标题: 李炜光说财税（连载） [打印本页]

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作者: 亚平    时间: 2010-11-24 15:42     标题: 李炜光说财税（连载）

编辑荐语


    对“国家大事”稍微留心的读者，不会不注意到中国财政收入的连年巨幅增长。这两年闹金融危机，税收收入照样高速增长，4万亿投资加上各地方政府投资号称18万亿遍地开花，人们感叹，中国政府太有钱了！
    庞大的财政税收，早就是经济发展舞台上闪亮的主角。其巨大的身影投射到社会的每一个角落，影响力无处不在，人们感受着它，关注着它，却全然不了解它。
    鲜为人知的财政问题，深藏着社会发展的大秘密。“谁懂得如何倾听它的信使的声音，谁就能在这里比在其他任何地方更加明了地识别世界历史的雷鸣。”（著名经济学家J·熊彼特语）
    温家宝总理在2008年两会答记者问时说：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”温总理更进一步指出，财政体制改革的宗旨是“让人民的钱更好地为人民谋利益”。2010年以来，中国政府高层也一再发出了推进财税体制改革、加大国民收入分配调整力度的信号。
    财政税收，在经济转型过程中，在未来中国的发展中，无疑将继续扮演举足轻重的角色。可以说，没有财政知识，你的经济学知识就是不健全的；不懂点儿税收，你就看不懂中国经济。
    财政税收——专业、复杂、离咱们太远，又不够透明。李炜光教授的这本书，或许能让您明白一些事情，对中国经济和历史、对经济发展中的财政力量，对您自己，都有一番不同的认识。
    作者关于公共财政的起源、减税与盛世、预算民主以及中国社区自治传统等问题的探讨，极富于大历史的视野和高度；他特别强调在尊重纳税人权利的基础上进行财税改革，完善我国的宪政基础。经济学家韦森在读了李炜光《写给中国的纳税人》（见本书第八章）后评论说：“每一个识字的中国纳税人都应该花点时间认真地读一遍。”——信哉斯言！


目录


    序韦森
    自序1
    自序2
    第一部分公共财政的起源和历史
    第一章公共财政的起源和历史
    一、政府力量对商业发展是双刃剑
    二、古代中国，商业被扼杀在政府的黑暗力量中
    三、国王们穷得成了臣民嘴上的笑柄：公共财政怎样在西欧“黑暗年代”诞生
    四、“经过同意才征税”
    五、中世纪国家财政怎样支持商业活动
    六、不能不提的重商主义
    七、鲜为人知的工业革命的幕后推手：公共财政
    八、美国怎样产生了巨额的财政赤字
    九、社会保障：从摇篮到坟墓都管
    十、公共财政要义
    第二章为什么富裕的中国没有发展出现代财税
    一、纳税人至上、王在法下的宪政精神
    二、缺钱的英国国王与征税权
    三、抗税的法国人
    四、美国独立起因于纳税的痛苦
    五、中国皇权专制长期延续的秘密在于无限制的征税权
    六、税收的宪政精神
    七、中国宪法对税收缺个说法
    八、私人财产权优先于国家征税权是人类社会一大进步
    九、有效率的税制未必是好的
    十、反思中国的税收基本问题
    第二部分惊心动魄财政史
    第三章法国大革命的财政原因
    一、“14日，星期二，无事”
    二、纳税人成为立法者
    三、点燃“干柴堆”的改革之火
    四、惊心动魄财政史
    第四章改朝换代与赋税之弊
    一、皇权专制使得中国古代社会走上了毫无生机的绝路
    二、“扁平化”的赋税体制
    三、“农民反抗地主”不过是以讹传讹
    四、无限政府
    五、无限赋税
    六、中国历史上每次改朝换代都与财政危机相关
    七、怎样走出治乱循环的怪圈
    第五章中国近代预算制度的变迁及启示
    一、敢抢皇上的“钱袋子”的资政院
    二、起步于民国初期的中国近代预算制度
    三、解放区的试验：延安的预算民主
    四、以“共和”的眼光看政府预算
    五、具有共和精神的预算体制改革
    第六章看不见的左手：财政视角下的权力游戏规则
    一、奥尔森和他的“共容利益”
    二、为什么黑手党控制的社区犯罪活动少
    三、从流寇到坐寇再到国王的“进化史”
    四、看不见的左手
    五、政府怎样在市场经济中起作用
    六、国家应当怎样征税
    第七章暴风骤雨般的土地改革运动与战时财政动员
    一、土改的突发性——战时财政动员的关键性举措
    二、掌控乡村财政经济资源
    三、战争奇观：“小车推出来”的胜利
    第三部分权力与权利的博弈
    第八章写给中国的纳税人
    一、应该给“税”一个什么称呼
    二、什么是“税”
    三、税收的“三性”成立吗
    四、是“纳税人”还是“纳税义务人”
    五、纳税人交的税是国家的，还是纳税人的
    六、是“交税”还是“缴税”
    七、税收反映的是权力关系，还是债务关系
    八、我国宪法在税收问题上有什么明显的欠缺
    九、纳税人应当拥有哪些基本权利
    十、我们需要什么样的税收文化
    附录韦森的评论
    第九章还利于民，还税权于民
    一、税制的公平正义比税负轻重更重要
    二、“富人更富、穷人更穷”的逆向调节
    三、不能只是国家一头捞足“好处”
    四、还税权于民
    第十章大财政必导致大政府
    一、政府大小看财政
    二、过大的财政养出可怕的官僚主导体制
    三、亡羊补牢犹可期
    第十一章你可以从财政支出看政府的公共服务
    一、财政支出更能说明问题
    二、财政“不差钱”，政府责任在身
    三、中国加大财政支出刺激经济增长的同时，别忘了自身职能
    第十二章预算民主：一道绕不过去的“坎儿”
    一、什么是预算民主
    二、对预算的外部控制不可缺失
    第十三章预算民主精神的缺失是大问题
    第十四章人人都关心的政府“钱袋子”问题
    第四部分中国历次盛世均与减税有关
    第十五章减税是转型社会正在进步的标志
    一、究竟有多少人在支持减税
    二、为什么一定要减税
    三、减税对经济增长会产生明显效果吗
    四、减税需要秉持什么原则
    五、减税可以增加财政收入吗
    六、应当减主题税种，还是减一般税种
    七、减税的同时可以增税吗
    八、减税是构造中国新型税收组合的第一步
    第十六章税收超增长谁人受益
    第十七章对“从严征税”的思考
    第十八章积极的财政计划：增支不如减税
    第十九章中国历次盛世均与减税有关
    第五部分税收怎样影响中国人的生活
    第二十章增值税
    第二十一章环境税
    第二十二章不动产税
    第二十三章“遗赠”税
    第二十四章利息税
    第二十五章土地增值税
    第二十六章资源税
    第二十七章个人所得税
    第二十八章消费税
    第二十九章股票交易印花税
    第三十章政府收费
    第六部分中国历史及传统文化中的财税密码
    第三十一章中国从社区自治到皇权专制的演变史
    第三十二章传统经济智慧与中国现实经济问题的求解
    后记


税理学：未来中国法治国建设的理论准备
    ——序李炜光教授新著《飘风骤雨》


    韦森



    李炜光教授即将出版他的文集，从天津发来短信，盛情邀我为之作序，虽有些惶怵，还是欣然从命。在财政学、税学，尤其是在财政史，税法学方面，李炜光教授均是国内著名的学者；在经济学和政治学方面，李炜光教授也是真正的专家里手。近些年来，我搜读了李炜光教授的许多文章，在一些学术观点以及对中国社会性质的认识上，我们几乎完全一致。但是，自己毕竟在财政学、税法学方面是外行。要一个外行给财政学、税法学的真正专家里手的巨制作序，焉能不打怵？尽管如此，考虑到这部专著所讨论的问题实在太重要，事关我们国家、民族和社会的未来走向，因而为这部重要的“税理学”（炜光兄在本书中曾这样说）的扛鼎之作作序，呐喊几句，当是应尽之责。基于这些考虑，下面谨借此机会谈一些浅见，狗尾续貂，与炜光兄和读者共同思考。
    时下已是2009年岁末。李炜光教授新书的出版，适逢我们国家经济社会发展历程的一个重大历史转折关头。一两个月前，我们的共和国刚好庆祝过了自己的60华诞；1978年启动的中国经济与社会改革，也大致走过了30多年的历程。不管如何评价前30年中国计划经济的试验以及后30年改革开放的成就与问题，但站在2009年的岁末，对于每个中国人来说，一个更为重要的问题应该是：未来30年中国将如何走？30年后的中国将是个什么样子？
    1978年以来，市场机制在中国社会内部的逐渐生成。尤其是自2001年加入世界贸易组织（WTO）后，中国快速地融入了国际社会，国际上通行的一些商业、贸易、法律、外交、军事等方面的规则和惯例，也逐渐被引入到了中国。21世纪初以来中国的进一步对外开放，反过来引致了中国社会内部市场化进程的加速。中国社会的迅速市场化，为中国近30年的高速经济增长提供了原动力。目前，中国的综合国力已稳居于世界前三。中国改革开放30年来所取得的成就是辉煌的和毋庸置疑的。然而，也毋庸讳言，在近些年中国经济高速增长的同时，一些经济与社会问题正在中国社会内部不断积聚。尤其是自2007年以来，全球金融风暴此起彼伏，世界经济整体在2008年下半年来陷入了1929至1933年大萧条以来最严重的一次衰退。这场世界性的经济危机，直接造成了中国外贸出口的大幅度下降，从而导致了外贸依存度已经很高的中国经济增速下滑。随之，中国也进入了一个重要的经济结构和政府发展战略的调整时期。2008年下半年以来中国宏观经济增速的放缓，使得在过去30年经济高速增长时期在中国社会内部所积累并被暂时遮蔽起来的一些社会问题更加鲜明地暴露了出来。其中，政府的财政预算以及政府在中国经济社会发展中的作用，变成了一个核心和焦点问题。
    单从政府的财政收入与GDP增长的关系来看，自1994年实行分税制改革以来，政府税收和其它财政收入已经连续15年超高速增长，几乎每年中国政府的财政收入都双倍于甚至三倍于GDP的年增速。这些年政府财税收入迅猛增长的一个直接经济后果是，从各种口径来计算，到2008年，用人均来计算的政府实际财政收入（包括所谓的“第一财政”和“第二财政”）已经超过了每个中国人的实际可支配收入。2009年以来，就在政府推出所谓的“4万亿的刺激经济的计划”同时，又发生了较为普遍的“国进民退”现象。近些年来，国有部门凭借在资源占有上的优势以及价格垄断，在占取垄断租金的优越地位上实现了自身的快速增长，而同时民营部门在中国经济体内部的比重却相对萎缩。随着政府掌控的国民收入的份额的迅速增长以及国有部门的自我强势增长，一个各级政府官员和国企高管凭借自己手中的权力和所掌控的资源进行层层寻租的一个古今中外从来没有过的经济、政治和社会体制正在当代中国内部逐步成型，并在不断自我强化。这种模式似乎可以被称作为一种“独具中国特色的政府运用、参与、经营、控制和统御市场的经济体制模式”。在这个正在成型的中国模式中，从形式看，我们有一个发展主义的政府，且地方政府之间的竞争在推动着近些年中国经济的增长；但从实质上来看，当今中国社会的基本格局是，各级政府官员以及国有企事业单位的高管在一个巨大行政科层中不断运用自己所掌控的权力和掌控资源进行层层寻租。这种处在各级政府行政科层中的官员和国企高管的权力寻租，既构成了目前中国经济增长的内在动能，因而从某种程度上来说它是有一定的经济效率的；另一方面，它又不断给当代中国社会带来并不断积累一系列问题。政府的财政收入在国民收入中的份额不断增大，政府官员腐败大面积地发生又屡治不果，社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大，整个社会越来越靠政府的项目投资和高投资率来维系经济增长，居民家庭收入和居民家庭的消费占国民收入的份额持续下降，等等，都是这种独特的中国模式成型和强化的一些自然和必然结果。在这一常常不为人们所察觉的基本社会格局及其演变趋势中，我们的具有13亿多人口且拥有30多万亿元年GDP总量的大国，正像一艘巨轮驶入了一片人类社会从来没有到过的陌生海域。中国这艘巨轮目前正在驶向何方？可能今天没有人能给出一个确定的回答。在这艘巨轮的航速渐慢乃至最后停滞下来之前，好像还没有多少人愿意来超前的思考未来的中国社会的发展道路问题。在一个世界经济大危机的背景中国仍有所谓的8%以上的GDP年增速，任何谈论中国社会的未来走向和进一步的改革问题，在许多人眼中仍感到这是“杞人忧天”。
    在这方面，现在有一个非常鲜明的例子：就在2008年下半年以来世界经济整体衰退、中国外贸出口近13个月大幅度下滑（较上年同期下滑平均超过21个百分点）、中国企业面临近些年所未曾遇的困难环境中，中国政府财政收入却不断攀高，以至到2009年10月份，竟出现了8478亿元的财政盈余！尽管像往年一样，在年底的两个月中，各级政府尤其是中央各部委又会“突击花钱”，但是，2009年全年出现政府财政盈余，目前看来是在所难免，——除非政府在年底两个月再突击花掉它2万亿元！令人十分不解的是，就在目前中国的这种宏观格局中，政府决策层、财经媒体以及中国的许多经济学家们却在侈谈“要2010年继续实行‘积极的财政政策’”！
    这一近乎荒唐的现象实在令人不可理解：还有大危机背景中政府竟有近万亿财政盈余这样的“积极的财政政策”和“扩张性的宏观政策”吗？这一事实也从一个侧面说明，尽管在中国的经济和社会已经渐渐走向了一个重大的历史转折关口，尽管在人类历史上前所未有过的一种政府统御和支配市场的经济社会模式正在中国社会内部逐渐成型，许多人——包括一些经济学家们——却似乎对之浑然不觉，甚至还在那里乐观地大谈什么所谓的“北京共识”！中国经济社会的这样一种现状，越来越迫使人们去认识和反思我们当下的经济社会体制的实质，去认识和把握一个现代市场经济良序运作的制度基础和基本条件。只有对我们当下中国社会的性质有些清醒的认识和理解了，也只有在东西方社会以及传统与现代社会的比较中对一个现代市场经济良序运作的制度基础和必要条件有些基本的理解了，我们才能超前地把握和认识未来中国社会的走向，才能避免我们的国家、民族和社会再走弯路。
    探寻中华民族的振兴富强之路，说来已经不是一个新问题。自晚清以降，建设一个繁荣富强的民主和法治国家，实际上已成为无数中国知识分子和社会有识之士长期追寻的一个梦想，亦有无数志士仁人为之付出过艰苦卓绝的努力。然而，经历了晚清君主立宪、辛亥革命、1949年中华人民共和国的建政，以及经历了近30年整个社会努力构建一种“计划经济”的实验和以及30余年的“改革开放”，构建一个具有民主、法治、公正、和谐且经济可持续增长与长期繁荣的良序社会，仍然是今天我们整个民族的一个梦想。就在我们的共和国60岁的这当下，一些重大的理论和现实问题在今天看来仍亟待探讨：一个良序的现代市场经济的制度基础和政制条件是什么？民主、法治与市场经济运行的关系到底是什么？宪政民主政制是否是一个现代市场经济的良序运作必要条件？当今中国社会正在走向何方？应该走向何方？对于这些问题，当代中国社会演变发展的历史经验已似乎阶段性地给出了一些明确答案，2004年修订的《中华人民共和国宪法》也曾在第五条明确地把建设一个“法治国家”确定为未来中国社会的发展目标。然而，现在的问题是，建设一个“法治国家”的宏伟社会目标将如何实现？未来民主与法治社会的建设又将从何处启动？从哪里开始？在数千年的历史长河中经历了无数次战乱和王朝更替，中华民族如何才能在21世纪型构出一个能确保经济可持续增长、国家长治久安、人民康乐幸福，社会公正和谐的民主与法治的基本社会制度架构？
    面对这些亟需回答的重大理论和现实问题，李炜光教授从21世纪初就独具慧眼地认识到，现代民主政制问题，说到底是个预算民主问题，即纳税人通过自己选出的代表来保护自己的财产和财富不被政府任意占取以及自己缴纳的税金能被政府确当地使用的问题。应该说，在中国，李炜光教授是较早地从对税的本质认识来理解政府性质、职能和作用以及现代宪政民主政制实质和运作原理的学者。正如他在收入本书的“写给中国的纳税人”一文中所指出的那样：“现代法治社会的重要特征在于对于‘公权力’的制约。政府拥有权力、资源，但这权力和资源来自于人民的授权，而且这些权力也只是它履行公共服务职能的必要条件，即在人民授权的范围之内行使。政府征税，不是为了供养和伺奉权力，不是为了养活自己，更不能为所欲为。除了提供公共产品和公共服务，国家和政府没有其他存在的理由”。
    根据对税的本质以及对政府职能和性质的这种理解，李炜光教授还更深刻指出，“现代法治国家是建立在对私有财产权保护的基础上的。国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认。一个非常浅显的道理是，既然产权是确定的，你在对私有财产进行征收之前，就必须取得公民的理解和同意。……承认国家征税的‘纳税人事先同意’原则，才有可能建立一种能够制约政府征税这个权力之手的制度，宪政民主对政府的限制首先就体现在对政府征税和用税的限制上”。
    只有正确地认识到了税的本质，才能理解一个现代国家运作的基本原理，才能理解现代宪政民主政治的核心内容和基础构架。也正是基于对税的本质、纳税人权利和现代宪政民主政制的上述深刻到位的理解，李炜光教授曾在本书中呼吁要在中国建构一门“税理学”。应该说，他这本文集形式的专著，已经大致勾画出了他所说的“税理学”的基本理论架构。这里，我觉有一点需要要补充的是，“税理学”，应该不是财政学的一个分支，也不是税法学的一个门类，而应该是解释一个现代市场经济社会良序运作基础的“政治经济学”，是对一个法治社会或宪政民主政制架构进行理论说明的“解释学”。从这个意义上来说，我把李炜光教授的这些年所做的“税理学”的探究的理论努力，视作为未来中国法治国建设所做的一些理论准备。历史会记得李炜光的工作和努力。这本著作也将会载入未来的中国思想史。
    愿这部著作所包含的思想和理论见解，能广泛地在中国的知识界、社会各界乃至政府公务员中得以传播，以增益于人们对传统中国社会的运作机理、当下社会制度安排及其未来走向的认识和理解。只有我们社会的大多数人在对一个现代良序市场经济的基本运作原理和必要的制度条件的认识上“重叠共识”逐渐达成了，我们才能期望中国的民主政制和法治国的建设能真正起步。
    最后要指出的是，既然未来中国社会的现代性转型基本问题——或言“轴心问题”——是政府职能本身的转变——或言是政治体制改革和政制转型，而政治制度的核心和基本问题则是政府的财政体制和财政预算问题，那么，要实现未来中国政制的转型，看来要把财政体制改革作为政治体制改革的首要目标。中国当下社会经济体制安排的现实问题和已经出现且不断积累的种种经济社会问题，使我们越来越坚定的相信，未来中国的宪政民主建设可能要从限制政府的征税权开始，亦从构建公开、透明的政府财政预算制度着手。要做到这一点，首先就需要考虑修改我们的预算法以及宪法中有关政府征税权的条款，明确把政府征税必须征得纳税人的同意以及纳税人的代表批准这类保护纳税人权利的条款写进预算法和宪法。从这个意义上来说，我们似可期望，构建税收（宪）法定的预算民主制度以及政府财税收入的具体征收和用途要经纳税人选出的代议制机构审定批准的政治安排，应该成为未来中国新政治体制建设的一个逻辑起点。
    谨为序。
    韦森于2009年12月21日谨识于沪上


