定的暂行条例来征收，征税的行政本位突出，没有国家宪法和法律作为依据，使得税收的合法性不足。


1984年，根据国务院的建议，全国人大颁布了一道授权国务院拟定有关税收条例，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制。依据这一条例，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的，制定和征收赋税成为了政府部门几乎不受控制的权力，而且国务院把这项权力下放给财政部、国家税务总局、海关甚至省级地方政府，制定出各种犬牙交错的规章制度。


在很多国家，行政首长比如总统或首相、总理，也是由民众自由而直接地选举产生的，或者由通过自由而直接选举产生的下院的多数党领袖自动担任，因而，可以推定，这些的行政首长尚能在一定程度上反映民众的意愿。但即便如此，大多数国家也规定，他们无权就重大的税事进行决定，比如，他们无权决定开征一种新税。这是议会的专属权力。在中国，最高行政首长本身不是民众自由而直接选举产生的，选举他的全国人大也不是民众自由而直接选举产生，然而，就是这样的行政首长，却可以通过颁布条例的方式对民众开征一种税。通过如此程序开征的税，当然只能是政府强加于民众的义务，而不可能是民众对政府的授予。
政府单方面的强制收税是不受监督和制约的，除了国家税务局、地方税务局、海关和财政系统这些正规的税务系统以外，其它行政部门也可以自行制定各种条例、发出各种通知、拟定各种规章来收取“暗税”。无论是税务系统的正规税收还是非税务系统的暗税，其法规体系都是非常混乱和随意的。由全国人大及其常委会通过的税收法律只有区区三部，但由国务院发布的各税种的“暂行条例”、“实施细则”有数十种，财政部和税务总局发布的涉税“细则”、“文件”和“通知”数以百计，中央政府其他部门批准收费的文件和行政法规中的罚款规定数以千计，各省级、副省级政府及其财政、税务、物价部门发布的涉及税务和收费的“文件”、“通知”、“批复”和“函”以及其他各部门发布的批准收费文件数以万计；还有低层级政府及其职能部门违法越权发布的各种乱收费乱罚款文件等数以十万、百万计。


由于政府单方面强制制定的税规合法性不足，权威性不高，民众对税收的认可度很低，所以政府无法通过文明的手段确保应征税款按期入库，只有动辄以国家暴力相威胁才能收到税。在实际运作中，税收征管存在着严重的行政指令性特征。税务机关将税收指标作为考核税务机关工作人员的唯一标准，并以此进行税务官员的升迁提拔，大大助长了税务机关的行政不作为、滥作为和乱作为作风。税收工作人员在老百姓心目中，成了人人可憎、毫无人情味的人物。具体表现为以下四个特点：


第一，行政性指令+公司化激励。现在大多地方税务局都采用了一种商业化的公司运作模式和行政鼓励模式相结合的税收管理体制：将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合。既有强烈的行政指令性特征，同时也带有某种商业化的公司激励机制。它们有明确的利润目标——即与上级“敲定”的收入任务，它们有一套“业务员管理体制”——自局长以下，人人都是“包税人”，且征管绩效与“提成”、晋级挂钩，奖优罚劣，股室连坐，官身荣辱自在其中。


第二，“四铁精神”。所谓“四铁精神”，即：铁石心肠、铁面无私、铁的手腕、铁的纪律，被中国税务系统视为战无不胜的“葵花宝典”。但这是一些非常可怕的字眼。它透露出了浓厚的“专政”意识——对纳税人深怀敌意、充满了深深的不信任感、暴露了强烈的征服欲与惩罚欲。所以，我们并不奇怪，在税务局的工作总结中压根儿就没有提到纳税人的权利，也极少提及纳税服务，这正是因为所谓“四铁精神”的背后逻辑，就是对一切纳税人做“有罪推定”、“刁民推定”。
第三，“税负调整”。所谓“税负调整”主要是针对“双定户”（定期定额纳税户）的。“双定户”一般是中小企业、个体工商户，他们得不到依法纳税、按率纳税的正常待遇，纳税定额须由征管机构和征管人员自由裁量。动辄调高税率10%以上，这说明征管机构对广大中小企业的征管行为轻率随意、极端人治主义。


