[转帖] 追问阳光财政------改革的方向和瓶颈

周雪川

宪政主义的税制在西方国家已有数百年的实践。经验显示，这种税制相对于人类已经实践过的任何其他税制来说都要优良。


中国税制的未来就在于走向税收法定原则。这“法”是立法机构通过的法律，不包括最高行政机关所颁布的行政法规。一个宪政主义的宪法必须规定，由最接近人民、最能全面地反映各个群体民众之意愿的机构，来决定税的问题和年度预算。这个机构当然是人民直接而自由地选举产生的代议机构，即现代立法机构，它是税的决策机构，规定政府使用税款的基本原则；其次，决定关于税的重大事务，包括宏观税负总水平的确定——这一水平未必需要是精确的，但人民直接选举的立法机构必须时刻盯住人民的纳税意愿；第三，在此水平下，确定具体的税种结构；第四，再决定各税种的税率，等等。


具体而言，税的法定性就是要从“行政主导征税权”到“立法主导征税权”，从“柔性预算”到“刚性预算”，从“行政型”审计到“立法型”审计。


第一，我国人大享有的租税立法权长期处于虚置状态，这种“立法不作为”的严重违宪导致了我国目前税权被行政机关严重滥用。导致这一混乱局面的原因于1984年9月18日全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，根据这一决定，全国人大常委会“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行……”这就是国务院享有“委任立法”和“授权立法”的唯一依据。但按照法理，授权立法必须有授权法，授权法是授权立法的必要条件，目前的这一项“授权立法”却是在没有授权法的情况下实现的。而且我国目前现行的宪法规定属于基本法律的范畴应由全国人大制定，其常设机构只能对基本法律进行“补充、修改和解释”，即使这样，那么，一个不具备完全赋税立法权的机构有什么资格将该项立法事务“委任”给第三方行使？全国人大常委会的“授权立法”本身就是违宪的，应属无效。全国人大收回“征税立法权”是法律的应有之义，也是必然趋势。


第二，全国人大常委会应该成为国家财政预算的常设机构，在财政收入方面，应将预算外收入等“暗税”通过“费改税”转化为税收收入，纳入人大的预算控制之内，提高税收收入在国家财政收入的比例。还应该改革预算年限，我国目前的预算年限是从公历1月1日至12月31日，这种规定与全国人大每年3月份召开的宪法惯例不相吻合，使政府预算的编制与执行与人大审批预算的时间不衔接，预算的效力与权威性大打折扣，影响了预算法案作为法律的时效性和严肃性。必须延长预算审批时间，制定和审议预算应成为人大最重要的日常工作。


第三，依据《利马宣言》改革国家审计制度，把国家审计从行政机构中独立出来，归属人大，增强审计机构的独立性，审计机关的领导均由人大选举产生，使审计机关在人权、事权和财权上独立，对政府部门及其下属单位的每一笔开支进行全面审计，既审计税款使用的合法性，也审计税款使用的效率，并对审计出来的问题追究法律责任。


应该说，我们的政府也意识到了变革的必要性，明确提出了建设公共财政、“阳光财政”的目标。一些地方政府和人大在改革税制和强化财政监督的实践，大胆迈出脚步，取得了令人欣慰的效果。

事例43（真实）·温岭市新河镇的“参与式预算”

始于2005年的浙江省温岭市新河镇“参与式预算”，是把民主恳谈引入镇人大对财政预算的审查和监督，促进基层人大和人大代表依法履行自己权力的基层公共预算改革。
在“参与式预算”中，人大代表和普通民众可以在镇人代会上参与政府预算的审查，他们对政府的“花钱计划”发表意见并可能促成政府预算的调整。这项改革将协商民主与预算审查结合起来，在国内首开先河。
温岭市实施的“参与式预算”，运作模式算得上严谨和严肃，基本能做到“没有代表公共利益的预算修正案没有通过”，尤其今年辩论会代表们和政府互动“火药味十足”，出现代表临时退会抗议的行为……
到今年2月，发端于浙江省温岭市新河镇的“参与式预算”改革，在温岭市的另4个乡镇得以推广，“参与式预算”在逐步升级。
仅从税文化的角度看，发生在温岭市镇人代会上的财政预算协商会议，类似于中世纪欧洲刚起步的等级会议，一方面这是政府和民众推进民主保障纳税人权利的好事，另一方面，从范围和内容上看，还远不够全面、不够成熟。
温岭的“参与式预算”主要推动来自政府，准确点说是来自温岭市及浙江省一些有改革志向、有政治抱负和有担当精神的领导群体。他们在自己的管辖区推动“参与式预算”也是遇到重重障碍，运作了5年的“参与式预算”普及不大，宣传有限。
无论如何，由温岭市政府和官员带动的“参与式预算”已经实施了5年，对民主政治、公民权利、纳税人权利具有积极意义。