自序



    在市场经济条件下，纳税人首先是一个维护自己私有财产权的、独立的经济人。纳税人之所以同意纳税，并不是因为政府先天具有课税的权力，而是出于保护自身利益的需要。如果没有国家提供适当的公共产品以解决市场失效所带来的问题，纳税人的个人利益就会受到损害。在此前提下，纳税人与国家的界限得以廓清：只有纳税人无法通过市场实现的事项，才需要通过国家的力量予以弥补。国家只能在纳税人需要的范围内活动，不能将自身的意志强加给纳税人。为了达到这个目的，纳税人必然通过一定方式参与政治（如议会），将治税权和预算权真正掌握在自己手中。如果不能做到这一点，纳税人只是以义务人的身份面对国家，就违背了法治国家和市场经济本应具备的基本性质。
    这就告诉我们，当公众把税和预算的治理权交给公共权力的代理者——政府的时候，并没有放弃自己对这个国家财政资源的所有权和统治权；政府只能在人民授予的范围之内行使权力，否则就是僭越。而僭越权力，在任何一个民主法治的国家里，都是它的人民所不能接受和允许的。
    与其它社会经济制度下的政府一样，市场经济中的政府也拥有权力，但那只是一个向社会履行责任和提供公共产品和公共服务职能的必要条件，一个服务于全体纳税人的载体。或者说，筹集财政收入的目的，不是为了供养和伺奉权力，不能用来追求自己的私利，而是为了服务于社会，服务于市场，服务于公众。如保证国防安全、维持社会治安、缩小社会成员贫富差距、维护社会的公平正义等。除了提供公共服务，国家和政府没有其他的存在的理由。
    公共物品虽然不能由市场提供，但公共需要却并不是一种能够脱离市场主体的存在。尽管国家征税自有其各种宏伟及合理的目的，但公民对这些目的的达成并不“当然”地负有法律上的义务，正是由于税不是任何“单方意志”所能决定的。即使强行作出什么决定，其行为也不具有充分的合法性与合理性。“NOTAXATIONWITHOUTREPRESENTATION”（无代表则无税），这个经典表述，揭示了税收法定主义最基本的含义，即税权归于人民。
    在民主法治的社会中，政府的首要职责并不是“执政”，而是尊重、维护和扩大公民的政治和税收、预算的参与权。政府财政资金的每一分钱都来自公民的口袋，税的增加就意味着人民手中的可支配货币的减少。所以，任何财政税收事务，政策制度的制定和出台，都必须首先取得人民的同意或谅解。
    在现代社会，纳税人以牺牲自己的财产为代价支撑起整个国家权力体系运作，它当然有充足的理由要求国家为自己提供高质量的服务，有权选择由什么样的政府来管理社会。如果政府不能按照纳税人的信托提供公共服务，纳税人就拥有问责直至更换政府的权利。一个社会没有健全的政权更迭程序，就只能使社会矛盾不断积累以至不得不通过社会革命达到同样的目的。中外历史上的抗税革命、农民起义、独立战争等等，实际上都是一种“纳税人的运动”。
    而在专制国家或非民主国家中，国家是高高在上的支配性力量，纳税人只不过是供其压榨和控制的对象，是依附权力的义务主体，不可能产生作为独立主体的纳税人。他们无法与现实的权力主体进行交流和谈判，更不可能对其进行监控和制约，而只能以卑微和屈从的心态来祈求恩赐和宽容。传统社会中虽然也有一些减税、修渠、办学等措施，但那不过是君王的恩赐而已，算不得数、较不得真。在这样的社会里，人们仅仅是皇上的子民，无论在身份上还是在心理上，都无法摆脱对权力的隶属关系。
    当然，即便在这样的社会中，纳税人也有一定的权利。例如，不管税收立法的变动性有多大，在特定的时期，征税的依据还是固定的。对征税过程中的违法行为，纳税人可以在权力体系内逐级上告，直至最高统治者。有时候问题也能够得到解决。然而，纳税人的这种权利只是固化其义务主体地位的一种手段，并不足以使其成为一个权利主体。
    令人遗憾的是，即使在当代的中国，这种过了时的税收观念依然在很大程度上占据着人们的头脑。一些专家或媒体还在使用“皇粮国税”这样的词来形容当前的税制改革，让人闻到的不是改革带来的新鲜气息，反而透露出一股令人讨厌的“棺材味儿”。
    税就其本质来说，是政府受公民之托履行公共服务的责任，因而具有更为强烈的“大众化”属性。政府征税须以公众的集体需要为依据，构建社会安全网，提供良好的公共服务，使政府的财政活动符合全体公众的利益需要。但政府与人民的利益并不总是一致的，既有合作的一面，也有对立的一面。公众对于公共产品的相对价值（如增加军费重要还是治理环境重要）和公共支出的顺序（如经济建设为先还是改善民生为先）的看法，与政府官员们的看法就经常是不一致的。因此，缺乏公众参与的税收必然缺乏民意基础，长此以往，和谐社会渐行渐远，甚至可能引发灾难性的后果。这从近年来财政资源的扭曲配置（政府及其官员受益较多而民众受益不足）已经看出端倪来了。
    现代社会中，政府并不是唯一的治理机构，普通公民也完全有能力承担起治理的责任。大量事实表明，公众中云集着各行各业的专家学者和精英，蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力和能力，而且这种治理具有独特的优势，可有效地弥补政府治理的不足。所谓“公民社会”，就表现为公众更为关注世事，更加热衷于政治参与和社会治理，并且这种参与和治理能够得到法律的充分保护。目前我国公民对公共事务的参与严重不足，这显然是受制于现行体制，人们没有足够的机会、渠道和兴趣参与其中，由此带来的后果是，税收、预算等大事便全都成了政府的事，公民们则甘做“看客”，民意表达无从谈起。
    公众获得信息的知情权是公众参与治理的前提条件，无论税收计划的编制、审查、听证、执行的哪一个环节，都应充分体现公开透明的原则，让大家都有机会表达自己的意见，让公众意见成为征税的重要依据，并接受公众的广泛监督。这才是一个开放社会应有的精神高度，这样的制度和政策，才具有合法性，才会得到人民发自内心的支持和自觉遵从。
    我国的《税收征管法》中也规定了若干纳税人的具体权利，但必须看到，纳税人在税收征收过程中的具体权利，还不足以支撑其在市场经济中的主体地位。只有将税收收入与税收支出结合起来，使纳税人有机会参与财政决策的过程，纳税人与国家的关系才有可能理顺。因此，除了各项具体的法律权利之外，纳税人还应享有赞同纳税权、选举代表权、政府服务的授予权和监控税款节俭权。如果没有这些基本权利的支持，无论法律赋予纳税人多少具体权利，也无法改变其作为义务主体的地位。
    笔者认为，在我国未来的财政税收的基本法中，应将纳税人的基本权利列为财政立法的宗旨和重要的法律原则，重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权力。要进一步完善人民代表大会制度以保障纳税人上述基本权利的实现，政府的所有财政活动都要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下。每一位公民都有机会对财税的立法发表意见，有权通过法律规定的形式参与国家预算和税收法律的制定过程，有权对国家财政资源的来源及其配置作出决定并监督其执行过程，有权监督政府及其公务人员的行为并对其中的腐败分子作出处分。在历史上，纳税人的权利从来就不是谁“赏赐”的，而是公民不断抗争、不断努力的结果。将纳税人权利写进国家有关法律，既是政府构建和谐社会的实际步骤，也是我国公民社会日益成熟的标志。事实上，目前许多政策措施的调整，正是纳税人正当行使政治表达权的结果。
    近年来，我国的公民理性维权事件此起彼伏，如北京大学3位教授申请公开首都机场高速收费、广州业主上书全国人大陈诉拆迁违法、三鹿奶粉事件、陕西万余村民状告当地镇政府、云南省孟连县的胶农冲突事件、广东三江镇的警民冲突、成都五名律师要求政府公开路桥收费收入、还有各地接二连三发生的出租车司机罢运事件等等，无不标志着中国公民社会的逐步成熟，说明纳税人群体正在无可阻挡地觉醒。人们终于开始明白了一个最为简单直白的道理：作为一个合格的公民，不只是负有纳税的义务，还应拥有法律保障的权利，否则自己就只是一个消极被动的缴税者，而非真正意义上的纳税人；一个等着别人赏饭的奴才，而非堂堂正正的国家主人。
    “征税之道，义然后取，人不厌取”。没有法律根据，国家便不能课税，公民也不得被要求交纳税款。这话也可以反过来理解，如果不能做到有效地约束政府的权力，当然同时也就意味着不能有效地保护纳税人的权利。在一个不尊重纳税人权利的社会里，不可能造就出自觉守法的纳税人来，任何漠视公民权益的法律终究要被公民们所漠视。
    《飘风骤雨》就是一本力求从理论和实践两个方面力求把涉及财政税收本质的问题阐述清楚的著作，是作者从本人近年来近百万的文字中择选出的一部分。这些文章大部分已经公开发表，有的在学界和社会上产生过一定影响，也有少量文章是作者的“压箱底”之作，头一回面世见“公婆”。本人学力浅薄、见识有限，如井底之蛙，论证阐述不周密、不到位以致谬误之处在所难免，敬请“公婆”们悉心指正为盼。
    我预测着，2010往后的几年，注定会重笔记入中国的史册。因为我们是中国的纳税人，正在前行。
    是为序。


后记




    本书是我近年来有关税理问题研究的部分成果。受先贤老子思想的启迪，本书的研究选择在赋税和国家基本制度的演变及其与人民的关系方面展开，力图阐明涉及赋税的某些本质的道理。当然，这是一件非常困难的工作，我只是在最浅的层次上做一点初步的探讨而已。
    记得前几年曾发表过几篇探讨宪政民主与赋税关系的长篇大论，除了学界内部，社会上没几个人关心的。现在全然不同了，赋税已经成了人人关心的热点问题，焦点问题，甚至是“敏感”问题。我作为这段历史的亲历者，感到欣慰——中国的确是在进步。
    对于赋税，我们既很熟悉（因为大家都是纳税人），又感到陌生（因为太过专业）。求教于教科书，上面写着，是国家为实现其职能的需要，凭借政治权力，强制、无偿地征取财政收入的一种分配形式——老师这么教，学生这么学，我们很少想过，税的定义原不应该这样简单。
    在现代社会，公民与政府在法律和道义上是平等的关系，这与传统社会的统治与被统治的关系有着天壤之别，所以纳税实际上是公民在与政府交换一种东西，这种东西是公民个人凭自己的力量很难生产出来的，所以要把自己创造出的财富的一部分，以赋税的形式从国家的手中交换过来。
    那么，公民纳税交换政府的这个东西到底是什么呢？一般回答是公共产品和公共服务——这当然没错，而且已经属于比较“进步”的答案了，但它仍然没有说到问题的点子上。准确的回答应该是，公民交税的目的是换取政府的一份责任，一份它不能不尽到的为国民谋福利的责任。什么时候政府尽到这个责任了，政府就是好政府，税就是好税；什么时候它没有尽到这个责任，它就是孬政府加孬税。事情就是这么简单。
    我们这个社会之所以需要一个政府，之所以大家要向它交税，是因为公共产品和公共服务不是公民个人生产得出来的，市场在这个方面是“失灵”的，比如，失业救济、义务教育、养老、公共医疗等等，都属于我们所说的“公共服务”的范畴，这些事关系到社会上每一个人的福祉，而有力量做这些事的，只有政府，或者说，主要是政府。从这个意义上说，我们人人都离不开税，人人都必须纳税。
    所以，为社会提供好的公共服务，让国民福利随着经济社会的发展而逐步提高，就是我们这个社会需要“养活”政府和官员们的理由，甚至可以说是唯一的理由。其他各种冠冕堂皇的理由，无论被人们吹得多么神圣和伟大，其实都无关紧要。
    税原是没有生命的，像一堵高墙，冰冷、坚硬，因为它是体制，是制度，是法律，人们只能在它面前低头。但这种解释也不完全正确。税也有公平，也有正义，也有爱，“以人性为本”，应当是征税者奉行的至上原则。税应该是有生命的，由人赋予它。
    在人类历史上，税的确能够给人类带来福音，给社会的和谐稳定创造一个物质基础。曾经广为流传的话“人人为我，我为人人”，其实就可以概括为税的一个本质的特征。但税也并不总是“天使”，有时候会变成“恶魔”，散发给人间以丑恶和绝望。历史上那些横征暴敛、竭泽而渔，民不聊生、揭竿而起的例子，不胜枚举。就是在现代社会，税也经常被某些执掌公权力的人用来谋一己之私，或挥霍浪费而不知节，此时的税，便不再拥有正义、尊严和权威。
    在现代社会，尊重和维护纳税人权利已成为各国公认的普世价值，无人怀疑它的正当性和合法性。正是由于税是对公民财产权利的剥夺，涉及公民的基本权利和福祉，所以人们把置于宪政民主制度之下，由人民选举出来的议会来投票决定，而不是由执掌公权力的少数官员来代替国民自行决定。在这里，投票是不必也不能附加任何理由的，因为它本身就是理由。
    当今中国社会正在发生翻天覆地的变革，纳税人已经登上历史舞台。两会之上，市井之中，税已成热门话题，关注税，就是关注自己的利益，正成为人人都懂、都肯于“锱铢必较”的道理。而庙堂之上的官员和学者们也在反思，如何使自己手中征税的权力能得到公众的认可和监督，让它更好地“为人民服务”。这对于一个有着几千年专制社会历史的国度来说并不容易，属于脱胎换骨的过程，是难事，更是好事。
    事情总是这样，一旦开启航程，就决无回头的余地，但构建以纳税人权利为中心的税收国家的努力并不一帆风顺，笔者一次参加全国性的研讨会，就碰到一位体制内的退休先生拍案而起：“什么纳税人权利？胡说！纳税人？能让他们有权利吗？！”这不是个别人的认识误区，而是一个体制在说话，一个我们正在促其有所改变的体制。
    当然，我们提倡纳税人权利，并不意味着无原则的迁就无故偷逃税者，因为那对大多数人是不公平的，而是主张，税应当植根于最基本的人性的正义和善良，保有崇高的精神境界，在民主法治的规道上运行。税是为了人类的幸福和公平而存在，而不是人类为了交税而存在，这是个最基本的道理，不能反过来说。
    探讨赋税问题历来吃力不讨好，在我们这个纳税人权利意识还没有完全苏醒的社会里相当于逆风行船，其艰难可想而知。春江水暖，艰辛自知，保持知识分子那“脚踏坚实大地”的风骨和傲气是不可或缺的。
    村上春树曾把体制比作一堵墙，“这堵墙太高，太强——也太冷”，与其计较无异于鸡蛋撞墙，但我仍愿跟大家一起并肩奋斗，在税收这座坚硬的高墙和撞向它的脆弱的众“鸡蛋”之间，选择站在鸡蛋这一边，做一件值得花费毕生精力去做的事情。
    “假如我们有任何赢的希望，那一定来自我们对于自身及他人灵魂绝对的独特性和不可替代性的信任，来自于我们灵魂聚集一处获得的温暖”。
    风雨苍黄，税道苍黄。我们暗夜横渡，义无反顾。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-25 10:47

