魏加宁：对日本政府间事权划分的考察

李旧苗

一、日本各级政府总体框架
    欲了解日本各级政府间事权是如何划分的，首先需要对日本各级政府的总体框架有一个大致的了解。
　　日本政府由中央政府、都道府县以及市町村三个层级的行政组织所组成。其中，中央政府代表国家，而地方政府则包括作为广域自治体的都道府县和作为基础自治体的市町村两级，统称为“地方公共团体”。
　　首先，根据日本《国家行政组织法》的有关规定，日本中央政府的机构设置如图1所示：
    其次，日本地方政府通常被称作“地方公共团体”。所谓“地方公共团体”是指“以一定地区为基础，以该区域的居民为成员，并承认有权由居民自治来处置当地事务的自治团体”。[1]此外，日本的“地方公共团体” 按照性质又可以分为：普通地方公共团体和特别地方公共团体两大类。
　　（一）普通地方公共团体
　　所谓普通地方公共团体是指在全国地方公共团体里面在组织、事务、权力、职能等方面具有一般性而普遍存在的自治团体，其存在的目的在于提高当地居民的福利水平。普通地方公共团体包括都、道、府、县、市、町、村等地方政府组织。其中，市、町、村为一层级，位于最基层，被称为“基础自治体”（相当于基层地方政府）。根据2005年10月1日最新统计，日本全国的市町村总数为2216个。介于中央政府与基础自治体之间的都、道、府、县为一层级，被称为“广域自治团体”（相当于省、州级政府），目前共有47个，其中“都”指首都东京都，“道”为北海道，其余为“府”或“县”。
　　首先，都、道、府、县属同一层级的地方政府。其名称上的差异只是由于历史沿革所致，并不具有组织上和功能上的基本差异。但是，“都”（东京都）在特别区制度以及议会议员定员等方面有一定的特殊规定。“道”（北海道）在机构设置上与府县有所区别。
　　其次，市、町、村属于同一层级的地方政府。其名称的不同既表示了规模的不同，也具有一定的性质上的差异。作为“市”，其基本条件由国家即中央政府统一规定。[2]目前“市”的基本条件主要有：（1）拥有人口在5万人以上；（2）在中心市街地区的户数占全体户数的60％以上；（3）城市人口（指从事工商业及其他城市性业态的从业人口等）占全体人口的60％以上；（4）上述（1）—（3）以外，都道府县有关条例所规定的城市性设施及（作为城市的）其他条件。与市町村相比，“市”的人口规模比较大，形态上也具有很强的城市性质。通常人口在3万左右的被称为“町”，人口在1万以下的被称为“村”。与村相比，町更具有相对较强的城市形态，但是在功能上町与村之间并没有太大的差异，具体称谓则由县级政府决定。
　　再次，大城市中还有“政令指定都市”、“核心市”和“特例市”三种特殊的制度安排，它们在事务和权限方面都有一些特殊性。[3]1948年在制定《地方自治法》的时候，根据大城市的特性，确立了“特别市制度”。所谓“特别市”就是在都道府县的区域之外另行组建的地方公共团体，并兼有都道府县和市两个方面的事务和权限。但由于对这种“特别市”制度存在很多争议，于是在1956年修改《自治法》时，废弃了“特别市”制度，并创立了“政令指定都市制度”。所谓“政令指定都市”，人口要达到50万以上，通过政令的方式（不需要通过国会）将一些与市民生活直接相关的事务和权限从都道府县一级政府转移到大城市来，以使其能够综合应对各种复杂而多样的事务，并根据规模允许其设置行政区。目前，日本共有14座城市被批准为“政令指定都市”。1994年在修改《地方自治法》时，为了适应地方社会经济的变化，推进地方分权改革，提高地方公共团体的行政效率，日本又新设立了“核心市”制度。凡人口在30万以上、50万以下，面积在100平方千米以上、在当地发挥着中心作用的城市，经过自主申请并通过行政程序，赋予其与“政令指定都市”大体相同的事务和权限，但是不能够设置行政区。截至2005年10月1日，日本全国共有37个市被指定为“核心市”。[4]近年来，依据《地方分权推进一括法》，日本又创设了“特例市”制度并于2000年4月1日开始实施。所谓“特例市”，就是把授权给“中心市”的事务，减去由都道府县整体处理效率更高的一部分事务之后，授权给特例市，其条件是人口在20万以上，自主申请之后通过行政程序指定。截至2005年10月1日，日本全国共有39个市被指定为特例市。[4]
　　（二）特别地方公共团体
　　所谓特别地方公共团体，包括特别区、地方公共团体组合、财政区和地方开发事业团。其中：