第四，“向征收管理要收入，向稽查要收入”。征、管、查三者本应各司其职、相互制衡，征得不合理的、征多了的、管过头了的、查得没道理的，应通过内部制衡机制予以纠正。然而，税务机关仅仅以“要收入”为管和查的唯一目的，那么，所谓的专项检查、综合整治、税务稽查也就很难避免加重征收、重复征收、野蛮征收、暴力征收的情况出现，必然对纳税人造成巨大的困扰。征管机构竟以“要收入”为荣，这说明他们的征管观念是何等的悖谬。


在这种单一的强调税收征收指标的制度体系下，中国的税务机关都将加大税收征缴力度作为工作的重中之重。而所谓“加大征管力度”，无非是以下几种手段：


1．层层设防、步步设卡。颠三倒四地发文件、下通知，让纳税人填更多的表、盖更多的章、签更多的字、跑更多的路、受更多的气、接受更多的审查、花费更多的人力物力。


2．歧视性分类、敌视性政策。将纳税人分成三六九等，诸如A类B类C类、“规模以上”与“规模以下”、“一般纳税人”与“小规模纳税人”、普通户与“双定户”等等。这样的歧视性分类不可小看，它实际上意味着对税法、税则、税率的越权修改，不同类别的纳税人必须按照完全不同的税率和大不相同的纳税方式缴税。比如，对“小规模纳税人”来说，增值税扭曲成了销售税，对“双定户”来说，营业税扭曲成了人头税。由此，既扩张了征管机关的自由裁量权、滋长了税务腐败，又扭曲了税制、造成了纳税人之间税负相差悬殊。有时候，纳税人为了保留其原定的类别不降级，甚至于不得不按照征管人员的授意而做假帐多报税。


3．专项行动、联合整治。这是一种“运动”式的征管方式，通常由多个政府部门联合出击，呼呼啦啦、浩浩荡荡，人哭鬼叫、惊天动地，有如鬼子进村一般。比如什么“打击偷逃养路费专项行动”、“收缴黑摩的专项行动”、“图书音像市场集中整治”、“扫黄打非月”之类。此类“运动”简单粗暴、令人生畏，说明政府一味迷信专政手段，疏于日常管理和制度建设。除了积累社会矛盾之外，这类“运动”得不到任何积极的效果。


4．突击性检查、报复性执法。这是各部门对于“重点户”、“钉子户”们“加大征管力度”所常用的招数。一旦某个纳税人得罪了“有关部门”，就有可能被从此打入另册，受到报复性、惩罚性的超额征管。


中国税收征管体制存在的这些弊端，导致了严重的后果：第一，政府的征收成本特别高昂，达到了西方国家平均水平的10倍左右；第二，税收的额外负担很高，对企业、纳税人造成了极大的困扰。在税收征管大军防不胜防的无穷骚扰之下，大多数企业穷于应付、疲于奔命，为了维持正常经营而不得不普遍采取消极抵制的方式与政府周旋；第三，暴力执法式征管和变相征管等政府不良行为严重恶化了官民关系和社会秩序，对政府的形象造成了难以弥补的巨大损害。


从根本上来说，中国税制已落后于经济和社会的发展程度，已经逐渐成为中国进一步发展的障碍。不经纳税人同意，政府单方面制定税收种类和税收标准，并强制征收，而且不向公众提供对于税收的申诉和抗辩渠道，是目前中国税制最核心的问题，也是所有其他税收问题产生的根源。


除了征税的问题，另一方面，在税的使用上，没有建立真正的预算制度与审计制度。


政府单方面强制征税损害了公民税权，而政府不经公民同意开支税款，则是对公民税权的二次损害。虽然根据《预算法》，政府预算必须经人大审查和批准，但却没有相应的程序安排和制度设计，使得人大成为“只批不审”，丝毫不能履行预算审批权。


从预算审批的具体过程来看，我国的预算年度是从每年的1月1日起到当年的12月31日止，国务院每年11月10向省级政府和中央各部门下达编制年度预算草案的指示，中央各部门与省级财政部门在1月10日前汇总预算草案并报财政部。从法律上讲，只有经过人大批准的预算才具有法律效力，而我国预算年度开始后，政府部门的预算草案还仍在编写之中，我国全国人大一般在3月召开，省级人大一般在1月或2月召开，这样，即使人大批准了年度预算方案，预算执行也差不多过了三四个月了。全国人大召开的时间一般在十天左右，真正用于审查预算草案的时候则只二三天，地方人大开会时间则更短，在这么短的时间内，要对数万亿资金的巨额预算进行审查，即使每个人大代表都有三头六臂，也不可能完成任务，何况这些代表中真正具有专业审查能力的人并不多，人大也从来没有对财政预算展开过公共辩论，也没有人大代表对具体的政府开支进行质询，所有预算审批的活动都只流于形式，没有任何实质意义。