第一部分公共财政的起源和历史
    第一章公共财政的起源和历史
    一、政府力量对商业发展是双刃剑
    有学者认为，市场经济制度的建立是一种自发的演进过程，在这个过程中，是不需要政府行为的。这是因为，在封建社会末期，代表封建统治阶级利益的政府不可能去扶持市场经济的生长点，反而恰恰构成对新生市场因素和资本主义因素的威胁。我们不能不说，这是一种想当然式的理论推理，历史证明不是这样的。
    在市场经济成为支配性制度之前的漫长岁月中，商业和手工业的发展极为艰难，并且经历着两种不同的道路。一条是从汪洋大海般的自然经济中逐渐演化出行会等市场组织，借以保护和扩大商品交易的规模，我们可以从中外历史上找到许多几乎完全相同的例子；另一条道路是政府推动商业的发展。在和平时期，统治者出于自身财政目的，往往视商业为“财源”，推行一些有利于商业发展的政策。这也可以从中外历史上找到许多例证。遗憾的是，无论沿着这两条道路中的哪一条道路演进，都走不到我们所说的支配性的市场经济体制。这是因为，商品交换活动的扩大需要有3个条件：一是安定的市场环境（中外历史都证明，一旦发生战乱，商品货币经济是首当其冲的受害者）；二是商人的财产权得到承认和保护；三是保证商人之间的合同履约，违反者应得到处罚。这3个条件都属于公共产品，商人们自己是无法提供的，也就是说，市场在这里是“失效”的。商人自发的行会组织固然也可以在合同履约方面提供一些服务、但受行业、眼界、利益、地域等条件的制约，这种服务无法做到公正、公平和具有全国性，商人之间的道德自律和相互监督也无法确保合同的履行，这就需要有第三方出面，这第三方就是政府。
    政府与生俱来的强制力，是交易双方认同并自愿接受的东西，缺少这种强制力，交易活动就无法顺利完成。所以，对于市场失效的领域，政府非干预不可，舍此市场经济就难以正常运转。从另一个方面看，完全依靠政府力量推动商业发展也是行不通的，因为政府的直接目的是财政需要。既然君主们为了财政需要而鼓励商业发展，那么，也可以为了财政需要在旦夕之间毁掉商业。最典型的莫过于中国明朝初期朱元璋对商人实行“三十税一”的轻税政策和明朝中期发生的“矿监税使”案例。市场的发展虽然需要政府的某种介入，但不能完全依靠政府力量的推动，在充分竞争的市场活动领域，政府不应该插手其间去直接取代市场的作用，其活动范围只能局限在市场失效的领域之内。
    因此，市场经济离不开国家公共财政和市场运行的双边互动，提供合格的公共产品和公共服务，支持和促进市场经济的形成和发展，也就成为人类社会需要政府存在的理由，甚至是唯一的理由。这是公共财政必须承担和完成的历史使命。
    二、古代中国，商业被扼杀在政府的黑暗力量中
    在中世纪晚期的西方世界，封建文明的根基已经受到侵蚀并开始动摇，作为支配性制度的市场经济已开始胎动。而古老的中国文明，因受变态的封建制度形态，主要表现为皇权专制制度而不是一般的中央集权制度和经济封闭式循环的双重影响而根深蒂固。当这种文明在达到其顶峰（唐中期）以后，便在相对稳定的状态下缓慢沉降，而新的文明趋势却没有出现。在明中期江南的一些市镇，曾出现过资本主义萌芽（商品生产＋雇佣关系），但它刚刚产生，便面临着强大的封建皇权专制制度的威胁，毫无生存、发展的希望。当时的封建经济治者，头脑中仍带有顽固的自给自足自然经济的思想烙印，他们将资本主义生产关系的萌芽视为洪水猛兽，必欲置之死地而后快。所采取的手段，是通过“矿监税使”对商人和手工业者实行强盗式的掠夺。在这里，封建国家财政扮演的是扼杀新文明萌芽的不光彩的角色。矿监税使肆虐9年，向皇帝上交税银300余万两，所到之处，“民不聊生”，“数激民变”资本主义生产关系的萌芽被破坏殆尽。万历三十年（公元1602年），“在河西务关，则称税使征敛以致商少。如先年布店计160余名，今止30余家矣。”“临清向来缎店32座，今闭关21家；布店72座，今闭门45家；杂货店今闭门41家。辽左布商绝无矣。”这个时期爆发的数百次城市商民暴动，反映了新兴经济因素的力量和要求，在中国历史上是首次出现，但毕竟这种力量尚分散和弱小，难以对强大的封建专制制度构成威胁。
    推翻明王朝的历史使命最终还是由农民来完成的。但李自成胜利后，当的还是封建皇帝，维护的还是封建专制制度。因为农民不是先进的阶级，不是新生产力的代表。这样，在西方国家纷纷爆发资产阶级革命、建立资本主义生产关系的时候，中国还在走老路，改朝换代，维持着两千年不变的封建制度。虽有“康雍乾盛世”，但那不过是封建式的经济繁荣，中国的资本主义生产关系不得不在这种旧式繁荣的基础上重新萌芽，中国就这样一步步地落后了！西方的经历恰恰相反。尽管西方文明要比中国晚很多才达到其高级形态，但采邑经济、领主政治表明，西方的封建制度典型而不变态，单纯而不复杂，这样的古典文明更易于被根除，新的工业文明更易于产生和发展。与伊斯兰教文明、拜占庭文明和儒教文明相比，5－10世纪的西方显得原始，无足轻重，但当西方从11世纪起突然以一种崭新的姿态加快发展步伐时，由于它本来就没有什么领先的优势可以“保守”，因此，可以用较低的历史选择成本进行冒险、创新和扩张。作为支配制度因素发挥作用的市场经济率先在西方产生，也就不足为奇了。
    这一宏大的历史背景规定了东、西方各自市场经济与国家财政的发展区间。在西方世界，中世纪市场在总体上并没有成为占支配地位的经济制度，但封建王权的默认，封建王权通过财政给予市场的扶持，成为市场扩张的必然与或然的刺激因素，并把市场推到了经济增长前提条件的位置。因此，中世纪市场的进步不仅昭示着过去，还预示了未来。在这个长期的磨合过程中，市场经济逐步走向支配地位，而国家财政一般则演变为具有为市场服务性质的公共财政。
    三、国王们穷得成了臣民嘴上的笑柄：公共财政怎样在西欧“黑暗年代”诞生
    中世纪早期（5－10世纪）是西方的“黑暗年代”，采邑经济与领主政治的制度安排制约着商品经济与市场的发展。“在（公元）900年时，城镇几乎完全从欧洲大陆上消失，而商业活动事实上等于零”。但采邑经济、领主政治却为中世纪市场经济的发展提供了重要的内部条件。这里，我们看到的是一种“悖论式”的进程：采邑经济的发展不仅打破了地区、庄园间的封闭状态，而且为新兴中心城市提供了劳动力资源；而作为采邑经济政治层面的领主政治也为城市兴起、商业发展、市民阶级的培育提供了有利的“外部条件”。领主政治的实质在于地产对政治权力的分割，正是这种支离破碎的政治格局，使得农奴得以从一个庄园逃出，并在另一个封建领地上建立新兴城市；正因为在国王和封建主之间存在着复杂的制衡与失衡的关系，市民阶级才有可能在封建制度的夹缝中求得生存和发展。
    在一定意义上说，欧洲中世纪的历史，也就是一部封建王权反对领主割据、建立中央集权制度的历史。在这一历史进程中，“欧洲君主新权力的获得，在极大程度上取决于同新兴的商人阶层的非正式联盟”。作为回报，市民阶级得到了来自王权的持久的宽容、保护与支持，而这种宽容、保护与支持很大程度上是通过国家财政取得的。
    在法国，路易十一充分重视商业和手工业，采取了重商和取消内地关税的支持政策，不仅准许设立集市，而且准许成立一大批市场。同样的情况出现在英国，红白玫瑰战争结束后于1485年建立的都铎王朝把重商政策与鼓励对外扩张作为对资产阶级支持王权的回报。尽管王权对市场与商业的保护与支持主观上是为了求得市民阶级和资产阶级政治上的支持，并通过商业税等征收取得财源，但它客观上对资本主义萌芽所起的作用却是关键性的。在中国，缺少的正是这种保护与支持。直到“十九世纪以前，大城市在中国比例上比欧洲似乎为数更多，而在十八世纪，都市化程度可能更高”。但宋以后的中国，对商人和手工业者采取的是越来越严厉的贬抑政策，而在中世纪欧洲，“城市在政治、社会和文化上都受商人和钱币兑换的支配”，“商人的政治权力及经济力量正稳步增长，……意味着国家更加重视、更加始终如一地支持商人利益以及后来的对外冒险事业”。
    除了在政治上需要得到市民阶级的支持合作以外，欧洲中世纪王权实行重商主义财政政策的另一个重要原因是财政需要。
    由于军费浩大，欧洲国王们的财政状况通常十分窘迫。如1433年前后，英国政府年收入只有5.7万磅，这一年政府欠大商人或大银行家的债就有2万磅，而到期未付的年金及其他拖欠的旧债约有8.8万磅。在德国，帝国城市出钱为皇帝还债，以免自己被皇帝抵押掉。卡斯蒂利的国王们穷得成了“他们臣民嘴上的一个笑柄”。欧洲中世纪的国王们之所以穷，是因为他们的征税权受到来自大贵族和教会的种种限制，难以建立系统的税收制度，只有商税、海关税，而这些税种是与商业的发展密切相关的，所以一代代国王都不约而同地把建立城市、扶植工商业、发展海外贸易作为增加政府收入的重要手段。1275年，英国政府经议会同意建立了一套关税制度以征收羊毛出口税，此后关税便成为英国国王最大的收入来源。“在正常情况下，直接税即使在中世纪末仍属于临时税，它必须由间接税补充。向通过边境的贸易征收关税，由西西里的腓特烈二世和匈牙利的查理·罗伯特发展成收入的来源；海峡的贸易税对于丹麦国王是非常有价值的，而进出口税成为15世纪布列塔尼公爵们的收入来源。但最主要的是，英格兰依靠关税来补充传统的岁入。……爱德华一世指定关税的收入作为他对债务的保证，这种税收接近享利六世早年国家岁入的一半。从非常现实的意义上说，英格兰中世纪后期的财政政策是与它由贸易而获得的财富相适应的。”
    四、“经过同意才征税”
    公共财政是一种民主的财政，它主张权力制约，反对个人独裁。民主财政的影子在13世纪的英国即已出现。
    1215年，约翰王签署了大宪章。“大宪章包含着国王不拥有武断专横之权的原则。…除了通过合法程序，他不享有对自由臣民的任何权力。男爵们的权利首先得到了保护，但其他阶层的权利…也没有完全遗漏。”大宪章预示了此后英国政治制度的特点：第一，国王的权力开始受到制度的制约，而且这种制约并不局限于一般的臣属劝谏和文化习俗；第二，随着国家职能的扩展，国务活动对财政资金的需求不断增加，国王领地的收入和既有的税收已入不敷出，此时又没有形成一种系统的税收制度，于是不得不求助于各种临时性的财政补助金，这样，如何使财政征收制度化和正常化，便成了调节国王与臣民关系的关键。议会就是调节这种关系的产物。由于税收的重要地位，税权关系的确定和税收制度的完善在欧洲中世纪政治制度的演变中具有特别重要的意义。议会是国家通过民主渠道解决财政问题的有效工具。大宪章以后，英国政治中逐渐形成一种“经过同意才征税”的原则。爱德华一世时曾征收40万英镑的补助金，用于对威尔士、苏格兰的战争及保卫他在法国南部的利益，对此各地几乎没有发生任何反对的事件。
    “经过同意才征税”的机制必然提出同意者的代表性问题并需要一个进行讨论和表示同意或反对的机构，这就是议会。
    13世纪成为英国中世纪议会产生的时代。大体上在13、14世纪间，西欧各国都出现了等级议会，证明了西欧历史的一个共同的特点：国王为了征税必须与他的臣民商量。虽然这时的臣民还只限于贵族和有市民权的城市居民，虽然对这些市民来说参加等级议会需要承受财政负担，更主要的是一种义务，还不是一种权利，但它使国王的征税权受到制约，市民开始参与政治活动，其代表人物进入封建统治机构，各相对独立的权力通过等级议会使相互关系逐步法制化等，都具有重要而深远的历史影响。
    比起欧洲，中国的封建统治者一般有比较稳定的收入来源，并且这种来源一般以田赋和政府专卖的盐课收入为主，而来自于商业和手工业的商杂税在整个财政收入中所占份额一直很低，其中海关关税收入更是微不足道。例如，乾隆十八年（1753年）四口通商时，海关收入只有99万余两，占不到岁入总额的1/40。“所以从明代以来，就有‘海舶非正赋’之说。道光也说，海关收入以‘天朝视之，实属无关毫末’。固此，无论从商业需要或财政需要来说，海外贸易对封建政权并没有多大的推动力量”。因此，中国的封建统治者可以完全抛开财政方面的顾虑，单纯从稳定政治秩序的需要出发，实行禁海、促进耕织结合（农业和手工业结合）、对工商业发达地区征收极沉重赋税的政策，这些政策对商品经济的发展是极为有害的，而且这个社会也没有任何一种力量能对封建统治者的独裁专制提出挑战或形成一种制约因素，因为民主政治与中国的传统文化本身就是冲突的。这样，我们也就不难理解，中国的资本主义萌芽出现很早却始终无法确立市场经济体制、中国的财政始终是“政治性”的财政而不是为“市场”服务的“公共”财政的原因了。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-25 14:54