　　第一，特别区是根据《地方自治法》的有关规定，在大城市设立的行政区域。目前仅在东京市设立有23个特别区。特别区的行政事务范围比一般的市略小（如消防服务由“都”一级负责，而通常是由“市”来负责的），但基本上相同。第二，地方公共团体组合（联合会）是指由两个以上地方公共团体为共同处置某类特定事务而联合组成的合作组织。主要解决靠单个地方自治体所难以解决或成本过高的特定事务，如垃圾处理、义务教育、农业互助和消防等。主要有以下几类：参见：《日本的地方自治制度》，财团法人 自治体国际化协会，2005年。
　　①“部分事务组合”，如学校、医院之类的设施，由市町村共同开设和管理；
　　②“广域联合”，对涉及较广区域的事务，共同进行规划以及综合地、有计划地实施。
　　③“公所事务组合”，共同处理所有的町村公司事务（执行机关处理的事务）；
　　④“全部事务组合”，共同处理町村的全部事务。
　　但是，目前在现实中并不存在“公所事务组合”和“全部事务组合”。
　　第三，财产区是为管理某项地方共有财产而设立的，其职责是管理地方上（主要是市町村之间的一部分地区）的某项共有财产或公共设施。在“财产区”所拥有的财产中，以山林最多，此外还有灌溉区、沼泽地、田地、温泉等。第四，地方事业开发团是指在一定的区域内，以综合开发为目的，由两个以上的普通地方公共团体共同设立的专门组织，受这些地方公共团体的委托来综合地、有计划地实施某项公共设施的建设事业，包括土地征用、设施建设等。
    二、日本政府间事权划分以战后体制为主，兼叙最近实行的一些改革措施。
    （一）中央政府负责“国家的事务”
　　日本中央政府主要负责“国家的事务”，简要概括为以下几个主要方面：[5]（1）法律、司法、外交、国防以及货币发行等，国家（在国际社会上）存立所必须的事务。（2）需要全国统一处理的事务。（3）需要站在全国的角度制定计划和方案的事务。（4）需要高技术或者需要巨额财政资金的事业。根据《地方自治法》第2条第10款的有关规定，中央政府承担的“国家的事务”具体包括以下内容：（1）司法。（2）刑罚以及国家的惩戒。（3）国家的运输、通信。（4）邮政。（5）国立教育及研究设施。（6）国立医院及疗养设施。（7）国家的航空、气象及水路设施。（8）国立博物馆及图书馆。[6]日本中央政府承担的“国家的事务”分别由各个省厅（等于部委）来承担。
    （二）地方政府负责“自治事务”和“非自治事务”
　　除了外交、国防和司法等中央政府所应承担的事务以外，与居民日常生活紧密相关的教育、福利、保健卫生、土木建设、产业振兴、消防、警察等工作实际上都是由中央政府与地方政府（都道府县和市町村）共同承担的。并且这些事务的具体实施工作大部分是由都道府县或市町村等地方公共团体负责的。
　　1、事权划分的基本原则
　　日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处理。地方公共团体不能处理的问题才由中央政府来照管。[5]为了推行地方自治，战后初期发布的《肖普劝告》“肖普劝告”指1949年联合国有关日本税制的调查报告，对日本的税制改革提出一系列政策建议。确立了中央政府与都道府县及市町村之间事务配置的基本原则，主要有三点但是据日本有关专家称，这些原则在后来的具体实践中并未真正得到完全落实。参见日本财务省研究所专家在2005年12月8日中日课题组研讨会上的发言。：（1）行政责任明确化原则。（2）地方公共团体，尤其是市町村优先原则。（3）效率原则。
　　近年来，修订后的《地方自治法》对于都道府县和市町村之间的行政事务分工做出了如下规定：首先，作为统管市町村的广域地方公共团体都道府县，负责处理广域（跨地区）事务、与市町村相关的联络协调事务以及在规模和性质上超出一般市町村处理范围的事务。其次，市町村负责处理都道府县政府管辖事务以外的其它事务。“但是，实际上，中央政府、都道府县以及市町村之间的行政事务划分，并不是根据地方公共团体层级对各个事务领域进行划分，而绝大多数都是以在同一事务领域发挥各层级地方公共团体职能的形式进行分工的。”[4]
    2、地方负责事务的分类
　　地方公共团体的主要职责是为了增进当地居民的福利，自主并综合地实施区域内行政工作。其事务内容可以分为：自治事务与非自治事务（机关委任事务）两大类。[6]
　　（1）所谓自治事务，就是指那些属于地方公共团体自己的事务。自治事务又可分为：公共事务（固有事务），团体委任事务，行政事务三种。所谓“公共事务”，就是基于地方公共团体的决策或计划来实施的事务，又称“固有事务”。所谓“团体委任事务”，是指根据法律或政令属于普通地方公共团体的事务。所谓“行政事务”，是指在区域内那些不属于国家的其他行政事务。