事例44（真实）·广东省人大预算监督室推动的部门预算改革[1]

2003年，在广东省人大预算监督室的推动下，部门预算改革首次全面铺开，全省共有102个省级部门向人大提交了预算报告，并且所有的报告都详细到每一个具体的项目，在开支流向中列到了“项”级科目；预算编制内容还采用了简单明了的表格形式，是什么项目，要用多少钱，均一一列出，后面还附上一个简单的说明。所以，广东省政府提交的预算草案也从原先的几页纸一改而为足有3厘米厚、重1公斤以上、605页的《广东省2003年省级部门预算单位预算表》，其预算总金额更是高达220亿元人民币。
到了2004年，被提交给人大审议的省级部门增加到115个，在预算报告中，每个部门的预算草案中都增加了一份文字说明，内容包括部门的机构设置、部门职能、人员构成、收入预算说明、支出预算说明等，政府预算的公开性与透明性进一步加强。
从2005年开始，部门预算改革中引入了新的衡量指标，广东省预算监督室已经从追求“阳光财政”转为重视“绩效评价”，即从之前要求财政预算公开、透明，到重视财政资金的使用绩效的转变，这意味着预算监督的进一步发展。
努力不止于此。广东省预算监督室还连续三年在省人大会议期间为与会的代表提供当年的部门预算表，据预算监督室黄平主任介绍，这种做法在全国省级人大中尚属首创，它大大方便了代表查询了解相关部门的预算情况；在2005年，预算监督室进一步完善这一做法，它与省财政厅合作，于人代会期间在会场设立了一个部门预算的电脑查询系统，通过这个系统，与会代表们无须再像以往那样，翻看一堆厚厚的资料，只要在这个系统上输入自己想要查询的政府部门的名字，就可以一目了然，给代表们的工作带来了更大的便利。
随着预算编制内容的不断细化、范围的不断扩大，省政府财政的透明度也随之越来越大，对此广东省人大代表王泽华感触颇深，“这两年来政府预算的透明度大大提高了”。预算透明度的提高，有助于代表发现预算中存在的问题，从而有针对性地提出质疑，在2004年接受媒体采访时，几乎见证了广东人大政治体制改革实践全历程的5届人大代表林才俊谈到，“预算细化两年来，代表们发现问题不少。”

在上述事例中，广东省预算监督室成立后，在推动部门预算改革、促进政府预算公开方面扮演着关键的角色，人大代表的预算审议能力也获得了改善。不过与此同时，预算监督室身负的担子也加大了，即预算初审工作变得繁重异常。这是因为，人大代表一则由于待审议案多而会期又短，分配在审议预算草案上的时间显得相当有限；其次，人大代表在日益公开透明的预算草案面前仍然是“知其然而不知其所以然”，如果没有预算监督室此类机构的初审准备，则审议质量依旧是不能令人满意的。


在监督室需要承担的初审工作增多的情况下，预算监督室的设置标准并没有得到相应的改革。到2005年，预算监督室仍然是人大财经委员会下属的一个工作机构，并且仅有5个编制，在应对由细编预算带来的更多的初审工作时总是显得捉襟见肘，其有效初审预算的可能性也越来越低。
预算监督室提出的解决方法是：通过扩编等方式把预算监督室改造为能够给人大审议预算提供必要辅助的技术性工作委员会。但成立预算工作委员会的申请如石沉大海，杳无音信。


难道广东省人大及其常委会并无意扩编预算监督室或成立预算工作委员会吗？预算监督室的主任表示，“这需要领导的同意”——这里的“领导”，不单指人大常委会的领导，更主要指的是广东省委领导。因为，同级党委才是人大常委会机构编制设立标准的最终决定力量；人大常委会的机构编制权力，掌握在广东省委控制下的省机构与编制委员办公室手中。这也就意味着，无论是设置新的机构（比如预算工作委员会），还是增加各个机构的编制（比如增加预算监督室的编制），人大常委会都需要向该机构打报告，人大及其常委会自身并没有多少自主权。


通过省机构与编制委员会办公室，广东省委能够直接控制预算监督室的编制数量，甚至可以给人大常委会成立预算工作委员会设置障碍。不过，为使党的意志能够在预算审议机构中得到贯彻，广东省委还有更根本的方式：其一，在人大常委会中设立党组，充分发挥常委会党组的核心领导作用；其二，以党纪来约束人大中的党员代表，使其在人大中贯彻党的意志；其三，通过“推荐干部”的方式来获得关键职位上的人事任免权，从而影响人大及其常委会的决策走向。