第二章为什么富裕的中国没有发展出现代财税
    一、纳税人至上、王在法下的宪政精神
    宪法是税收法律的渊源。在宪政制度下，公民纳税具有个人委托国家代为完成自己所必需而又无力提供的公共产品和公共服务的性质，也就是说，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要并依据法律决定和监督着税收事项。在宪政制度下，纳税人有权只依照符合宪法规定程序和精神的法律承担交付税收的义务，拒绝交纳宪法和法律规定之外的一切苛捐杂税，有权基于宪法原理关注和参与税收的全过程，而政府则必须按照纳税人的要求提供公共产品和公共服务。这一切实现的形式就是近代以来西方制度文化的代表作——议会。社会公众依据宪法所确认的权利，通过议会和相应的法律程序，具体说通过预算的法律权威，从根本上决定、约束和监督着政府的税收行为。
    税收的宪政精神如果用一句话来概括，就是“无代表则无税”（notaxationwithoutrepresentation）。这个人类历史上最伟大的思想产生于英国，是人类社会经历数个世纪的磨难、斗争的产物。在这个过程中，王权始终受到某种力量的限制，正如安德森所说：“‘绝对主义’这一术语是一个错误的命名。从不受约束的专制主义（despotism）的意义上看，没有一个西方君主享有统治其臣民的绝对权力。所有君权都是有限的，即使根据所谓‘神授’或‘自然’法则的混合信条使他们的特权达到顶点时，亦如是。”这种君权的有限性主要表现在社会其他政治力量对君主征税权力的制约上。
    财政税收的发展史表明，宪政制度的演进是以议会争取制税权的斗争为起点的，在这个漫长、曲折和流血的过程中，税收的宪政精神是源源不断地流动着的、承袭着的，即使在黑暗的中世纪，仍然产生了非常丰厚的宪政遗产。英国有一句谚语：“税收是代议制之母”。在15世纪之前，批准纳税几乎是议会唯一的职能，议会主要的就是一个纳税人的会议，议会最初体现的也并非是一种民主理念，而是财产权作为对主权者约束在先的一种宪政理念。所以说，在宪政国家，税收的实质就是议会中心主义，体现的是纳税人至上、王在法下的宪政精神。促使英国向宪政民主体制发展的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等具有里程碑性质的宪法性文件，都是在议会反对国王征税权的斗争中产生的，其内容均以税收问题为主，著名的英国革命、法国革命也都是从纳税人抗税开始的。
    二、缺钱的英国国王与征税权
    在中世纪英国的政治舞台上活跃着两大势力——国王和贵族。双方在土地等级分封制的基础上，形成了一种与世界其他民族国家不同的政治关系。国王占有最多的政治和经济资源，要求贵族们效忠于他，并缴纳贡赋、提供军事义务。但国王也有责任保护贵族的利益，发挥他们的政治作用，如邀请其参加大会议共议国是等。如果贵族的利益得不到保证，积怨过深，会联合起来与国王对抗，置王权于被动。可见，英国国王与封臣之间并非是一种单向的主从关系，而是建立在相互依存基础之上的双向契约关系。这种关系受到法律习俗的承认和保护，已初步体现出权力分割和制约的宪政精神。
    但这种政治平衡在无地王约翰时期（公元1199—1216年在位）开始发生变化。约翰为筹集军费而将世俗贵族的兵役免除税提高了16倍，并增收封建继承税，并掠夺教会2.8万镑，城市市民也被课以重税，而他在欧洲大陆战争中却遭受失败，丧失诺曼底，结果引起社会的强烈不满。1215年4—5月，罗伯特·菲茨、丹诺等贵族发动大规模叛乱，得到市民支持，约翰被迫让步。1215年6月15日，在泰晤士河的兰尼米德草地，约翰和25名贵族代表签署了一份文件，《大宪章》横空出世。
    《大宪章》最为经典的条款是：除国家法律规定的赋税外，“王国内不可征收任何兵役免除税或捐助，除非得到本王国一致的同意”；“为了对某一捐助或兵役免除税的额度进行讨论并取得全国的同意，国王应发起召集大主教、主教、寺院长老、伯爵和大男爵等等开会，讨论研究征款事宜”。《大宪章》对贵族每年向国王交纳多少贡赋、继承遗产时应交纳多少遗产税等都作出了具体的规定，在原则上已经包含了后世议会所具有的征税权。第一，《大宪章》中非经以大贵族为核心的大会议的同意不得征税的条款，成为后世“无代表则无税”原则的基础。虽然“兵役免除税”和贡赋等都是具有封建色彩的财政收入形式，并非近代意义上的国家税收，而且大会议也不过是封建贵族的代表机构，但它对国王课税权加以限制、国王征税必经被征者同意的条款，正是大宪章确立的基本原则，而这个原则是议会制度和税收宪政精神得以确立的前提条件。从此之后，国王不再拥有武断专横之权，他的权力将受到来自制度的约束，这种约束不限于一般的臣属的劝谏或文化习俗的制约。除了通过合法程序，他不享有对其自由臣民的任何权力。第二，征税要得到本王国一致同意的条款，隐含着“国民”开始拥有国事咨询权。第三，不许对商人任意征税的规定突破了以往贵族反抗王权的局限性，有助于其与城市市民的联合。所以，尽管在表面上《大宪章》只是一份申明国王权限范围、体现封建贵族意志和自由的宣言书，尽管它在约翰时代的作用不如后世，但它仍然成为英国宪政转型的一个起点。
    在王室财政对赋税的需求难以抑制和纳税者要维护自身利益的两难情况下，如何使赋税规范化、制度化和系统化就成为调节国王与其臣民关系的关键所在，议会历史性地成为调节这种关系的产物，成为一种政府通过法律途径取得财政收入的重要工具。
    《大宪章》以后，英国逐渐形成一种“经过同意方征税”的普世原则，这就必然提出同意者的代表性问题和建立一个进行讨论及表示同意或反对机构的问题，于是，议会应运产生了。公元1265年，贵族孟福尔自行召集了英国历史上第一次议会。议会的英文名是PARLIAMENT，其词根是法语PARLER，意为“谈话”。议会从它诞生那天起所具有的最重要的职能就是代表纳税人的利益制约王权和主持财政税收的立法，这使它从贵族议政性质的设置转变为代议性质的机构。
    1297年，爱德华一世因对外战争、国库空虚而急需增税，受到议会强烈反对，被迫签署补充条例《无承诺不课税法》，承诺“未经国民同意”不得以“紧急需要”为名征税，每年国王还要向国民宣读一次《大宪章》，从而再次确认了大宪章的法律效力。对此，丘吉尔曾作如下评价：“爱德华的让步开创了一个先例，而且在国王受议会约束的道路上迈了一大步。”即使是威振一时的爱德华三世也不得不接受议会的监督。1340年议会法案规定：“非经议会中高级教士、伯爵、男爵和平民的普遍同意，国王不得征收任何赋税”，“平民”代替了过去“国民”的笼统提法，首次把平民与贵族相提并论。1339年和1344年，议会两次拒绝国王增税的要求，并迫使国王让步，同意成立一个委员会用来监督王室的支出。1348年，议会再次强调：“自此以后没有议会的授予和同意，国王陛下的宫廷会议不可征收任何赋税，不得征收其他任何种类的捐税。”此届议会仅同意国王征收3个十五分之一税，分3年在固定的时间征收，不得多征。在英国近代史上，国王与议会之间因征收赋税而导致的冲突至少发生了7次。
    13世纪中叶，随着商品经济的发展和社会阶级结构的变化，城市市民的经济地位不断上升，这使他们所缴纳的财产税在国家财政收入中所占的比重越来越大。1221—1257年，英国中央政府征收的9次骑士免役税只有2.8万镑，而1225年一年征收的城市平民财产税即达5.8万镑。当国王把他们作为征税的重要对象时，也不得不遵循“未经国民同意不得征税”的原则。于是，平民代表——乡村骑士和城市平民先后进入了议会。1343年，骑士和市民议员第一次单独展开会议，两院制自此诞生，英国议会发展成为社会各等级均在其中占有席位的代议机构。由于赋税主要是由普通国民承担的，而下院（THELOWERHOUSE，即平民院）更有资格代表全体国民，因而在征税权上拥有更多的发言权和决定权，国王征税首先要征得下院的同意，赋税的征收方式和征收数量都开始由下院决定。只有下院同意的征税案才对全社会具有法律效力，上院只起建议作用，而且这种作用还是被动的，因而下院在批准税收和取得财政监督权方面开始居于优势地位。1380年，上院首先同意国王征收16万镑补助金，下院认为数额过大，减掉了6万镑，并对征税种类和总额分别作出规定。大约在14世纪90年代，议会特别是下院已基本上控制了制税权，议会通过的税案上已不再有“经上、下两院批准”的提法，而是改为“征得上院同意，由下院批准”。下院制税制度为几个世纪后其控制政府财政部门和实行责任内阁制奠定了基础。
    17世纪以后，英国税收的宪政精神进一步成熟。1629年6月召开的新议会废除了国王可以终身征收关税的特权，规定今后每年就国王征收关税问题表决一次。查理一世恼羞成怒，下令解散议会，但由于与西班牙作战急需军费，遂又于1626年初再次召开议会，并下令议会在3天内批准拨款，否则要被解散。下院表示决不让步，议会终被解散。查理一世的行径激起民众愤怒，街头爆发抗捐抗税斗争，迫使国王于1628年3月召开第三届议会，议员们不惧王权，起草了《权利请愿书》，谴责国王“侵犯了人民的权利，违反了国家的法律”，并规定：“今后未经议会同意，不得强迫人民承担或缴纳贡物、赋税或其他类似负担”。
    为了换取议会拨款，查理一世不得不签署了《权利请愿书》，但对履行决议毫无诚意。几天以后，议会又一次被解散，从此英国进入了11年无议会时期。1640年2月，为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用，查理一世又一次召集议会，期间与议会之间爆发了激烈的争吵，最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏税收的宪政原则而作为“人民公敌”被送上了断头台。1688年，英国经不流血的“光荣革命”确立了资产阶级议会制，奠定了君主立宪制的政治和法律基础，实现了从封建主义向资本主义的过渡，成为最早进入资本主义时代的国家。1689年，英国国会制定《权利法案》，其中第4条规定：“凡未经议会允许，借口国王特权，或供国王使用而任意征税，超出议会准许的时间或方式皆为非法”，在国家法律上正式确立了近代意义上的税收宪政制度安排，议会开始承担起推行国家宪政制度与公共财政制度的历史责任。
    三、抗税的法国人
    除英国外，大体上在13、14世纪间，西欧各国都出现了代表纳税人利益的等级会议。虽然此时的臣民还仅限于贵族和有市民权的城市居民，虽然对这些市民来说参加等级会议主要的还是一种义务，权利并不确定，但国王的征税权毕竟受到了限制，市民因参与政治和财政活动而进入政府机构，各相对独立的权力通过等级会议而使相互关系法治化等，对人类文明的进步产生了巨大的影响。如果这种权利得不到保障，市民与政府或国王之间的矛盾便会激化，而且随着制约国王税收权的精神日益深入人心，农民阶级亦开始觉醒并积极参加反对王权横征暴敛的斗争。
    1356年，法国军队在普瓦蒂埃战役中大败于英国，法国国王和大批贵族被英军俘虏。19岁的太子查理为筹措军费和国王赎金召开北法三级会议，与城市市民代表发生激烈冲突，导致1358年的巴黎市民武装起义。这是法国三级会议限制王权任意加税的最为辉煌的行动，但它并没有像英国那样发展出了宪政制度，而是自15世纪中叶以后逐渐衰落，1614年以后，法国国王干脆不再召开三级会议，法国变成了绝对君主制的天下，人民反对苛捐杂税的意愿只能通过武装斗争的形式来表达。“1624年至1648年间每个省份年年都有一起或几起城乡骚乱或暴动发生”，一般都起因于抗税。1624年，路易十三下令撤消凯尔西三级会议对地区人头税的支配权，凯尔西各村镇居民“手执武器，抗拒王命”。1630年，因废除勃艮第三级会议，导致了“第戎暴动”和埃克斯、普瓦蒂埃的城镇起义。两年后，里昂丝织工人抗议政府提高出口税。1636—1637年，昂古莫瓦、圣东日、普瓦蒂埃、佩里戈尔和居延的乡间发生扎克雷起义，反对政府增加人头税和葡萄酒销售税。1639年，“赤足汉”反对苛捐杂税的大规模农民、平民起义席卷下诺曼底。在大规模地区性冲突的同时，法国广大地区的小型抗税斗争也时有发生。尽管如此，法国三级会议所开创的代议制的制度框架仍然极大地培育了第三等级的宪政精神，为近代法国的议会政治奠定了社会基础。
    路易十四时代，为建立绝对君权体制，国王经常以种种免税特权对贵族和教士进行收买和驯服，正是这种仅有少数人可以享受的免税特权加上对平民的苛征激化了社会矛盾，埋下了大革命的种子。1787年，路易十六要求通过举债和增税计划导致其与高等法院的持续冲突，1788年巴黎议会否定了国王抽税及修改司法程序的通令。路易十六为了筹集税收，迫不得已于1789年重新召开自1614年以来从未召开的三级会议，却引发了法国大革命，路易十六步了查理一世的后尘，成为因忽视和践踏税收宪政原则而被送上断头台的又一个牺牲品。就在这一年，法国发布了著名的《人权宣言》，规定人民财产不得任意侵犯，开始将税收的宪政精神融入宪法和法律之中，法国终于走上了宪政的道路。《人权宣言》和其后的若干份宪法与英国的法律一样，都贯穿着限制征税权和赋税负担平等的宪政精神。
    四、美国独立起因于纳税的痛苦
    远在独立战争前，赋税问题就成为北美爱国者与宗主国之间整个斗争的中心点，独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。1765年3月，英国因通过《糖税法》、《印花税法》和《茶叶税法》激怒了北美殖民地人民，人们高呼“要自由，不要印花税”的口号，捣毁税局，焚烧税票，有的地方甚至发生了暴乱。5月30日，弗吉尼亚议会围绕《印花税法》展开讨论，通过了由帕特里克·亨利提议的决议案，声明只有弗吉尼亚议会才拥有“对本殖民地居民课加赋税的唯一排他性权力”，表示不会屈从于没有殖民地代表参加的英国议会征税的法律。此举为其他地区的议会所仿效，纷纷通过决议，否认英国议会有权向他们征税。纽约议会宣称：人民由自己的代表来课税，是“每个自由国家的最重要原则，是人类的天赋权利。”马萨诸塞议会还发出公开信，邀请所有殖民地派代表举行会议，以考虑“由于执行英国议会在殖民地征收捐税的法令所遭受的困难”。1765年10月，北美9个殖民地派出29位代表在纽约举行反印花税会议，通过了《权利和不平宣言》，声明：英国国王在美洲的臣民与英国本土的臣民一样，都享有天赋的权利和自由，未经他们本人或代表的同意不得向他们征税。征税唯一的合法机构应当是殖民地议会，而不是英国议会。
    1766年3月，英国议会被迫取消《印花税法》，但英国并没有真正接受教训，认真检讨自己的殖民地税收政策，更没有把征税权移交给殖民地议会，更有甚者，英国议会又于1767年1月通过一个新的税收法案，决定英国因土地税减税而产生的40万英镑差额转由殖民地税收弥补，这就是《汤森法案》，它引发了北美殖民地人民抵制英货的运动。此后直到1774年，英国又连续通过《茶叶法》、《波士顿港口法》等法案剥夺殖民地人民的权利，终于激起他们的联合反抗。1774年10月14日，第一届大陆会议通过了由约翰·亚当起草的致大不列颠及北美殖民地人民的《权利宣言和怨由陈情书》，重申了英国议会无权征税的主张，指出：只有代表殖民地人民的机构才有权向他们征税。1776年7月4日，美利坚合众国十三州议会在一致通过的《独立宣言》中指责英国“未经我们同意便向我们强行征税”，指出纳税而无代表权是暴政，从而点燃了美国独立战争的导火索。“无代议士不纳税”，成为美国为摆脱英国殖民统治提出的一个正当的理由，后来又成为包括美国革命时期的一个响亮的口号，即“无代表则无税”。
    五、中国皇权专制长期延续的秘密在于无限制的征税权
    中国的纳税人远没有这么幸运。自秦始皇确立了“天下事无大小皆决于上”的原则以来，皇权专制始终是传统政治的唯一核心，虽然为了维持庞大宗法体系内的和谐与平衡，这个制度在其自我调整空间比较充裕的时候，也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制，有一些对君主权力的法定限制手段，如议、封驳、台谏制度等，但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的：“一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除。……这部机器几乎自动地保持它自己。”中国皇权专制制度的自我抑制只能局限在很有限的范围之内，其专制性不仅不可能从根本上铲除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。
    宋代以后，皇权专制制度走向极端化，君权实现了其对整个社会的超强控制，以至任何力量都不足以丝毫地动摇君权的威势。相权被一分为三，进而在明代被取消，以“内阁大学士”代之。在明代，皇帝之“敕”高于国家之“律”的制度特征发展到极端，顾炎武称之为“权乃移于法”。在这样的制度下，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，完全是皇帝一个人说了算，他所拥有的征税权是无限的，得不到任何有效的制约。地方官员打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，依靠从上至下施加压力，“完成政治任务”式地征收，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任，农民阶级也从来没有任何权利而只有义务，他们直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，没有任何发言权，只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种政治力量（如欧洲的贵族领主）处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用。中国历史上称政府征收的赋税为“皇粮国税”，纳税者被称为“小民”、“平头百姓”，片面强调纳税人的义务而完全忽略其权利等都是这种思想和制度的反映。这种恶劣的、毫无生机和前途的制度严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极大的杀伤，成为导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的基本因素。