　　（2）所谓非自治事务，则主要指的是“机关委任事务”，也就是说，这些事务本来属于国家的工作，应由中央政府来负责实施，但是考虑到这类事务与居民生活直接相关，如果委托给地方公共团体来实施的话效率会更高，于是，通过法律法规的形式将这些事务转变为地方公共团体首长或其他执行机构所应承担的工作（与团体委任事务不同的是，“团体委任事务”的承担者是地方公共团体，而“机关委任事务”的承担者是首长个人）。
    出处：《日本的财政——国家财政与地方财政的关联分析》，大川政三、大森诚司、江川雅司、池田浩史、久保田昭治著，创成出版社，2004年新订版。
    由地方公共团体的首长根据法律代替中央政府（或其它地方公共团体）管理或实施的所谓“机关委任事务”，曾经被视为战后日本中央集权型行政体系的核心内容。根据1999年7月制订的《地方分权一览法》，日本对《地方自治法》进行了修订。修订后的《地方自治法》废止了“机关委任事务”，并对中央政府与地方公共团体的做用和分工重新作出了明确的规定。
　　废除“机关委任事务”制度以后，地方公共团体的行政事务被调整分类为“自治事务”和“法定委托事务”。
　　所谓法定委托事务，指的是法律或政令规定的由地方公共团体依据法令执行的事务中的本应属于中央政府或都道府县政府职能范围内的事务，并且中央政府或都道府县政府必须确保对这些事务的正确处理（包括护照的签发、国道的管理、国家指定统计事务等等）。[4]
　　所谓自治事务，指的是除“法定委托事务”以外的地方公共团体行政事务，具体来说，就是历来的地方公共团体行政事务以及原“机关委任事务”中被归类为地方公共团体事务的内容[4]。
　　为了在中央政府部门与地方公共团体之间发生纠纷时能够有一个专门的机构来进行公平、中立的调查、协调和仲裁，日本还在总务省设置了一个新的机构——“国家地方纠纷处理委员会”。
    3、都道府县负责的事务
　　都道府县是包括市町村在内的广泛地域的地方公共团体，负责处理以下事务：（1）“广域事务”：超越市町村行政辖区范围，涉及广泛地域（跨地区）的事务（如：制定地方综合开发计划、治山和治水事业等）。（2）“统一事务”：需要统一处理的事务（如：维持义务教育以及其他教育水平、警察的管理及运用等）调整后的都道府县事务中取消了此条，参见《日本的地方自治制度》，财团法人 自治体国际化协会，2005年。（3）“联络调整事务”：有关中央政府与市町村之间的联络事务，以及对市町村的行政工作进行提议、指导（例如对市町村的组织及其运营的合理化提供建议、劝告、指导等）。（4）“补充事务”：不适于由一般的（单个）市町村来处理的大规模事务（如：高中、医院、研究所和美术馆等）。[5]
    4、市町村负责的事务
　　市町村是基础地方自治体，也是和居民关系最为紧密的一级政府，承担着与居民日常生活最直接相关的行政工作，负责处理除了都道府县所负责行政事务以外的所有事务。其主要内容有：[4]（1）与居民生活相关的基础性事务（如办理户籍、居民登记、地址标识、开具各种证明等）。（2）有关居民安全、保健以及环境保护等的事务（如消防、垃圾和粪便的处理以及上水道、下水道、公园等的修建）。（3）有关街区建设的事务（如城市规划以及道路、河川和其他公共设施的建设、管理）。（4）有关各种设施的建设、管理事务（如公民会馆、市民会馆、保育所、中小学校、图书馆的建设与管理）。但是，对于前述都道府县所负责事务中的第（4）项“补充事务”，如果某个市町村的规模及能力许可的话，也可以由该市町村来负责。
    5、有关大城市的一些特殊制度安排
　　（1）关于“政令指定都市”的特殊制度安排
　　在大城市，通过“政令指定都市”的特殊制度安排，将一些原本由都道府县负责的事务转移到大城市的市政府来承担。
　　如下表所示，一些与民生行政、保健卫生、城市规划等有关的事务，虽然原本是由都道府县负责的，但是人口在50万以上的“政令指定都市”，可以依据《地方自治法》第252条第19款的有关规定来自行处置其全部事务或其中的一部分事务。在社会福利、公共卫生、城市规划等19个项目的事务分配上具有与府县同等的权限。同时，根据其它单项相关法律，它们在对国道的管理、义务教育等领域也具有与府县同等的权限。[4]
    （2）关于“核心市”的特殊制度安排
　　作为“核心市”，在经过自主申请并通过行政程序，可以获得与“政令指定都市”大体相同的事务和权限，并可以设立保健所。但是，那些涉及都道府县区域范围并由都道府县进行一体化处理更具效率的事务，以及一些与《道路法》有关的事务和“儿童心理咨询所”的设置等事项除外。