干部任命权是党实现对非党机构领导的重要方式。为协调党的干部任命权与同级人民代表大会的人事选举任免权之间的冲突，党主要通过向人大推荐关键职位干部人选的形式介入人大这一权力领域，并在事实上控制了这些职位上的任免权力。广东省委于2005年10月31日颁布的《中共广东省委关于进一步加强人大工作的意见》中把这一原则表述如下：

各级党委要认真贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》，坚持党管干部原则与人大依法行使选举任免权的统一，实现党内工作程序与人大及其常委会法定工作程序的有机结合。党委向人民代表大会或者人大常委会推荐需要由人民代表大会或者人大常委会选举、任命、决定任命的领导干部人选，应当事先向人民代表大会临时党组织或者人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员介绍党委的推荐意见。人民代表大会的临时党组织、人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员及人大代表中的党员，应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责。

在实践中，广东省委努力实践着这一原则，举个例子来说，在省十届人大三次会议期间，部分人大常委会的组成人员进行改选，其中包括人大常委会主任一职（原主任卢钟鹤在该次会议中提出辞职），为此，大会举行主席团第三次会议确认相关职位候选人名单，而主席团召开的这次会议的第一个议程就是“听取中共广东省委负责人关于提名省十届人大常委会部分组成人员候选人人选名单的说明，通过候选人人选名单草案，提交各代表团酝酿”。从中可知，广东省委实际上控制了人大常委会中的大多数关键职位。


党组制度是实现党的领导的重要制度之一，党组在党与非党机构之间架起一座联结桥梁，党的意志通过党组能够顺利地传达到非党机构中并得到贯彻。广东省人大常委会党组的存在就起到了联结省委与人大及其常委会的作用，使党在人大及其常委会的运作过程中发挥着重大的影响。为此，广东省委一直都非常重视人大常委会的党组建设工作，在《中共广东省委关于进一步加强人大工作的意见》中，省委进一步对常委会党组的角色与核心领导作用进行确认：

各级人大常委会党组是同级党委的派出机构，受同级党委领导，对同级党委负责。各级党委要高度重视发挥人大及其常委会党组织的领导协作作用，通过党组织的活动和党员的模范带头作用，保证把党的主张和意图贯彻到人大工作之中。人大常委会党组要建立健全党组工作规程，落实党委重大决策的工作责任制和人大工作重大事项向党委请示和报告制度。人民代表大会会议的召开，人大常委会会议的议程安排，人大常委会的年度工作要点，人大及其常委会的立法计划，地方性法规的制定，重大事项和依法监督、人事任免等工作中重大问题的决定，对宪法和法律未作规定的有关工作的探索和试点等，由人大常委会党组向同级党委请示或报告后，再进入法定程序。人大常委会党组要通过党内组织生活，统一党员的认识，使党员在履行法定职责中自觉遵守党的纪律；要及时传达党委重要会议及文件精神，保证党委的决策和重大部署得到贯彻落实。

不仅如此，根据民主集中制原则，人大中的党员代表必须严格服从同级党委的领导，在人大中实现党的意志。广东省2005年上任的人大常委会主任在一次省人大工作会议上的发言中，就对人大中的党员提出了殷切的希望与要求：

省人大及其常委会中的中共党员，必须认识到自己是受党的委托到国家权力机关工作的；要牢固树立党的观念，在履行法定职责中，自觉坚持党的领导，服从党的领导，维护党的领导，始终把自己置于党的组织之中和党的领导之下，坚决贯彻执行党组织作出的决议和决定，保证党的主张经过法定程序成为国家意志，保证党委推荐的人选成为国家机关的工作人员。

由此，不难理解，广东省委在有关预算初审机构的问题中扮演决定性的角色。无论是2002年广东省财经预算监督室的成立，后来有关成立预算工作委员会或扩编预算监督室的要求与主张遭到搁浅的命运，一切都取决于广东省委在这些问题上的态度。


总的来说，中国是个社会主义政党领导的国家，政党国家所特有的结构性特征也适用于预算审议机构。具体而言，党通过干部任命权、设立人大常委会党组和党员的纪律等方式，在党的系统与人大系统之间成功地搭起交叉依附连线，从而在人大系统中获得了强大的制度化权力。同时以两个机构的面目示人，这一事实使得中国预算审议机构的角色变得相当尴尬、紧张，它的运作也势必受到很大的影响


中国预算审议机构要想走出当下的困境，从而能够有效地行使职能，就必须克服其双重角色之间的紧张与尴尬，这就意味着，我们需要在预算审议机构的“宪政角色”与“政党国家角色”之间寻求一个契合点，而这一过程将是十分漫长与困难的。下一节的内容，将讨论这一问题。

[1] 本案例和相关内容摘编自《呼吁公共预算》：“预算初审机构的双重角色”