    以中国工商业最为发达的松江地区为例，明初，“各地赋则每亩不过升斗”，但苏、松、嘉、湖等地有“每亩课至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正统中又加至二石以上。以弘治十五年松江府纳粮百余万石，多于金闽八府一州五十七县之输将；嘉靖间松江府纳粮一百二十余万石，举北直隶八府十八州一百十七县之粮，庶几近之。这还只是就正供而言的。此外，漕运则有加耗，征缴则多悉索；松江本无桑蚕而多赋农桑折绢；已有粗布、细布之解京，又有内号外号之织造。徭役之繁，冗费之多，实属不可悉数。到了清代，赋额有增无减”。
    后果是极其严重的：农业生产物不足以缴税，不得不以手工业生产来补充，因受赋税重压而破产的农民一旦进入城市却发现城市工商业也被破坏殆尽，难以生存。这不仅延缓了小生产者的分化过程，商业资本向再生产过程的转移之路被阻塞，中国的资本主义生产关系因此而无法产生，反而使男耕女织的自然经济结构更加牢固，中国的皇权专制社会因而长期延续。中国历史上频繁的改朝换代并且社会动乱的周期越来越短标志着中国皇权专制制度在走向极端的同时也在走向灭亡，最后，整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。更重要的是，它为后世政治与赋税制度的演进预设了一条极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。
    中、西方的制度差异如此之大，着实令人感慨不已。从清末以来，中国亦有100多年的宪政历史，但始终没有真正找到一条制约政治权力、维护纳税人权益的宪政之路。中国引进西方宪政理论的目的是为了使国家尽快富强进步，但由于历史条件的限制，没有充分的时间来思考宪政精神的内涵，只是希望中国也像西方国家一样的“船坚炮利”、经济发展。这种先天不足的宪政文化极大地影响了清末的立宪运动和以后的宪政发展进程。在近代中国的语境中，法律是为政治服务的，是阶级统治的工具，政治则是各阶级围绕国家政权而形成的关系，统治者不可能容忍二者之间的某种紧张关系。这种思想派生出来的是法律工具主义，是某种社会目标或政治决策的实现手段。作为“法律中的法律”的宪法，也就变成了各部门法中最不像是“法”的东西——没有完整的法律规范形式，没有法律责任和违宪纠察作为后盾。宪法更多意义上不是对社会生活起调整作用，而是对一些既定原则的承认，成为国家的政治宣言和维护统治合法性的重要工具。而税收则是工具的“工具”，是为政府服务的，换句话说，政府是在征收和使用自己的钱，跟纳税人没有什么直接的关系，纳税人无权说三道四。宪法中只规定公民有依照法律纳税的义务，税收专门法中纳税人被定义为单纯的纳税义务人、纳税人的权利处于被忽略的地位就是其表现。既然是工具，那么需要的时候可以用，不需要的时候也可以不用。在法律工具主义之下建立的议会则无法成为真正的立法机关（因为有更多的法律产生于议会之外），无法成为政府与纳税人利益进行交涉与协调的场所，无法发挥对国家法律秩序的监督与引导功能，而是为了赋予统治者的意志以法律的形式和为统治者的决策提供合法性的机构而存在的，职能的软化和空泛化，使其成为政治权力下的一种摆设和“表决机器”，于是，虽经百年奋斗，中国还是没有真正走上宪政之路，中国的纳税人作为税收法律关系的主体还是没有享受到纳税人应有的地位和权利。
    六、税收的宪政精神
    历史已经反复证明，宪政不只是西方国家的专利，而是人类社会发展的主流趋向。在当代，税收的宪政精神受到越来越广泛的关注，几乎所有倡导法治的国家，无论其发达程度、地理位置、社会制度、历史传统如何，都在宪法中设置了税收法治的内容，或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中对税收的法治性质做出明确的阐述，并几乎无一例外的将相关的权力赋予议会。
    法国宪法第34条规定：“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式必须以法律规定”；
    意大利宪法第23条规定：“不根据法律，不得征收任何个人税或财产税”；
    日本宪法第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”；
    美国宪法第1条第7款规定：“一切征税议案应首先在众议院提出，但参议院得以处理其他议案的方式，提出修正案或表示赞同。”第八款规定：国会有权“赋课并征收直接税、间接税、关税与国产税，以偿付国债和规划合众国共同防务与公共福利，但所征各种税收、关税与国产税应全国统一”。
    比利时宪法第110条规定：“国家税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇联合体和市镇的地方税，非经各自议会作出决议，不得征收。”第112条规定：“在税收方面，不得规定特权。免税或减税，只能由法律规定。”
    芬兰宪法第61条规定：“税收，包括关税在内，不论是否规定期限，均应根据法律规定。取消或变更原有税制或纳税义务也应根据法律规定。”
    希腊宪法第78条规定：“非经议会制定法律，对征税对象和收入、财产类型、支出以及按何种税类处理等事宜作出规定，不得征收任何税。”“有关征税对象、税率、减免税和给予补贴，均须立法权力机关规定，不得委托授权。”
    俄罗斯宪法规定，联邦委员会有权审议国家杜马通过的联邦预算、联邦税收和收费方面的法律。
    马来西亚、新加坡、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国的宪法都强调：“非经法律规定，不得征税。”
    阿拉伯也门共和国、科威特、巴林、埃及等相当多的发展中国家的宪法中也充分体现出税收的宪政精神。
    在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”，而纳税人监控是通过议会实现的。议会作为各种政治力量进行斗争、达成妥协或共识的场合，关系纳税人切身利益的税收提案一向是优先讨论的，并且这种讨论不是空泛的、宏观的、虚幻的，而是具体的、微观的、透明的。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声，有权对政府要不要征税、向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税等重大税收问题作出决定，有权监控政府征税的实施行为，有权惩处违规的政府官员。当然，这一切都是经过投票程序进行的。这就是税收的宪政精神和议会中心主义。也就是说，政府的一切征税（费）活动都必须经过议会的审查批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理税收事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府税收活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府部门的特权和利益而自行征税、征费的行为，以及超出议会准许的时限和方式的税收行为，一概都是非法的。
    宪政国家的议会经常为某一项税收提案而争论不休，短则数周，长则数月，甚至更长，经过多次听证并反复论证，过去我们只看到其争吵不休和效率“低下”的一面，却忽略了它的科学性和减少失误的长处。在各国的竞选中，税收问题历来是最敏感的问题之一，增税或减税一向是政治角逐者最为关注的问题。对税收问题，选举的任何一方都不敢有丝毫的懈怠，其提出的竞选纲领必须充分体现纳税人的意志，取得纳税人的信任和谅解，对此稍有不慎，就会导致满盘皆输。由于纳税人在欧洲政治博弈史上具有与王权抗衡的力量和特殊的地位，更由于很早就树立起税收的宪政精神，所以一直到现在，西方的议会选举仍然是以纳税人作为拥有选举权尤其是被选举权的主体身份的。
    七、中国宪法对税收缺个说法
    我国现行宪法在公民权利和国家架构等方面的规定在形式上与大多数西方宪政国家的宪法很相似，但我国宪法文本在税收方面的欠缺却是明显的。税收，这个无论对于政府还是公民都至关重要的问题，在建国以来的4部宪法中，竟然都从未作任何规定，国家税收权力的归属至今都是阙如的，既没有规定纳税人的权利，也没有明确说明征税是否需要代议机关（人民代表大会）的同意。在这个涉及国家生死存亡和政府与公民关系的最重要问题上竟然是空白，不能不说是一个极大的缺憾，并在税收实践中引发了诸多的问题。
    第一，我国宪法没有明确人民代表大会税收立法的专有权，导致税收立法“越权”的现象。我国宪法（第2条）规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常务委员会代表着全国人民当家理财，实行的是彻底的议会中心主义，是很先进的制度，人类社会的发展史也一再表明这样的制度具有无可替代的优越性。问题在于，代表着全国人民的人大却没有税收立法的专有权，也就是说，除了人大，别人也可以立法或以条例之类的形式变相立法，上面那句“一切权力”的话就成为虚置的了。由于宪法不作为，征税权几乎全部由政府自己“越俎代庖”了。
    目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》3部，甚至一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定，行政机关成了规定税收要素的主要主体，这种状况无疑是与税收的宪政原则背道而驰的。
    从理论上说，如果需要，政府想征多少税都可以做到，中间没有任何制约和监控的政治环节。这就演变成一个怪现象，政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准，而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准，成了只管出不管进，睁开一只眼却闭上另一只眼。由于我国税收不是基于博弈而产生的，人民代表大会也不是纳税人讨价还价的场所，因而宪政税即税收法定的原则在公法上就完全被忽略了。
    第二，我国宪法没有限定税收的委托立法权，导致税收法律、法规“失据”的现象。依据税收的宪政原则，议会在保留税收要素立法权的同时，可以将实施细则类的制定权授权给行政机关，但这种授权立法仅限于具体的和个别的税收事项，一般的、空白的授权是无效的，依据此类授权所制定的行政性法规自然亦无效。然而，我国行政机关的实际立法权却极为广泛。1984年工商税制改革时，国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例（草案）的议案，得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则，但毕竟是一个历史性的进步，但遗憾的是，从那以后，授权立法的进程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。10年后的1994税制重大改革，在国务院制定的一系列税收暂行规定中，未见有立法依据的规定。如果严格依照税收宪政原则分析，则可以认为此次税制改革过程中制定的各类税收暂行条例都是无法律依据的。即使说人大及其常委会是默许授权，也只能说这种授权是一种空白授权，是不生效力的。
    第三，我国宪法没有对纳税人的权利作出明确的规定，行政权力过分干预税收过程的现象比较严重。对于什么是“纳税人”的问题，《宪法》未作明确解释，仅在“公民的基本义务”一节（第56条）中规定“公民有依照法律纳税的义务”，未规定其应享有的立法与监督两项基本权利；《税收征管法》对纳税人的定义则不准确，纳税人被片面地理解为纳税义务人。
    在税收观念上，我们历来把国家视为税收法律关系中单一的权力主体，而将纳税人视为税收法律关系中单一的义务主体，政府征税的目的主要是取得财政收入和调节经济运行，至于如何规范政府的税收行为、保障纳税人的权利的作用则完全不能与前者相提并论。在现实生活中，纳税人往往被告知他们是为“支援国家建设”而缴税，不知道自己作为纳税人究竟拥有哪些权利，税务机关在税收宣传过程中一般也只是强调纳税义务，对纳税人权利的尊重与宣扬则远远不够。既然纳税人的权利不到位，实践中行政权力便很“方便”地和频繁地干预税收过程。
    为了弥补宪法的缺陷，我国《税收征管法》规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律、行政法规的规定执行，任何机关、单位和个人不得违反。这种规定的初衷在很大程度上为了维护纳税人的权利，当然是正确的和必要的，但它们只是在专门法而不是在宪法上得到了确认，由于立法级次低，其法律效力具有极大的局限性，对税收实践的指导力度也就大打折扣。既然连纳税人权利这样最基本的税收要素都定位不明确、不准确，政府在自己制定各种细则和规章时便常常忽略纳税人的因素，一些解释性的行政命令便越来越庞杂，成为税收法律的主要部分，扩大了税务部门不应有的量裁权，导致税收过程中的随意性增大，侵害纳税人利益、纳税人负担过重的现象也就难以避免了。
    第四，我国宪法没有明确规定政府必须依法征税，导致税收执法行为规范的扭曲。根据税收宪政原则，税务机关必须严格按照法律规定稽核征收，无权变动法定税收要素和法定征收程序。由于没有在宪法中明确地体现这一精神，实际征收过程中行政命令大于税法的现象比较严重，征税行为不规范的情况随处可见。一些地方为了人为地增大中央财政对地方财政的返还基数，或人为地往往达到增值税、消费税的增收目标以争取中央财政的定额返还，以行政命令的手段“政治任务式地征税”，或不按规定及时抵扣增值税应扣税款等手段，迫使纳税人在规定时间内过量承担了一部分税法之外的纳税义务，有关部门却几乎不需要为此承担任何行政责任和经济补偿，造成征纳主体在法律面前事实上的不平等。此外，以税谋私，收“人情税”、“关系税”的情况也是屡禁不绝。
    如果在市场经济条件下不认真培育税收的宪政精神，不真正建立起宪政性质的税收制度，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利，这在现代国家是属于ABC的简单道理。因此笔者认为，我国在不远的将来就税收问题再次修宪势在必行，而未来的修宪将以补充体现税收宪政精神的条款为特征，具体内容应集中在“纳税人的基本权利”、“税收立法权”、“税收委托立法权”、“税收要素”、“依法征税”等方面。
    八、私人财产权优先于国家征税权是人类社会一大进步
    宪政意义上的私有财产权，是一种先于国家税收权力的财产权。
    纳税人的私有财产能否得到宪法的保护关系到政府税收的合法性，是税学当中的第一理论问题。这个问题搞不清，可能连什么是税收这样最基本的问题也无法准确回答。我们现有的税收学理论似乎仅能对税的特性、类型、结构、税种设置等现象问题作出解释，对其存在的合理根源和法理性的揭示还显得很缺乏。凭什么说政府征税就是合理、合法的？有人回答：依法纳税是老百姓应尽的义务，交税的那部分钱本来就不属于你，那是国家的钱，不交税就等于是偷国家的钱。应该说这话代表了相当一部分民众的想法，税务机关在进行纳税宣传时也有意无意地回避对这个问题的正确解释。从宪政精神的高度来看，这种说法恰恰是不对的。因为这种看法本质上把现代民主制度下的税收合法性给排斥掉了，这样的认识丝毫也没有超出封建专制社会交“皇粮国税”的思想水平。
    现代法治国家是建立在私有财产权的基础上的，国家税收就是建立在这样的社会基本制度上的。没有财产权，政府对财产的处分就不需要征求非财产主体的同意。政府是在产权确定的情形下从属于公民的私有财产中拿走一部分，并且事先要取得公民的理解和同意，这才是“税收”。所以国家税收的前提也就是民主宪政制度的必然前提，即财产的私人所有。所谓私有财产不受侵犯，首先就是私有财产不受非法税的侵犯。宪政理论主张政府征税权力的合法性在于公民“同意”，为什么政府从公民手中拿走财产是需要公民同意的？原因很简单，仅仅因为财产是私有的，所以才需要财产所有人的同意。税收意味着国家对私有财产的第一次剥夺，财产权在国家税收之先的意义，首先就是要制约这第一次的剥夺。国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认。凡以税的形式取得财政收入的国家，就等于在逻辑上承认了私有财产先于国家而存在。
    从严格的意义上说，凡是没有建立宪政制度的国家，其税收都是缺乏政治合法性的。因为只有当私人领域中的私有财产是神圣的和在先的，公共领域中的国家财政才可能是正当的和合法的，宪政对于政府的限制就首先应当体现在对政府征税和用税的限制上。对于纳税人来说，政府在放弃由自己占有并经营财产以获得收益（财政收入）、即“所有者国家或企业主国家”角色的同时，必然要通过税收“分享”私人经济主体的经济收益以维持国用；而私人经济主体欲安全享有其财产，并通过自由经济体制加以经营盈利，也必须付出一定的代价——纳税，以获得国家法律的保护。纳税人依法缴纳的税收同时也要为其财产权利和经济自由而支付成本。从这个意义上说，合法的税收也是一种对私人财产的保护，而且是更具体更重要的保护。国家征税与纳税人的财产权在这里找到了结合点。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-25 15:38