    （3）关于“特例市”的特殊制度安排
　　所谓“特例市”，就是把授权给“核心市”的事务，减去那些由都道府县整体处理效率更高的事务之后，授权给“特例市”去处置。
    （三）日本各级政府间经费分担的基本原则
　　如前所述，有些事务虽然原本属于中央政府的工作，但是要由地方公共团体（都道府县或市町村）来实施，如某些大型基础设施建设；而另一些事务，虽然属于地方公共团体所应承担的工作，但是由于必须在全国范围内维持一定的大体相同的基本行政标准和基本公共服务水平（所谓“均等化”要求），如义务教育等，因此对于这些领域，中央政府应当负担其中的一部分经费。
　　按照《地方财政法》规定的基本原则：[5]
　　（1）地方公共团体或其机关所承担事务，其经费原则上全部由地方公共团体负担。
　　（2）作为上述（1）的例外，以下①—④各项事务所需经费，由中央政府（国家）承担其全部或其中的一部分。
    ①地方公共团体或其机关基于法令必须实施的、并且关系到地方公共团体和中央政府双方利益的事务，为使其顺利运营，中央政府有必要积极负担其（部分）经费（如义务教育、生活保障、保健所、农业委员会等相关事务）。
　　②地方公共团体或其机关在执行（为适应国民经济而确立的）综合计划，在实施法律或政令所规定的土木或其他建设事业时所需要的经费（公共事业、失业对策事业等）。
　　③法律或政令所规定的与灾害事务有关的经费（灾害救助、灾害修复等）。
　　④专门从事与国家利益有关的事业时所需经费（有关国会议员的选举、外国人登记等委托事务）。
　　（3）中央政府在直接进行建设事业或灾害修复事业时，可以向从该事业中受益的地方公共团体要求负担其项目经费的一部分（称之为“国家直辖事业负担金”）；并且，除了上述情况以外，中央政府承认有特别的需要或地方公共团体财政上有特别的需要时，有时也对地方公共团体交付（提供）补助金。
    三、主要事务在各级政府间配置
    在市场经济条件下，政府的行政事务及权限主要可以分为：外交、国防、安全（及治安、消防、防灾减灾）、国土、土地利用，交通、社会资本（基础设施建设），经济活动、劳动，福利、保健、环境以及教育、文化、体育等六个大的方面。如何将这些事权在各级政府间进行配置，不仅关系到社会公平问题，同时也关系到行政效率问题。
    下面，择要介绍一下与国民日常生活密切相关的主要行政事务在日本的中央政府与地方政府之间的配置情况此部分内容主要摘译自《地方财政のしくみとその运营の实态》（自治省财政局编，财团法人 地方财务协会出版发行，1996年。），并有所补充。。
    （一）安全、治安和防灾减灾
　　国家安全通常属于中央政府的事务及职权范围，而社会治安则主要属于地方政府的事务。社会治安方面的事务主要包括警务及消防行政。
    1、警务行政
　　二战以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在战后初期，警察工作一度下放到市町村负责，后来又重新向上收权，现在几乎全部由都道府县政府来承担。目前，日本在中央政府仅设有“国家公安委员会”，主要负责掌管国家公安有关的警务运营事务。在“国家公安委员会”的管理下，警察厅负责有关警察制度的全盘计划和调整、警察培训、警务通信、犯罪鉴定、案件统计、警务装备和与警察行政有关的协调事务。与居民日常生活密切相关的警察工作，则完全由都道府县负责。在都道府县一级政府，通常在都道府县公安委员会的管理下设有道府县警察本部，负责辖区内的警务行政事务，为调动警力和应对突发事件而向警察厅长官请示的警务行政事务。此外，在都道府县警察中，“警视正”以上等级的警官（所谓“地方警官”）为一般职的国家公务员，其任免权限在国家公安委员会。
    2、消防行政
　　二战以前，日本的消防工作是作为“国家的消防”而由警察来承担的。但是在战后，消防工作几乎全都成为市町村（东京则由东京都负责）政府的事务范围。目前在中央政府，作为自治省（现总务省）的外局（即直属总局）设置有消防厅，负责研究制定消防制度，研究消防职员及消防团员的培训标准，消防统计，与消防相关的试验研究，研究救生工作的标准，对市町村的消防进行劝告、指导、建议，但不从事实际的消防活动。消防工作的责任原则上属市町村负责。市町村设置有消防本部、消防署和消防团，负责在火灾、风灾、水灾、地震等灾害中保护居民的生命、身体和财产安全。市町村的消防系统大致分为常设消防（即消防本署及消防署）和作为自卫消防的非常设性消防团。不过，近年来，非常设的消防团也已经基本上常备化了。市町村之间可以达成相互援助的有关协议，或者由数个市町村联合组成消防组织。此外，与中央政府一样，都道府县政府仅限于对市町村政府进行指导和建议，除了非常事态场合的紧急指示权以外，对于市町村的消防行政不拥有指挥命令权。