我国人大预算审批的是政府的预算报告，并非政府预算本身，其突出缺陷就是简陋。美国联邦政府每年提交国会的年度预算及相关文件多达8000多页，详实而具体，而我国很多地方的预算草案只有十几页纸，仅有类级科目100多条，内容粗糙，透明度低，在所列的资金中，还有相当大比例的“其它开支”连一句说明也没有，人大代表根本无法接触这些具体的数字，甚至连一些部门究竟有多少编制、需要多少经费也无从知晓。不仅政府提供的预算信息非常简陋，在会议程序上，预算审批也极不严肃，2005年以前，财政部还会在会上对预算方案作一个简短的口头报告介绍预算方案，而从2005年开始，竟然以“提高会议效率、精简会议程序”为由取消了口头宣读程序。在会议上，人大代表收到的预算方案只有十多页纸，人大代表就凭这十多页纸的不完整的信息来判断中央政府一年数万亿财政开支是否合理，那是不可能的。



因为我国的预算制度流于形式，注定了政府开支必然是腐败横行，问题重重。于是审计制度就显得格外重要。2003年，前任审计长李金长向全国人大常委会汇报的审计报告在网上全文公布，由此揭开了我国“审计风暴”的序幕。自2003年至今，每年都要刮几场“审计风暴”，凡是审计过的款项，几乎没有不存在问题的，揭露出来的大量违规违法现象让人触目惊心。每次“风暴”过后，政府部门都承诺整改，对相关责任人进行处理，但这丝毫不能遏制税款使用中的腐败。几场“风暴”过后，问题依旧，公众也开始“审美疲劳”，对审计出来的问题慢慢地麻木，对政府改良资金管理的期望也不如从前强烈。


在“审计风暴”无能为力的背后，我们应该看到这个审计制度本身的缺陷。


我国的审计是行政型审计，审计部门是政府的一个下属机构，是政府自己审自己，独立性非常差。一般说来，审计部门必须对所有预算单位进行全面审计，审计结果向社会公开，但我国的审计部门在体制实行双重领导，在行政上隶属于本级政府行政首长领导，业务上受上级审计部门领导，审计哪些部门，审计如何进行，审计结果如何处理，都由政府自己决定，审计的结果如何往往取决于领导的意志，并没有制度化，领导关心什么，审计部门就审计什么，因为审计部门自身也是政府部门之一，与其它政府部门总存在着千丝万缕的关系，审计过程难免受各部门干扰。


行政审计的另一缺陷就是对审计出来问题只能追究行政责任，不能直接追究法律责任。每次审计风暴之后，存在问题的部门都只是被要求整改，对相关责任人进行行政处分，并不能防止下次不再出现类似问题。


因为是行政型审计，审计结果只对政府首长负责，不是对纳税人负责，所以，审计结果的处理也显得非常随意。1995年元旦开始实施的《审计法》，其中第36条规定，除涉及国家秘密和被审计单位商业秘密外，“审计机关可以向政府有关部门或者向社会公布审计结果”，这里采用的是“可以”的表述，而不是“必须”的表述，这意味着审计结果公开的责任是可以任意自由裁量的。事实上，在2003年以前的审计报告更像一份内部情况通报，其内容的传播仅限于高层，揭露的问题及问题的处理都绕开了公众。


年复一年的“审计风暴”本身就表明，不把政府的自我监督变为社会各界的外部监督，不把职能部门的任务性审查变为广大民众基于自身利益所作的持续性追查，政府预算中的种种问题就无法解决。


历史上，因为税制的严重弊端，最终引发了重大社会危机乃至社会动乱的事例屡见不鲜。政府收支是所有政治制度的关键和基础因素之一。所以，中国需要一场彻底的税制变革。能否建立起现代意义上的公共财政体系，决定着中国社会的前途和命运。