人类社会为划定政府征税权和公民的财产权的“楚河汉界”曾经历了一个漫长和痛苦的过程。
    在1215年英国约翰王宣誓同意的《大宪章》63个条款中，至少有一半内容涉及对私有财产的保障，规定：“若不经同等人的合法裁决和本国法律之审判，不得将任何自由人逮捕囚禁，不得剥夺其财产”。这是人类历史上第一次在制度上确立了私有财产不受侵犯的原则，第一次在政治的逻辑上把私有财产置于国王的主权之外，同时也在古典宪政主义的政治实践中逐渐形成了先同意后纳税的原则。
    1625—1649年的国王查理一世不顾《大宪章》的限制，强制增加税收，大量出售专卖权，并垄断明矾、肥皂、煤、盐和砖等日用品的贸易，到30年代，王室的年收入已达到40万镑，当然，这是以任意侵犯纳税人财产权和政治上不得人心为代价的。
    1635年，为了筹措海军军饷，查理一世在全英格兰征收“船税”，终于引起大祸。伊丽莎白和詹姆士一世时代也曾征收过船税，但那时只向沿海城市征收，而且是间断性地征收，而查理一世却是年复一年地全面征收，这就带来了一个宪政的问题，即如果国王不经议会就能够任意征税，那么《大宪章》精神和经过几个世纪的斗争才建立起来的议会还有什么用处？“王在法下”的古老原则和民众的财产自由权利置于何处？白金汉郡的乡绅约翰·汉普顿率先拒付船税。1637年，“汉普顿拒付船税案”被提交给财务署审理，辩护律师称：“为保障英国人的生命权和财产安全，国王的特权在任何时候都应该受到法律的限制。”汉普顿先生因抵制国王征税权对公民财产权的侵犯而成为英格兰历史上令人瞩目的英雄。
    查理一世的一意孤行，终于引发了英国革命，竟把他自己送上了断头台。查理一世执政最大的失误，就在于他不能容忍议会的存在，不顾纳税人的财产权利任意征税，不愿在与纳税人达到“博弈”中作实质性的让步，从而激化了社会矛盾。
    “光荣革命”后的1689年，掌握实权的议会通过了许多法案，其中最重要的是权利法案。维护纳税人财产权利这一原则基本在社会上得到确立，而且人民已形成共识：国家机器不能再凭借政治权力滥征税收侵犯公民的财产权。当然，以后新的社会政治矛盾又出现了：那时只有富裕的人才有参与政治的权利，其余的社会成员无权投票，多数人的财产权仍无确切的保障。于是，广大无权无势无钱的工人阶级、穷人群体从14、15世纪一直到20世纪，经过了长期斗争，最终争得了普选权，传统的关于纳税的主体资格的限制逐渐淡化，大多数欧洲国家变成了现代民主国家。
    由于现代商业社会中几乎没有人是不纳税的，从在先的财产权原则出发，普选权具有宪政意义上的政治合法性，是成熟的宪政税收制度。
    在20世纪初，流行欧美的宪政文化也开始为中国社会的知识分子、士大夫阶层和政治革新派们所接受，开始认识到争取私人财产权和维护纳税人财产权的重要性。著名的“立宪运动”就是由官、学、商和普通民众组成的“立宪派”发起的。
    两次鸦片战争和洋务运动之后，中国闭关锁国的格局已被打破，国内统一的大市场开始形成，客观上要求冲破封建生产关系的束缚，建立一个适应市场经济发展的经济结构和上层建筑结构，构建保护私人财产权的法律体系。而清末的专制政体仍然是钳制工商业发展的最大障碍，民族资本和市场交易饱受清政府的搜括和破坏，私人财产权得不到法律的承认和保护，苛重的捐税窒息着企业的生机，关卡层层勒索的厘金制度更让商人畏如猛虎，如张謇所说：清政府“但有征商之政，而少护商之法”，“过捐卡而不思叛其上者非人情，见人之酷于捐卡，而非人之欲叛其上者非人理”，“商之视官，政猛于虎””商人们此有着切肤之痛，使他们深切地感到参政与限政的必要性，认识到自己“有参与政治的权利，更有监督政府的义务”，而参政、限政与监督政府的根本途径就是建立和实施宪政体制，用宪法和法律节制政府的权利，使其对工商业的发展和私人财产权采取保护的政策。
    由于立宪派的共同努力，清政府被迫宣布“预备立宪”，于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕。在这以后设立的各省咨议局中，商人们不仅拥有一定的发言权，而且以该局为权利基础进一步凝聚社会力量，限制政府的专横权力。预算与税收权争夺成为当时最重要的权力之争，因为这两项权力与商人的关系最为密切。在“国会请愿”运动中，商人们扮演了极为重要的角色。商人们认识到：“中国无国会，而致不能有完备的法律，不能制定正确的商业政策，税收不合理，进出口税利洋商不利华商，说明商人的命脉完全系于国会”；“国会不开，则财政不能监督，财政不能监督，则吾民朝以还，政府夕以借。吾民一面还，政府一面借，又谁得而知之？谁得而阻之？徒然使吾民于租税捐派之外，多一代官还债之义务，吾民虽愚，又谁愿以有限之脂膏，填无底之债窟乎！”在清政府的资政院中，以商人为核心力量的立宪派经过不懈努力，几乎将这一御用机构改造成为代表民意的国会。像这样商人敢于跟政府“叫板”的事，在中国历史上是从来没有出现过的。1911年，中国历史上破天荒第一次推行预算制度，由于议员们据理力争，清政府被迫将原预算额37635万两核减掉7790万两。
    遗憾的是，中国的现代化进程刚刚开始便遇到了挫折，宪政精神与制度转型刚刚起步便功亏一篑。戊戌变法之后，中国被迫中断了宪政改革的上层资源，此后中国的制度变迁便只能走暴力革命这条成本最大的路。
    九、有效率的税制未必是好的税制
    中外的历史经验告诉我们，判断一个良性税制的标准，首先不是看它是否有效率，而是看它能否做到不侵害以至维护纳税人的财产权，但也只有宪政制度才能产生这样的良性税制。
    在宪政政体下，税率是可以谈判的，纳税人可以通过在立法与司法环节与政府展开博弈，千方百计在制度化的谈判中通过代议的形式与政府“协定税率”，博弈的结果是双方都做出让步和都承担责任，产生双方都能够接受的税率，由此减轻税负，维护自己的财产利益。而在非宪政政体下，由于纳税人无权、也无任何机会与政府谈判，处于完全被动的地位，在立法与司法这两个环节无法与政府沟通，他们与政府之间的博弈就只能发生在征税的过程中。一个由政府单边制定的边际税率很可能是奇高的、甚至毫无道理的税率，而这个税率又根本不可能协商、谈判，纳税人维护自身财产权益的愿望是恒定不变的，他们同样会拼命维护自己的利益，试想，这会导致什么情况出现？纳税人的选择只能是千方百计地偷漏税，以期获得假想的议会谈判中可能获得的利益，以一种潜规则的方式而不是法律的形式来维护自己的利益。所以，在非宪政社会中，偷漏税行为是广泛化的和难以抑制的。
    纳税者和政府都知道有这个潜规则存在，在一定的条件下，双方甚至可以达成一种事实上的默契：政府在财政收入来源比较稳定的情况下可以“睁眼闭眼”，但这种默契的主动权完全掌握在政府的手里。政府税收征管松懈并不违法，而纳税者没有按照法律条文主动申报纳税则冒着极大的风险，随时面临法律制裁。所以，纳税人依靠偷漏税绝对维护不了自己利益，只有积极推动国家的宪政转型，确立税收的宪政原则，依靠宪法赋予的权利通过代议制的形式与政府展开一场名正言顺的税收博弈，最终维护自己的财产权。这是法治社会中纳税人唯一的出路。从1215年英国的“大宪章”开始，各国历史上的宪政转型之所以几乎都是从税收方面启程，就是这个原因。
    在现代社会中，选择什么样的税制结构与纳税人财产权密切相关。目前世界各国的税制结构基本上以直接税为主，并且是以所得税为主体税种，尤其是个人所得税（包括具有个人所得税性质的社会保障税）往往占据较大的比重。19世纪时，英国学者即指出：直接税使国民比任何时候都更清楚自己实际交纳了多少税，政府在征税和安排公共支出时就会比较顾忌纳税人的反映，而流转税是一种间接税，它的纳税人并不是负税人，随着商品的流转，流转税的大部分都可以会被转嫁给后续环节。如穆勒所说：“所谓间接税是这样一种税，虽然表面上是对某人征收这种税，实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿”。日本当代著名税法学家北野弘久也指出：在间接税制下，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”，他指出：“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态”。
    在历史上，直接税的征收比间接税要敏感得多，特别是个人所得税制在西方各国的确立，是一个比间接税制要艰难得多的过程，最容易激起纳税人的反抗。
    英国的个人所得税起源于小威廉·皮特时代的1798年“三部合成捐”，因遭到民众反对而时兴时废，直到80多年后的1874年威廉·格拉斯顿任首相时才在英国税制中固定下来。直到20世纪，英国个人所得税仍然和政府年度预算一样需要议会每年以法案来确立。
    1808年，德国因普法战争失败，为筹措对法赔款而开征所得税，由于受到贵族阶级的强烈反对，直到1891年首相米魁尔颁布所得税法以后才正式建立了所得税制。
    法国早在1848年就有所得税的倡议，中间经过了半个多世纪，至1914年才得以实行。
    美国在1861年南北战争爆发后就有所得税的征收，但由于资产阶级的反对而于1872年废止，进入“进步时代”（1880—1920年）后美国总统塔夫脱提出修改宪法，开征个人所得税和公司所得税，但遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地称所得税体现的是共产主义的原则，最高法院也宣布所得税违反美国宪法。直到1913年威尔逊总统做宪法第16条修正案，规定“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”，所得税的合法性才得到确认。
    此外，西方各国宪政实践早期对选举权实行限制的时候，直接税的纳税人也往往是享有选举权的必要条件。例如法国大革命后的选举法即规定“每年缴纳直接税达三天工资以上者享有选举权”，称为“积极公民”，而达不到这个标准的称为“消极公民”，无选举权。其理由是直接税纳税人能够对国家的贡献、监督都远远超过间接税纳税人，而后者则普遍因为搭便车的心理而更有可能接受非宪政的税收制度。与间接税最大的不同点是，人们从属于自己的财产中拿出一部分来交纳个人所得税，并且这种付出是不可能得到任何补偿的。因此，在所有的税种中，只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”，最能增强其“税意识”，纳税人对税率一丝一毫的的提高都会极为敏感并极力反对，并对政府如何使用税收的问题最为关切，因而也只有个人所得税为主的税制结构对于宪政民主的转型具有特殊的意义，有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。如今，西方发达国家普遍采用直接税制，其中又以所得税为主体税种，就是这个道理。
    我们看到，今天的中国在这方面已经迈出了实质性的步伐。从1990年代中、后期以来，随着市场化进程的加快，公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加，特别是越来越多的公民有了私人的生产资料，人们迫切地期待自己的财产能够得到宪法的保护，而政府财政对于私人和民间经济的依赖性也比较明显地表现出来，开始越来越多地依靠对民营企业和公民（俗称“老百姓”）的征收来获取财政收入。最近召开的十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》将私有财产权写进宪法，说明中国已经在宪政的道路上迈出了坚实的一步，对中国未来的经济社会发展和税制的宪政化，将起到不可估量的推动作用。在新宪法的引导下，个人所得税将成为我国政府未来较长时期内新的税收增长点和输血管道，一种以个人所得税为主体税种的新的税制结构将逐步形成，而这种税制结构正是我国宪政转型所需要的。
    十、反思中国的税收基本问题
    多年来，我国的税学研究一直谨慎地将自己的研究领域限制在税收的征收阶段，对税收与宪政的关系问题基本上是避而不谈，税收的使用问题亦极少涉足，研究视野较窄。这种割裂税收“制度链”的做法使得税收学在一些重大理论问题上裹足不前，难以深层次地理解税收法治的准确含义和要求，在此基础上形成的税收理论其价值大打折扣，也对我国税收立法和税收实践产生了不良的影响。例如，对税收定义的表述偏重于对国家凭借政治权力参与分配和“无偿性”、“强制性”等形式特征的强调，未从宪法学中的国家权力来源理论的角度设计纳税人权利的实现过程，进而准确定位各税收主体之间权利、义务的关系，以体现宪政对征税权的制衡和对纳税人权利的保护的意义。在权利与义务相统一的现代法治精神指导下，公民依法承担纳税义务是以享受宪法规定的各项权利为前提的，因此，仅从税收或纳税义务的角度构造税收的概念，无论其理论多么高尚，都是片面的，都无法体现宪法所预定的税收性质，这样的定义是不完整性和缺乏实质性含义的。完整的税收概念应包括税的纳付与使用统一的内容，即税收是从纳税者的权利与义务相统一的角度构造的概念。
    借鉴社会契约论、交换学说和公共需要论等观点中的合理因素，税收的概念做这样的表述可能更加准确：作为法律上的权利与义务主体的纳税人（公民），以履行纳税义务作为享有宪法规定的各项权利为前提，依照遵从宪法所制定的税收法律为依据，承担物质性的给付义务，从而使国家得以具备满足公民对公共服务需要的能力的活动。笔者认为，这样定义税收的概念，将有益于拓展税收学的研究领域，在构筑科学的和体现宪政精神的税收学体系方面具有积极的作用。
    宪政精神的“缺位”使得税学研究难以适应我国政治经济制度发展的需要。例如，目前我国税收制度散见于各单项的税法中，还缺少一部介于宪法和各具体税法之间的税收基本法，因而宪法的基本精神和有关税收法律关系中的一些最基本的和最重要的问题无法得到完整和准确的反映。
    税收基本法是税法中的“宪法”，是有关国家税收制度和政策的最基本问题的立法，对诸如税收要素、税收立法权、纳税人权利、税收基本原则、税收执法等问题做比宪法具体的、高效力层级法律确认，在所有的税法中起“统帅”的作用，实际上是宪法和具体税法之间的“桥梁”。制定一部既符合宪政精神又适应我国国情的税收基本法当然是必要的和急需的，但我国税务界从1990年代开始重视税收基本法的研究并着手起草该法，数易其稿，至今难以出台，其原因就在于税学研究的滞后使其无法为法律提供坚实的理论基础。
像我们现在探讨的税收与宪政关系的一些比较“敏感”的问题，就其理论和现实意义来说本来极为重要，也是税收立法实践中最难以回避的问题，但在税收理论界还较少有人关注，即使关注了也难以取得基本一致的理解和阐释，对国外先进的税收理论的学习和理解也由于信息来源的“不对称”和意识形态上的偏见而使不少学者还处于“未启蒙”的状态。从这个意义上说，与其现在就出台一部粗糙幼稚的税收基本法还不如让它暂时“难产”来得好些。学界现在要做的，应当是进一步解放思想，冲破所有的“禁区”，融合经济学、政治学、社会学等其他学科的成果，运用科学的研究方法，对一些税收领域的重大问题展开深入的研究和辩论，以求在税收宪政精神这样的大是大非、不容糊涂的问题上有所突破，哪怕是稍微接近一点真理也是进步，从而为未来的那部经得住人民审视和历史检验的税收基本法做一些实质性的理论准备。
    在财产权与国家税收的关系方面，我国税制改革、税制建设和税收理论研究亦显得比较落后。国内任何一本财税法律读本和教科书，开宗明义都要讲“税收法定”原则，但却不明白或不阐述税收法定原则的本质就是私有财产权制度的道理，不明白或不阐述确立私有财产制度以及在此基础上确立国家对私有财产的征用制度正是现代法治国家和宪政制度的起源，因为只有对私有财产的征用才可称之为税收。在税务机关多年来进行的“依法纳税”的宣传中，这个问题也是一直是被忽略的。我们从不强调国家税收与宪政制度之间的关系，因为我们在税收的基本理论中一直没有强调现代国家税收是建立在宪政制度基础之上的，一直没有赋予税收以宪政的制度因素，而是把税收建立在国家主义意识形态的威权体制之上的。如果我们承认制度改革，理论先行的道理，那么就必须改变税学研究落后于制度改革的现状。
    我们的学者至今很少有人提到在基层税收工作中落实弱势群体宪法权利的问题，这些权利包括一视同仁的税收，拒绝乱收费、乱罚款、乱摊派，无歧视的教育和社会保障权利等。大概没有人能够否认，中国“底层”民众特别是农民目前的处境，在很多方面正是由于缺乏上述权利所造成的，他们的不幸缘于缺乏宪法的保护。这就使得具有最高法律效力的宪法在我国的司法实践中被长期虚置，难以产生实际的法律效力。这就可以解释“底层”民众在面临纳税（包括“纳费”）的困境时，为什么很难寻找到相关的法律渠道来维护自己的利益，为什么一些地方行政权力可以肆意侵犯宪法权利，又用行政权力来对付滥用行政权力，新出现的问题总是多于被解决问题的局面。当我们谈到解决诸如农村乱收费之类的问题（当然不仅限于农村）时，我们是不是首先应该弄清楚，这里所涉及的究竟是行政权力到位不到位的问题，还是公民的宪法权利不到位问题。如果我们的学者总是固守某种观念来观察社会问题，就永远只会在“转变观念”、“多渠道增加收入”、“工业化问题”、“调整农业结构”、“脱贫致富奔小康”这些具体的政策问题上打转，而把问题的根源忽略掉，使那些问题成为“伪问题”，永远得不到真正的解决。
    一个民族最重要的创造是政治制度，经济、文化、国民性都由其来决定。在宪法中写入权利是非常重要的，但困难还不在于此，要让宪法真正应用于我们的社会生活中，成为全民族的共识，还需进一步探索将这些宪法条文和精神转换成现实的约束力量的制度，比如，建设法治秩序，改革司法制度，推动民主政治，构建违宪纠察制度等，只有这样，纸面上的权利才会化作实实在在的宪政精神，纳税人的权利尤其如此。当然，以中国目前的法治水平而言，要确立税收的宪政精神和实现宪政目标的难度是相当大的，由于涉及传统价值观和制度的基本面，中国宪政改革的进程将是漫长的甚至是痛苦的。但执政党“以民为本”的承诺和十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》对宪法的补充和完善，勾画出一个充满人文关怀和充满活力的公平社会，让我们感受到中国的未来将是乐观的。我们应立即开始进行一场全民族的宪政启蒙运动，通过一种渐进的方式，开展一场“静悄悄的革命”，用一代人或几代人的持续努力，最终在中国建立起成熟完善的宪政制度，树立起税收的宪政精神，实现税收的宪政目标。
    参考文献：
    1．刘剑文：《税法专题研究》，北京大学出版社2002年版。
    2．刘军宁：《共和·民主·宪政——自由主义思想研究》，上海三联书店1998年版。
    3．张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。
    4．陈少英：《中国税法问题研究》，中国物价出版社2000年版。
    5．阎照祥：《英国政治制度史》，人民出版社1999年版。
    6．王怡：《国家赋税与宪政转型——对刘晓庆税案的制度分析》