    3、防灾救灾
　　在灾害频繁发生的日本，灾害对策也是地方公共团体的重要工作之一。灾害对策依据其实施的时点，大致分为灾害发生前的“灾害预防”、灾害发生时的“紧急应急对策”、防止灾害扩大的“灾害修复”。在防灾方面，在灾害发生地区或有可能发生灾害的地区内，对不适合居民居住的区域范围以内的居民区进行整体搬迁的“整体搬迁事业”，设立了国库补助制度。在灾害救助方面，救助工作属于中央政府的责任，负责实施的是作为“中央政府机关”的事。救助所需要的费用原则上是由都道府县来支付，当都道府县支付的金额超过100万日元时，中央政府根据该项灾害救助费用额度，依据超额累进费率由国库负担。
    出处：《地方财政のしくみとその运营の实态》，自治省财政局编，财团法人地方财务协会出版发行，1996年。
    作为救济援助措施，对因自然灾害遭受灾的个人（或遗属）有灾害慰问金、灾害障碍探视金的发放、灾害救助资金贷款（灾害慰问金的发放等相关法律）、家庭重建资金贷款、母子（孤儿寡母）福利资金贷款、灾害修复住宅资金贷款等。其中，灾害慰问金以市町村的条例为基础，因灾死亡者是户主的场合为500万日元，其他场合以250万日元为最高限度，其发放所需经费为中央政府1/2、都道府县1/4、市町村1/4。
    （二）国土和土地利用
　　河流可以分为一级河流、二级河流、准用河流以及其他河川等。根据《河流法》，所谓“一级河流”是指在国土保护或国民经济方面具有特殊重要地位的水系，并通过政令指定的河流。日本现共有109条这样的水系（13831条河流，全长87225千米）。一级河流由中央政府的建设大臣负责进行管理；在建设大臣指定的区间（现有76723千米）内，由都道府县知事（地方政府首长）负责管理。所谓“二级河流”，是指一级河流以外的、对公共利益有着重要关系的、都道府县知事指定的河流。“二级河流”由都道府县首长负责管理（共有2696条水系，全长35738千米）。所谓“准用河流”由市町村首长负责依据《河流法》第100条的有关规定进行管理。关于下水道，通常被分为公共下水道、城市下水路以及流域下水道三类。按照规定，公共下水道以及城市下水路的设置和维修管理原则上由市町村负责，而流域下水道的设置和维修管理原则上由都道府县负责。

李大兴

地方自治是民主制的基石。

李旧苗

（三）社会资本（基础设施建设）
　　在社会资本形成或基础设施建设领域，政府的事权主要包括道路行政、城市规划等方面事务。
　　1、道路行政
　　依据《道路法》的有关规定，道路可以分为高速国道、一般国道、都道府县道、市町村道4种。截至1994年（平成5年），日本的所有道路实际长度为1130778千米（其中，都道府县道190945千米，市町村道953600千米）。国道的新建和改建工作原则上由中央政府的建设大臣负责管理，其中规模较小的工程等由都道府县知事负责。有关维修、灾后修复及其他管理工作，在指定区间内的由建设大臣负责，其他部分则由都道府县知事负责。此外，都道府县道的管理由都道府县负责，市町村道的管理由市町村负责。另外，在大城市区域内的国道管理工作，原属于都道府县知事管理的事务转移至该大城市的市长负责；大城市区域内的都道府县道的管理工作，转由该大城市负责。
    2、城市规划行政
　　根据《城市规划法》的有关规定，城市规划区域的指定和城市规划工作的决策原则上属于都道府县知事的权限。此外，街道事业、土地区域规划整治事业、下水道事业、公园事业等城市规划事业的实施，大部分属于地方公共团体的职责，原则上由市町村负责实施。
    3、资金的分配
　　如果从资金在项目类别的分配来看，道路建设所占比重最大，通常要占到30％左右；而从资金在省厅（部委）之间的分配比率来看，建设省占了大头，通常要占到68％左右。
    （四）产业经济
　　与产业经济有关的行政事务以振兴产业、稳定经济为主要内容，涉及农业、森林、水产、工商等诸多方面，中央政府从全国的角度出发，进行计划、调整、指导、研究以及资金供给，地方公共团体则负责实施中央政府（国家）的政策，负责振兴适合当地经济实际的个别产业，并为此进行相应的扶持、指导和研究等等。
　　1、农林水产行政
　　农林水产行政除负责管理粮食，经营国有森林，调整远洋渔业，进出口管制等全国性的农林水产事务以外，还负责有关农林渔业发展的统一规划和设计，以及对地方公共团体、农林渔业团体的指导和监督。地方公共团体除负责土地改良、农用道路、村庄道路、渔港整修、生产基础设施改进以外，还负责生产技术的指导、金融、利息补贴、各种试验场的经营、病虫害防治等发展农林渔业的行政，以及制定有关调整耕地利用，管理森林，调整渔业等规章。
　　2、工商行政
　　国家负责实施振兴贸易、能源政策、基干产业政策等国家的各种产业政策和开发技术政策等。地方公共团体负责地区性中小企业的扶持和指导、工业用地的建设、消费流通的对策和旅游设施的修建等。
    （五）福利卫生
　　1、社会福利
　　在社会福利行政中，中央政府掌管部分健康保险、临时工（日工工人）健康保险、雇用保险、国民年金等；还负责社会福利设施标准的设定、民生委员的委托、聋哑人康复设施的设置等社会福利行政的一部分；此外，对社会福利行政进行全面的计划与指导。所有与居民生活直接密切相关的行政统统属于地方公共团体的事务。与生活保护、儿童福利、母子福利、老年人福利、身心障碍者福利有关的援助、教育、康复等事务由都道府县、市、特别区以及法律法规所规定的市町村所设立的福利事务来负责（主要承担社会福利、身心障碍者福利等事务）。关于其他社会福利行政，如妇女心理咨询所的设置、母子福利资金的放款等由都道府县负责，国民健康保险事业、公益当铺的经营等由市町村负责。
    2、医疗卫生
　　卫生行政的内容极其复杂，其中，中央政府负责与医生、牙科医生、保健士、助产士、护士等有关的国家考试、执照发放，以及麻风病疗养所设置、医药品、兴奋剂、有毒物品、麻药生产等特殊事务的许可。除了上述部分与医药有关的行政以外，中央政府只不过是对卫生行政进行全面的计划和指导，那些直接与国民生活相关的卫生行政、尤其是与公共卫生有关的事务则几乎全部由地方公共团体来负责。尤其是最近，因公害行政、环保行政日益重要，其实施几乎都是由地方公共团体来负责，中央政府只负责环境标准的设定，公害防止计划的批准、指导和财政援助。作为卫生行政的核心机关，在都道府县和政令指定的市，共设置了保健所848个，从事着内容极为广泛的公共卫生工作。此外，都道府县与市町村的卫生行政所负责的领域有着大致的分工，前者负责结核病预防、传染病预防等卫生防疫工作，后者则负责粪便处理、灰尘处理等环境卫生。从公共医疗设施状况来看，在医院中，有中央政府所办的国立医院392家，地方公共团体所办的公立医院1375家；在一般诊疗所中，有中央政府所办的国立医院583家，地方公共团体所办的公立医院4000家，由地方政府办的公立医院要比中央政府办的国立医院多得多（1995年）。
    1、小学和初中教育
　　小学、初中属于义务教育，其学校设置是市町村的义务。小学和初中的学校设置、综合管理、设施维修由市町村负责，而教职员工的任命、工资的负担和支付则由都道府县负责。但是，教职工工资所需经费中有1/2是由中央政府通过转移支付交付给都道府县的。因此，从小学和初中的学校数量来看，小学和初中几乎全部是公立学校（小学为99％，中学为94．3％），学生数也大都集中在公立学校（为97．6％），国立学校和私立学校只不过是极为特殊的例外而已（1995年）。
　　2、高中（高等学校）教育
　　高等中学也要按照文部大臣所规定的《设置标准》来设置。目前日本的高中数量中，由地方公共团体设立的共有4164所、私立学校1320所、国立学校17所（1995年）。在举办高中的地方公共团体中，都道府县占绝大多数，而学生数量所占比例也大都集中在都道府县所办高中学校。对于高中学校，公立学校由教育委员会负责管理，私立学校由都道府县知事行使一般监管权，中央政府并不拥有直接的管理权限。
    3、大学教育
　　日本的大学教育是在国立大学、公立大学和私立大学中进行的。从设置数量上看，私立大学最多，占到73．3％；其次是国立大学，占到18．7％；由地方公共团体兴办的公立大学仅为7．8％。此外，学生数量所占比例也大致相同（1992年）。但是不论公立大学还是私立大学，都必须遵守《大学设置标准》，而这一标准是由中央政府的文部省所颁布的。并且，中央政府还拥有有关设立公立大学和私立大学的批准权以及对私立大学法人代表的监管权，但是无权对教育内容、教职员工人事等进行干涉。
    4、其他（社会）教育
　　有关盲人学校、聋哑学校、养护学校的小学部、初中学校，由于都道府县有设置的义务，所以这些学校大部分（98．3%）是公立的。