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作者: 亚平    时间: 2010-11-26 11:18

第二部分惊心动魄财政史
    为什么一场财政、税制改革会引发大革命？为什么良好的改革愿望带来的却是否定改革者自己的结局？为什么进行减税和平均税负的改革反而激怒了人民？我们在分析法国大革命前夕的改革后，不免对这些难以解答的问题更加感到困惑不解。这些“为什么”的背后，一定有着极其复杂的原因。
    第四章改朝换代与赋税之弊
    本文以财政、赋税制度作为切入点，深入研究中国两千年皇权专制制度演变史，展示了中国皇权专制制度产生、演变和最后衰亡过程的一系列带有规律性的“制度综合症”，并企图从这个特定的视角揭示皇权专制制度的本质与内涵。本文的结论是，一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱极权主义的和无限政府历史阴影的制度安排，是无法跳出“治乱”怪圈的，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种宪政民主的体制。否则，历史上曾经发生过的一切都是无法避免的。这是中国历史上千百次农民革命留给我们的深刻教训，也是我们的精神财富。
    自秦始皇确立“天下事无大小皆决于上”的统治原则以后，皇权专制始终是中国传统政治制度的核心，以后至宋、明、清前期，皇权专制制度逐渐成熟和自我完善，并形成一种具有强烈中国特质的制度文化。它具备一切专制制度的基本特征，只是把它们更加推向极端：完全集中于皇帝个人的、强有力的、压倒一切的政治权力和权力运作，不接受用法律限定的权力，反对权力分散，反对以法治国，其一切政治主张几乎都是从皇帝自身及其所领导的最高统治集团的需要出发，代表的是“绝对皇权专制”、“普遍奴隶制”、“军事官僚专权”的政治力量，维护的是皇帝的私利和官僚系统的既得利益。中国两千余年间所有苦难和罪孽的总根源，就是这个中国乃至世界上最古老、最黑暗、最阴森、最封闭的皇权专制制度。
    “世界上最专制”的中国皇权专制的政治制度的建立与巩固，与皇权专制国家的赋税征收有着内在的、必然的联系，或者说，皇权专制国家的赋税征收从一个重要的侧面折射出皇权专制制度的本质与内涵，而揭示这个本质与内涵对于当代中国接受世界主流文明和铸造属于自己的新的文明具有深刻的现实意义。这正是本文研究的目的之所在。
    一、皇权专制使得中国古代社会走上了毫无生机的绝路
    中国社会在秦以前和秦以后，完全属于两种不同的类型。秦以前的中国社会乃是社会主导型，其时由天子及其任命的官僚所组成的国家机构简单虚弱，其治权仅限于王畿之内；而处于国家机构之外的贵族社会，却因分封制和井田制的实行，在政治上和经济上处于非常有实力和有组织的状态。整个国家（country）的重心，在下而不在上，在社会而不在国家（state）。经过春秋战国时代的演变，分封制和井田制逐步被废除，贵族社会在政治和经济方面被打散；而至秦统一后，这种秩序就被彻底颠倒过来了。随着皇权专制制度的确立，建立起了以君主为首、以官僚为体的强大的国家机器的形成，中国社会由此转变成为一种头重脚轻的皇帝（国家）主导型社会。“故君也者，为天下人办事者，非竭天下之身命膏血，供其骄奢淫纵者也。供一身之不足，又欲为子孙万世之计，而一切酷烈钳制之法乃繁然兴矣。”一方面是皇权愈趋强大，压倒一切，另一方面则是社会愈趋孱弱，沦为依附地位。
    这种始建于秦的国家政治社会体制，此后两千年间虽有所损益，却始终无根本性的变化。这个重大变化的转折点在秦朝，始作俑者就是秦始皇。秦朝虽短命而亡，但其制度构架和文化遗传对后世具有决定性影响，如谭嗣同所论：“今日君臣一伦，实黑暗否塞，无复人理。要皆秦始皇尊君卑臣，愚黔首之故智，后世帝王喜其利己，遂因循而加厉，行之千余年。”秦虽然二世即亡，但秦始皇得以在另一个层面上实现了他的帝制传之万世的理想——此后的历代君主，虽然并不一定欣赏嬴政之为人，却纷纷效法秦始皇的统治方式，因为只有像秦一样方能实现君权统治的绝对化，方能实现皇权社会的“长治久安”。于是，皇权专制便被奉为中国此后两千年不变的统治模式。
    皇权神授，皇权无限，皇权完美无缺，皇权“神圣不可侵犯”，是中国皇权专制文化规定的不可质疑的价值观。在中国，一直没有出现一个类似于基督教教会的精神与权力体系，以对君权进行任何有效的制约与均衡。在皇权专制制度下，皇帝本人就是权力的源泉，政权运用的最后的决定权操在皇帝一人手上，而且这种权力不允许任何法律及制度可以对其加以束缚和制约。在皇权专制制度下，民众以至士大夫阶层都失去了人身自由，也不再拥有任何政治、经济权利，人们统统成为皇帝的彻头彻尾的奴隶。整个国家，除了皇帝自己，没有一个人具有独立人格。在皇权专制制度下，思想文化处于被禁锢的状态，人们的精神活动被扼杀、被愚弄，民众长期被置于贫困和愚昧的境地。一旦有人敢于对帝王权力提出质疑，便会立即遭致杀戮，这就从根本上断绝了这个民族一切文化、制度创新的可能性。或者说，皇权专制制度使得中国古代社会走上了一条毫无生机的绝路。
    在人类历史上，包括皇权专制在内的一切专制制度，往往确实能够暂时地制造一个和平的社会环境，能够充分利用国家政权的力量，“集中力量办大事”，使社会资源能够迅速、及时、有效地集中于政府手中，由政府集中配置以实现经济增长。但专制政体也有明显的弊病，其权力不受约束的弱点会给经济发展带来强大的副作用，如经济结构失调、政治腐败丛生、社会资源利用的低效和大量浪费、市场缺乏公正性、社会成员贫富两极分化等。或者说，专制的高压统治并非能永远消除各种不安定因素，相反，它经常制造出一些新的社会不安定因素。中国的皇权专制在这些方面做的只是更加过分而已。
    二、“扁平化”的赋税体制
    由于君主和官僚权力呈现一元化、绝对化的态势，整个社会缺乏有组织的力量对之实施制约和监督，其结果，必然导致皇权专制国家可以畅行无阻地通过行政、司法、军事机构和各级官吏直接实施对农民的政治统治、赋税徭役征发、法律制裁乃至军事镇压。中国民间一向把农民向政府缴纳赋税称作“完纳皇粮”就准确地揭示了问题的实质。这与中世纪欧洲的情况是完全不同的。中世纪欧洲封建制度是一种贵族领主制，着重地方分权。在这种制度下，国王是封建等级的顶点，是领主们的共主。国王与农奴不发生直接的关系，征收赋税是通过领主这个中间环节进行的，王室责成领主向国王缴纳赋税和贡纳，其采邑内部的处理，由他们自行裁夺。这是因为，欧洲封建国家的法律规定农奴隶属于领主，领主对农奴拥有直接的政治统治权、经济剥削权以及司法审判权。在中世纪西方农民（农奴）的心目中，真正的对立面是领主和收税官吏，并不十分痛恨国王。中国的情况则正好相反。秦以后，中国的中层阶级——政府与小农之间的缓冲地带便被消灭了，皇权专制的封建国家与农民阶级处于直接对立的状态。黄仁宇先生曾形象地把这种社会结构称为“潜水艇夹肉面包”（submarnesandwich）。“上面是一块长面包，大而无当，此即是文官集团。下面也是一块长面包，大而无当，此即是成千上万的农民，其组织以淳朴雷同为主。中层机构简单，……上下的联系，倚靠科举制度。”他指出：“中国的传统是皇帝派遣官僚到各处向全民抽税，我们称之为‘官僚主义’（bureaucratism），这是一种中央集权的特殊办法”。
    在皇权专制与农民的对立关系中，农民阶级直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，从来就只有义务而没有任何权利，只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种力量处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用，或者有某种法律可以起到保护小农利益的作用（如西方社会约翰王时代的大宪章）。这种没有“刹车装置”的制度严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极大的杀伤。由于中国皇权专制制度的行政权力不经过任何缓冲地带直达普通农户，中国皇权专制社会的赋税便也不必以基层行政单位（庄园、村）为单位，而是以户为单位征收。这是理解中国皇权专制的政治制度和财政专制体制的关键。这与欧洲封建社会的赋税征收也是完全不同的。正如瑞特弗戈（KarlA.Wittfogel）所说，东方专制政府“持续不断地向全部平民提出财政上的要求”，黄仁宇先生对此解释说：“这也就是说大部分税收都是直接税，既不象封建制度一样由诸侯附庸进贡的方式支持皇室，也不象现代政府一样以公司所得税、间接税、累进税作收入的大宗。向中央政府直接供应人力物力的负担的乃是全部平民。这种特点，也是中国历史上顶有决定性的因素之一。……现在看来，这种措施是最近几百年来最能妨碍中国进步的一大主因。”
    在中国，赋税问题首先是政治问题，其次才是经济问题。在皇权专制的高压统治下，各级官吏打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任，征税的目的十分明确，就是维护皇权专制制度。所以，皇权专制下的赋税征收实际上是毫无限制和毫无限度的，如北宋时期“中书官民，枢密管兵，三司主财，所有重要的数字已经不能对照，而下面则是亿万不识字的农民，社会上又缺乏普遍的中层机构”，形成一种扁平式的、依靠从上至下施加压力的、“完成政治任务”式的征收，造成赋税征收极强的随意性。《宋史·食货志》称：宋代田赋征收“既以绢折钱，又以钱折麦，以钱较绢，钱倍于绢；以钱较麦，麦倍于钱。辗转增加，民无所诉”，就是征税权毫无限制的结果。明代税制规定，纳税人须将所缴税粮运送至指定地点、指定仓库，目的地有的远至千里之外，“因之计及运费及加耗‘米一石’，实质上因时不同，因地不同，其价值千差万别。有时也可以折布折银，其折换率不因时价而高低，而系由政府凭己意而增减”。《天下郡国利病书》亦称“自永乐北都，挽输道远，加号滋多”，也是这种随意性的反映。
    从技术上说，这种“政府直接面对农户”的税收模式存在的弊端更加明显，如黄仁宇先生所说：“这种体系包括过广，下面的单位过于琐碎，在传统的交通、通讯条件下，官方无法确悉每一纳税人的资产，尤其无法追究其转卖顶当。至于抽累进税，更是技术上为难的问题。于是只有鼓励小自耕农各安本业，又竭力防制兼并，更以极低的税率，扁平地向全国征收。而且小民收入浅薄，也不能供应法庭审判的费用，于是民法长期没有进展”。随着时间的推移，人口膨胀，土地相对减少，大量土地更通过大土地所有者疯狂的兼并活动急遽地集中于极少数人手中，加上专制国家的机构和官吏的数量越来越多，也越来越腐败，从而对农业剩余的汲取也越来越多，引发诸多社会矛盾并使其越来越激化。最终农民无法再承受任何税费负担，最后一棵稻草终于把骆驼（尽管可能已是瘦极了的骆驼）压趴，社会由此走上“官逼民反”的绝路。这一点，我们可以从中国几乎每个皇权专制朝代（秦以后）都发生的全国性的大规模农民起义的起因上得到验证。
    三、“农民反抗地主”不过是以讹传讹
    中国的历史上爆发过千百次农民起义，就其整体性质而言，没有一次不是“民”反抗“官”的斗争，用谭嗣同的话说，是人民“苦于君官，铤而走险”，用中国几乎尽人皆知的话说是“官逼民反”。人民革命的锋芒，都是对着皇权专制政府的。教科书上所谓“农民反抗地主”的结论，不过是学舌者的以讹传讹，始作俑者的想当然而已。在中国，农民与地主之间几乎从来没有发生过哪怕是一场象样的战争，而“官逼民反”却比比皆是，这正是在“国”与“家”之间缺少一个缓冲地带所造成的。
    我们知道，中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分。自然经济与皇权专制相结合，这样的体制下，总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能维持生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也就只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？所以，中国历史上一次次地爆发全国性的反抗苛捐杂税、要求均平赋税负担的农民起义（只要皇权专制社会存在，这种农民的反抗斗争就不会终止），一次次地改朝换代，形成一个循环往复的怪圈，而且中国皇权专制社会始终没有能够依靠自己的力量走出这个怪圈。
    显然，人们以往习惯用“封建主义”来概括中国皇权社会的性质是不恰当的，如黄仁宇先生所说：“有些历史学家把中国两千多年来的君主专制，解释成为一个‘封建社会’，极不合理”。马克思曾指出，封建社会是一种政治性的等级社会，中国的中间阶级被消灭了，所以不是这样的社会。直至19世纪末西风东渐之前，中国也从来没有作为地租剥削者意义上的“地主”概念，中国人观察自己的社会分层，也从未将“地主”与“农民”作为基本范畴，而是区分为“官”与“民”（又分为士、农、工、商，所谓“四民”也）。中国也从没有爆发过一场像样的农民反抗地主阶级的战争。显然，无论从哪个方面说，秦以后的制度演变都不具备“封建社会”的特质，用“地主”和“农民”的对立解释不了中国皇权专制下的基本社会分野，国家政治资源及物质财富的分配的决定性力量从来都是皇权，而不是其他。所以，在中国，并不存在什么“封建主义”，而是彻头彻尾的“皇权专制主义”。李慎之先生为它“杜撰”了一个英文名词，叫做emperorism。在对社会实施统治方面，中国的皇权专制较之西方的封建制度更为严密、更为强化，也更为残酷，这从以上我们对中国社会赋税征收过程的分析可以清楚地观察出来。
    四、无限政府
    皇权专制的必然结果，就是无限政府的形成。由于国家政治权力在规模、职能、权力和行为方式上得不到来自法律和社会的任何有实质效力的限制与监督，呈无限扩展的趋势，久而久之，这个国家的民众和社会就逐渐失去了自主管理的意识和能力。人们再也没有能力甚至不会想到去抵制政府对社会、对私人领域的任意干预，也不会有意识和有组织地抵制国家的横征暴敛行为，因为这是不可能做到的。也就是说，人民不得不完全放弃对政府的权利，或者说，他们的权利已经被皇权专制完全剥夺了，被黑暗的制度吞没了。
    毫无疑问，中国皇权专制社会的政府就是一种典型的无限政府。皇权专制的政治结构意味着皇帝拥有一种不受限制的权力建立一个庞大的行政体系，包括众多的行政机构、专职官吏和职业军人，以充分体现皇权的威严和实现高度控制整个社会的需要。
    由于文化传统的区别，特别是秦始皇建立的是一种有别于西方王权的制度，中国没有机会走上王权制约和议会的道路。钱穆在《国史大纲》中称唐朝“政权无限制解放，同时组织亦无限制扩大”，其实这种政府无限扩张的趋势也相次继续于宋以后各代。皇权专制制度逐渐走向极端化，君权实现了其对整个社会的超强控制，以至任何力量都不足以丝毫地动摇君权的威势，而相权甚至被一分为三，进而在明代被取消，以“内阁大学士”代之。此后，像国家征税、征兵这样最大的事情都不必再听从宰相的安排，而是完全由皇帝自己说了算。
    为了维持庞大的宗法和官僚体系内的平衡，皇权专制制度在其自我调整空间比较充裕的时候，也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制，有一些对君主权力的法定限制手段，如议、封驳、台谏制度等。这些制度的基本内容其实就是马克斯·韦伯所说的，在理性化方面取得进步的社会中，“合法的”统治权威必须是“非私人”的，它需要恪守统治规则和制度程序。也就是说，虽然皇帝是万民万物的主宰者，但也得听一点“反面意见”，接受一点“规劝”甚至“监督”，不能为所欲为。所以，即使在皇权专制制度的全盛时代，中国政体也保留着一套抑制皇权的制衡机制。但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的：“一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除。……这部机器几乎自动地保持它自己。”这种对自身过分专制的自我抑制实际上是失灵的，只能局限在极其有限的范围之内，皇权的专制性不仅不可能从根本上铲除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。到明代，皇帝之“敕”高于国家之“律”已成为制度的基本特征，从皇帝到各级官吏都可以玩弄法律于股掌之上，政治统治之严密到了骇人的程度，顾炎武称之为“权乃移于法”。
    由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便演变成为不可抑制的趋势。人类历史无情地表明，尽管各种类型的社会中都不同程度地存在腐败现象，但只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可避免的、不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，如何继续“往上爬”。即使他去做某件对社会有益的事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责；而他的上级在对他提出工作要求时也动辄以官职相威胁，官的需要第一，官的利益第一，官的权威第一，这就必然走上一条无限政府的路径，并且不可逆转地沿着其特定的路径继续演化下去。
    五、无限赋税
    在皇权专制社会中，整个社会不得不用有限的资源来养活一个职能上越来越不受限制、规模上越来越庞大的政府，这个无限扩张的政府对资源的巨大的和无益的耗费会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，而不良的经济状况最终会妨碍、损害社会经济的正常发展。作为皇权专制社会里生活的个人来说，当一名政府官员比从事任何职业都要稳妥可靠，于是，人们就是为了生存也必然会想尽办法挤入官员的行列，“居其官不知其职者十常八九”；“一职数官，一官数职”。文人读书目的是做官，商人经商赚钱是为了捐官，小官钻营取巧是为了做更大的官，人们活着就是为了做官，就必须一生围着官转来转去，由此形成全民性的“官文化”。不管是哪个民族，官文化一旦形成，便会成为它的主导性的文化，而且是很难再用别的文化取代它的。