    关于社会教育，目前，县民会馆、市民会馆以及公会馆共设有2536座（其中市町村办的有2404座）。除此之外，1995年，地方公共团体设置的图书馆共有2223家（其中，县办65家，市町村办2158家）、博物馆共有522家（其中，县办119家，市町村办403家）、棒球场3991个（县办146个，市町村办3845个）。
    四、若干启示
    （一）关于政府治理理念的现代化
　　从日本的经验来看，要实现现代化，首先需要实现政府自身的现代化。这里所谓“政府的现代化”，并不是指现代化的办公大楼和现代化的办公设备（在日本考察时，考察组成员曾亲眼看到作为发达国家的日本，其一些中央政府派出机构的办公大楼十分的简陋和陈旧，这令我们十分的惊讶。），而是指“政府治理理念的现代化”。具体在政府间事权划分方面主要体现在“四个基本原则”上：
　　（1）凡是市场能够做的事情，就应当尽量让市场去做；只有那些市场做不了，或者做不好的事情，才应当由政府来负责。当然，也有理论认为，有一些公共事务即使是由政府负责也不一定要由政府亲自去做，而应让第三部门，让中介组织去做，政府只负责监督管理，负责保证公共服务的供给和质量。相比之下，计划经济时期我们的做法却恰好相反：那时的认识是：“市场是对政府（计划）的补充”。
　　（2）凡是基层政府能够做的事情，就应当尽量让基层政府去做；只有基层政府做不了，或者做不好的事情，才应当由上一级政府或中央政府来做。相比之下，计划经济时期我们的做法却恰好相反：那时的做法通常是中央政府做不好了的事情才让地方政府去做。
　　（3）对于投资者来说，凡是法律政策没有禁止的事情，就应当允许进入，即所谓“非禁即入”原则。；相比之下，计划经济时期我们的做法却恰好相反：对于投资者来说，只有法律政策规定的事情才能够去做。
    （4）对于政府部门来说，只有法律授权的事情政府才能够去做，即所谓“有限授权”原则。相比之下，计划经济时期我们的做法却恰好相反：对政府部门而言，只要法律没有禁止的就都可以去做。
    （二）关于财政功能的政府间职能分担
　　从日本的经验来看，在财政的资源配置、收入分配和稳定经济这三大功能中，各级政府之间职能分担的原则主要有三：第一，资源配置功能，应以基层政府为主。第二，收入分配功能，应以上级政府为主。第三，稳定经济功能，应以中央政府为主。
　　这主要是因为，首先，地方政府尤其是基层的地方政府，与人民群众的日常生活关系最为直接、最为密切，最了解当地人民群众的各种不同需求，从消费者主权的角度来看，基层政府在提供和保证公共产品和公共服务方面的效率会更高。
　　其次，收入分配的调整，尤其是在缩小收入差距方面，上级政府处于更加有利的地位，能够在更大范围内实现相对公平。
　　最后，至于稳定经济的功能，则只有中央政府才能够真正做到“总量控制”，即所谓的“宏观调控”，而地方政府是搞不了“宏观调控”的，因为它不拥有相应的调控手段。
　　将中国的现状与日本的做法相比较，首先，在日本，各级政府之间更多的是强调分工；但是在中国，各级政府之间则存在着严重的“同构化”现象。也就是说中央政府有什么样的部门和职能，下面各级政府都要具有相对应的部门和职能。这在招商引资和宏观调控方面显得尤为突出。一方面，各级政府从上到下都在搞招商引资；而另一方面，各级政府从上到下又都在搞“宏观调控”，从而将各级政府的精力和资源大量消耗在相互之间的博弈之中。
　　其次，在日本，在政府间事权划分方面比较强调的是责任而不是利益；但是在中国，由于各级政府不仅在做同样的事情，尤其在有利益的领域甚至存在着一定程度的竞争，存在着政府与民间“争利”、政府之间相互“争利”的现象，比如在招商引资方面；在另外一些领域，尤其是责任大、利益小的领域，比如说医疗卫生和教育领域，各级政府又都不大愿意多管事，有些部门甚至存在着互相推诿的现象。
　　最后，在市场经济条件下，日本的各地地方政府所追求的是基本公共服务的均等化；但是在中国，各地地方政府追求的却是经济增长目标上的一致性，是GDP增长速度的相互攀比。
　　目前，中国各级政府正在加快推进政府职能的转变。从日本的经验来看，改革的方向应当首先是加强各级政府之间必要而合理的分工。
    （三）关于基础设施建设方面的经验与教训
　　在基础设施建设方面，一方面，我们注意到日本的成功经验，由于日本各级政府在事权划分的基础上分别对基础设施建设进行了大量的投入，从而使得日本在基础设施建设方面取得了巨大的成就，目前日本在基础设施建设方面已经相当的完善。但是与此同时我们也注意到，正如有专家所指出的那样，日本在基础设施建设方面存在着过度投资、重复建设、效率低下、浪费严重等弊端，而这一切又都与日本在土木行政方面的“官—商利益机制”存在着某种必然的联系。在这种机制的作用下，日本政府相关省厅（部委）的行政目标实际上发生了“转移”，使得追求本省厅“补助经费”的最大化和确保稳定的经费来源变成了各省厅的首要目标。[7]有人甚至认为，日本的建筑业市场已经完全脱离了正常轨道，被人为地随意加以扩大。“不是因为基础设施建设的实际需要，而是为了肥大政府的补助金”，从而导致日本经济患上了土木工程“中毒症”，不仅浪费了大量的人力、物力和财力，甚至还严重破坏了生态环境。[8]当然，也有专家认为，这种现象在日本经济起飞阶段是难以避免的，同时对于当年日本经济的高速增长也是功不可没的。
　　对于目前的中国来说，一方面我们要看到，中国的基础设施建设总体水平还不高，还需要进一步加大对基础设施建设的投资力度；另一方面我们也应当注意的是，理清各级政府间的事权划分，改进各级政府的管理水平，提高基础设施建设效率，对于加快基础设施建设同样具有十分重要的意义。
　　（四）关于教育领域的事权划分
　　首先，在义务教育阶段，日本政府的主要职责是为国民提供平等的受教育机会；都道府县政府负责中小学校的教职工任免，为的是追求各地中小学校教学质量的均等化；中央政府通过转移支付为中小学教职工工资提供大约50％的财政补贴也是为了将各地教职工的工资福利水平基本拉平。但是在中国，我们过去在义务教育阶段却在盲目地搞实验小学、重点中学，实际上是在搞差别化教育、“特殊化教育”，结果导致中小学学生就近上学的问题一直难以解决，并带来了择校成风、校园腐败、交通拥挤等一系列社会问题。目前，这个问题在中国已经被越来越多的专家学者、政府官员和平民百姓所认识，这种现象正在得到改善。
　　其次，在日本，在义务教育阶段已经基本实现免费，而在高等教育阶段，75％以上是私立大学，只有25％是公立学校。私立大学的费用虽高，但是，一方面中央政府会对私立大学给予一定的资助；另一方面，日本的大学生一边读书、一边打工的勤工俭学现象相当普遍，从而在一定程度上减轻了学费和生活费用方面的压力。但是在中国，由于财政体制等方面的原因，一方面，国家将大量资金投入到高等教育方面，大学基本上是以公立为主；而另一方面，广大学生在接受中小学义务教育的时候却不得不支付各种各样的学杂费用，从而加重了学生和家长的经济负担。
　　最后，在日本，我们注意到政府在教育领域中一项非常重要的事权就是要尽可能充分保证残疾人、智障者等弱势群体享受教育的权利。在中国，有关教育问题的文章中很少有人论及这类“特殊教育”的情况，教育专家们也很少将这一议题纳入研究视线之中——尽管中国在这方面实际上做得相当不错，各地均设有聋哑学校等专门为残疾人设立的专门学校。
　　（五）关于灾害救助领域的事权划分
　　灾害救助在相关事权的法律规定上要求要由基层地方政府提出申请之后，上级政府乃至中央政府再予以相应的救助和适当的补助。但是当重大灾害发生时，实际情况往往是中央政府主动启动“危机管理机制”。灾害救助所需费用原则上由都道府县（相当于省级政府）负责支付，当都道府县所支付金额超过一定规模以后，中央政府再依据一定的比率予以补助。
　　从日本的经验教训来看，当灾害发生时，上一级政府，尤其是中央政府在什么时候、什么条件下、以何种方式向地方政府提供救援，是被动地等待地方政府的求救申请，还是主动出手及时实施救援？这在判断上存在着相当大的难度。上一级政府，尤其是中央政府出手过早、过于主动，有可能导致基层政府的“道德风险”，刺激基层政府对上级政府、对中央政府的“等、靠、要”思想；但是，如果自然灾害过于严重，下一级政府，尤其是基层政府自身也陷入瘫痪状态时，上一级政府，包括中央政府如果不能够及时提供救援，就有可能导致十分严重的政治经济后果。为此，建立畅通的信息通道和有效的预警系统，以及专家学者参与的科学决策体制就显得尤为重要。


　　
　　参考文献：
　　［1］ 《大日本百科辞典》，第15卷．12．
　　［2］ 地方公务员升任考试问题研究会．用图表来理解地方自治法［C］．学阳书，2003．
　　［3］ 财团法人，行政管理研究中心．日本的行政，2003年［C］．进荣社印刷，2003．
　　［4］ 财团法人，自治体国际化协会．日本的地方自治制度［C］．2005．
　　［5］ 财团法人，自治综合中心．日本的地方自治制度［C］．1987．
　　［6］ 大川政三，大森诚司，江川雅司，池田浩史，久保田昭治．日本的财政——国家财政与地方财政的关联分析［M］．创成出版社，2004．
　　［7］ 宫胁淳．图解财政的架构［M］．日本东洋经济新报社，1999．
　　［8］ 阿列克斯·科尔．日本：大兴土木的国家［J］．比较，2005，（20）．