    无限政府最明显的外在特征是机构膨胀、官员冗多，其飞快发展的趋势，使得任何改革措施都变得无济于事，最终成为社会和人民的一项无法摆脱更无法承受的负担。为了巩固皇权专制，历代王朝不断地分散削弱各级官僚机构的事权，使之上下相制，内外相维，叠床架屋，官僚机构和官僚队伍的规模因而越来越庞大，以至达到无法控制的程度。宋英宗高皇后曾惊叹：“官冗之患，所从来尚矣”。需要指出的是，这里所说的“官冗”决非某一王朝的特殊现象，而是皇权专制制度的通病。下面一组数字可作证明：
    唐代贞观初年（约公元627—630）中央政府文武官员643员，高宗显庆年间（公元656—661）九品以上官员达13465员，至玄宗开元年间（公元713—741）达到369787员。唐代国家财政支出中，“最多者兵资，次多者官俸，其余杂费，十不当二事之一”，
    北宋太祖时（公元960—976）内外官约13000员，仁宗时（公元1023—1064）为20000员，至徽宗宣和元年（公元1119）达48075员。宋人蔡襄认为当朝“兵冗为大，其次又有官冗”。北宋太宗至道末年（公元997），全部财政收入为2224万贯，盈亏对半；仁宗皇祐元年（公元1049），全部财政收入为12625万贯，无结余；英宗治平二年（公元1065）财政总收入为11613万贯，支出为12034万贯，加上非常支出1152万贯，财政赤字达1573万贯。可见，从太宗到英宗不到70年的时间，赋税收入增长了5倍多，财政却出现了严重的入不敷出的局面，其中主要是“官冗”导致财政支出规模直线上升所造成的。
    明代、清代同样是“国家经费莫大于禄饷”，“官冗”已成为皇权专制社会的不治之症。明初洪武年间（公元1368—1398）官员为24000员，宪宗时（公元1465—1487）为100000员，世宗时（公元1522—1566）达120000员。史载明代“巡按查盘、访辑、馈遗、谢荐多者二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百余万”。
    随着政府机构和官员的激增，官俸便成为历代财政数一数二的大项开支。但问题是，这样一个庞大的并且越来越庞大的政府却是建立在低下的社会生产力发展水平和脆弱的小农经济基础之上的。用胡如雷先生的话说：高度集中的皇权专制制度以及这种制度所制造的庞大的政府“就好象一个还没有成年而且身体羸弱的人勉强穿上了一套不胜负担的铠甲”，表现出政治上的高度集中与经济上的极端落后分散这一对中国皇权专制社会永远无法调和的矛盾。
    政治上的集中要求有大量的官员和军队为之服务，经济上就必然要求有大量的财政经费以供其消费，而自给自足的和脆弱的小农经济却难以承受如此沉重的负担，如果这时候皇帝的征税权能够得到一定程度的限制，事情也许还不会发展到不可收拾的地步，可是与西方的王权相比，偏偏中国皇帝的权力是无限的，他所建立和以他为总代表的政府是“无限”的，这个政府所拥有的征税权也是“无限”的，任何一种社会力量都没有可能对他进行哪怕一点点的制约，于是，赋税、徭役征发便越征越多，越征越重，就像一辆因失控而狂奔不止的马车，不到造成严重破坏的程度和受到外力的强力制止停不下来。赋税，于是便成为残害人民、破坏社会再生产能力、导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的根本因素。
    明清时期就很典型，此时高度集权的财政体制更加完备和成熟，国家财政权几乎全部集中于皇帝一人手中，专制的财政体制构成对小农经济和市场的严重威胁以至实际的破坏力。以明清时期中国工商业最为发达的松江地区为例，明初，“各地赋则每亩不过升斗”，但苏、松、嘉、湖等地有“每亩课至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正统中又加至二石以上。以弘治十五年松江府纳粮百余万石，多于金闽八府一州五十七县之输将；嘉靖间松江府纳粮一百二十余万石，举北直隶八府十八州一百十七县之粮，庶几近之。这还只是就正供而言的。此外，漕运则有加耗，征缴则多悉索；松江本无桑蚕而多赋农桑折绢；已有粗布、细布之解京，又有内号外号之织造。徭役之繁，冗费之多，实属不可悉数。到了清代，赋额有增无减”。结果是极其严重的：农业生产物不足以缴税，不得不以手工业生产来补充，因受赋税重压而破产的农民一旦进入城市却发现城市工商业也被破坏殆尽，致使他们“无事可干”，难以生存，结果不仅延缓了小生产者的分化过程，商业资本向再生产过程的转移之路被阻塞，中国的资本主义生产关系因此而无法产生，更使男耕女织的自然经济结构愈加牢固，皇权专制社会因而长期延续，新社会的萌芽无法得到培育和正常生长。
    皇权专制制度对于农民及其一切财产予夺生杀的“天然权力”在唐宋以后发展到赤裸裸的程度：毫无限制的权力体制通过赋税、税外加税、费外加费等名目，不断加重对农民的掠夺，通过五花八门、无奇不有的方式直接牟取暴利，如：通过“鼠雀耗”、“火耗”之类荒唐的名目进行公开掠夺，利用禁榷制度和垄断权如盐、茶、酒、醋课（专卖）等暗中掠夺，利用采办、进御、上供、采造、织造、采木等机会无偿征调和占有农民财富，占据通衢要道开设“皇店”和权贵的“家店”、“官店”以获取暴利，等等。当农民忍无可忍，社会面临动荡、战乱的危机时，统治者不得不进行某种“自救”性质的改革运动，但由于整个官僚机器上上下下都“搭”着皇权专制制度的“便车”，官员们不论职位大小都有自己的利益与这个制度牢牢地“栓”在一起，这样的改革也就只能在保持已有的税、费征收总额的前提下进行，也就是说，无论怎么改革，农民总的赋税负担是既定的，得不到任何减轻，成为满足权力阶层最大利益的工具和牺牲品。
    六、中国历史上每次改朝换代都与财政危机相关
    从农民的角度来说，由于始终被皇权专制制度压在社会的最底层，他们早已吃够了“旬输月送无休息”的苦头，现在能够在重税、重役的压迫下喘一口气，因此还是欢迎统治者的某种“改革”措施的，社会秩序甚至可能由此暂时安定下来。但问题是，在皇权专制的无限政府的强力冲击之下，“改革”的那一条脆弱的“防线”根本无法阻挡“正税”之外再次出现新的杂税浪潮，在正税、杂税和不知什么名目的税、费的强力冲击之下，农民哪里还有生路？于是，新的农民革命就又在酝酿之中了，它标志着中国皇权专制和财政专制制度在越来越走向极端的同时也越来越走向灭亡，最后，整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。
    从古至今，只要是一个无限的政府，它的财政就都无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为这个机构实在太大，而且还不断地继续增大，大得远远超过了纳税人所能够承受的能力，直到把这个国家的财政彻底压垮。无限政府的主要并发症，“就是全面的经费短缺，财政紧张”，征收多少赋税也满足不了它的需要，它的财政必然是“吃饭财政”，它的财政秩序必然是紧张和混乱的，并且就像掉进了一张巨大的网里，找不到任何可以挣脱出去的办法。
    由于财政预算内无法满足自己的需要，各级官僚机构不得不在预算之外谋求收入来源，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷，无法制止。而官员们则谋求俸禄之外的收入，而他们通常的办法就是凭借手中的权力谋求权钱交易，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，国家财政便会陷入进退两难的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策。这时候，总是会有人向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在社会经济处于不良状态时也极力主张强化中央赋税的地位与力度，即无论怎样改革，“皇粮国税”的总量是一分也不能少的。这就形成了一种“饮鸩止渴”的效应。
    由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收多少都无法阻止财政赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路。实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央政权的控制能力和财政汲取能力太弱，而是政府的“摊子”、“盘子”和官员们的胃口太大，征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，无论收多少税、集中多少财政收入都不可能够用。
    中国历史上的每一次农民起义，都是由于皇权专制王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；历史上每一个专制王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发政治危机的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的，最终不可避免地山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受皇权专制社会政治经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”——政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运。
    七、怎样走出治乱循环的怪圈
    权力一元化、绝对化的皇权专制、“扁平化”的赋税征收体制、无限政府以及无限制的赋税征收模式等制度弊病汇集到一点，便是周期性的天下大乱。中国历史，特别是唐代以后的历史，都是围绕着“小政府（轻税）——大政府（重税）——政治危机（财政困境）——或许的“改革”（税负调整）——政治“中兴”（财政形势暂时好转）——更大的危机（财源枯竭）——灭亡（改朝换代）”这样一个“怪圈”演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。皇权专制国家不允许在自身之外存在任何积极的、有组织的社会力量，却又不能保证自身机体的长久健康，所以一旦走向腐化衰落，便无药可以医治，政权无从和平转移。于是，匹夫揭竿而起，天下群起应之，暴力革命的阴影便挥之不去。丧失所有改革机会的皇权专制国家陷入不改革是“死”、改革“死”得更快的恶梦中，只能等待在大乱中形成新的社会力量重建国家。近世进化论史家夏曾佑曾指出，在中国，这种情况不见于秦以前，彼时天子衰落了，诸候起来匡救；诸候衰落了，卿、大夫起来匡救，从没有过匹夫自下倡乱而最终贵为天子的，从没见过整个国家在它处于危机时刻毫无出路的境况。而这一切，在秦以后发生了，而且世代延绵不绝。
    归纳起来，中国皇权专制制造的赋税弊病所折射出的这一制度的本质与内涵可以列为以下若干项：
    1、在皇权统治下，“礼乐征伐自天子出”，国家的权力都归皇帝一人所有，土地、财富归皇帝一人独占，法律由皇帝一人“钦定”，皇权至高无上，皇权神圣不可侵犯，皇权绝对惟一。在赋税的征收上则完全是“以意为法”、“法随君出”。而那些依附于皇权的直接负责收税的大大小小的吏们，也都实际上握有一定的法外特权，征税不过是他们是用来谋取政治上的更大权势、经济上的更大好处的工具。只要是打着皇权的招牌收税，官吏之上就可以不受没有任何法律的支配和约束，他们可以任意宰割、处置民，榨取人民血汗，而人民只能无条件服从，任其欺压，任其宰割。皇权专制与人民群众两者之间因赋税原因而产生的对立和斗争，是中国历史上“官逼民反”的事件屡见不鲜的主要原因。
    2、在皇权统治下，整个社会缺乏中间力量和体制内部对皇权及其赋税体制的有效制约，人民承担的赋税名目和数量，必然随着庞大无比的官僚机构体系的无止境的扩张而无限递增，特别是各种非法加征的苛捐杂税常常以“变法”的名义走向合法化，走向重税和竭泽而渔是不可逆转的必然趋势。这就是著名的“黄宗羲定律”。
    3、在皇权统治下，人民对涉及自身利益的赋税征收无发言权，无税率的博弈（谈判）权，而是只能做政府强加的赋税负担的被动承受者——不管这税负有多重，都必须承受，没有任何选择的余地。
    4、在皇权统治下，无脱离“编户”制度成为自由人的权利，即使在皇权衰落时暂时性地脱离国家对“编户齐民”的严密控制而成为国家的“部曲”、“佃客”，改变的也只是依附对象而不是人身依附关系。因此，中国历史上的农民并不像以往的史学研究中所说的属于“自耕农”、“自由民”。在皇权专制社会中，是不可能产生“人格”、“自由”“权利”这些概念和文化的。
    5、在皇权统治下，“溥天之下，莫非王土”，一切社会财富在源头上都属于皇帝所有，卑微的“小民”即使拥有少量的土地和财产，也是来自“皇恩浩荡”的赐予。因此，在中国历史上，是不可能产生“财产私有权”、“纳税人权利”这样的概念和文化的。跟上一条一样，永远不可能。
    6、在皇权统治下，中国历史上爆发过千百次全国性的或局部有较大影响的农民起义，无一不是由于赋税、徭役过重的原因所引发的。赋税是导致王朝颠覆、改朝换代的最直接的和最根本的因素。
    我们看到，西方的情况则有所不同。西方封建中央集权制形成的时候，曾设置了大量的官吏和军人，国家财政的行政、军费也曾大幅度增加，但它有一个富裕的中等阶级在财政上支持着王权，也正是由于这个原因，王权始终受到来自贵族阶层的政治力量的限制，如安德森所说：“‘专制制度’是个误用的名词，在不受限制的意义上，没有一个西方君主曾对其臣民有过绝对的权力。”换句话说，西方的王权的演变始终也没有达到中国皇帝这样的极度专制的程度。西欧封建时代和近代西方社会对王权的制约主要表现在对君主征税权和预算权的制约上。在英国议会制度确立之前，赋税征收已形成事先征求王国社团意见的原则。1215年《大宪章》特别强调了这一原则。为了确保《大宪章》的贯彻实施，英国议会又于1297年迫使爱德华一世签署了《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了应交纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”。十三世纪末，英国就出现了下议院，此后，治税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。法国赋税也必须经议会的批准方能征收。
    腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”。到了专制王权时期，君主的征税权虽然明显强于此前的国王们，但这种权力仍受到各种形式的制约，其中主要是来自地方村镇居民的抗税运动。英国革命、法国革命都是从抗税开始的，西方国家的宪政制度从酝酿到形成的漫长的历史发展过程中，无不是以治税权、预算权和财产权的争夺为进步动力的。关于这个问题，本人在前面有过专门的论述
    总之，皇权专制为秦以后中国政治与财政制度的演变预设了极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。对于后人来说，历史的环境和具体的事件可能变更，但是只要是皇权专制的基本制度和文化不改变，无限政府的趋势就不可避免，为维持无限政府的生存苛捐杂税就会层出不穷，致命的财政危机和政治危机就肯定会出现。这是历史告诉我们的一个深刻的道理，不可小觑。
    现在，虽然皇权专制已经退出历史舞台，但环顾四周仍然使人感到，它的变种——极权主义的思想和一些根深蒂固的传统习惯势力却还依然活跃在我们的生活中。
    经过近30年的改革开放，我国中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政的紧运行状态，所谓经济运行出现轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，不得不继续强调税收的“刚性”，仍然不得不维持税收的高速增长的问题，实际上都是政府规模过于庞大的结果。
    在分析中国政治体制弊端的时候，人们总是习惯性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上，却没有看到极权主义的思想和政治运作这一结构性因素对于机构膨胀的影响。不受监控的绝对权力运作和极力强化税收收入的政策取向的两极藕合，必然导致政府体系（包括政府机构、公用事业和政府控制企业）的结构性膨胀和赋税收入规模的超常规增长。机构和人员恶性膨胀的问题甚至成了一座“铜墙铁壁”，形成不可逆转的趋势，使得任何改革在它面前总是无功而返，反倒需要为此支付更大的成本。于是，中央政府实施威权主义中央集权体制的运营成本，以及为推行威权主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物——“吃饭财政”的开支，就主要地压在了中国底层民众，尤其是农民的身上，其结果，就是历史上千百次出现的社会现象又在当代中国露出苗头：部分地区农村基层政权与农民关系紧张、对立，农村社会矛盾加剧，群体性抗争事件明显增多，恶性暴力案件时有发生。虽然我国政府已经实行取消农业税的重大改革，但由于无限政府的阴影挥之不去，此举究竟是不是理想的改革路径，能否真正减轻农民的负担，还需要作进一步的观察。
    问题出在制度和体制上，我们却没有从根本上对这种带有极权主义色彩的制度和体制进行认真的反思和实质性的改革，这是我国近30年的改革需要总结的最大的教训。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。减轻纳税人负担不应当被认为是政治威权对人民的一种恩赐，而是民主法治社会中平等交易的题中应有之意。要确保公平在先，首先要给纳税人以真正的公民待遇，破除“皇粮国税”观念，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，建立以公民权为基础的现代公共财政制度，强化村民作为纳税人的现代公民意识；要在现代税制的基础上实现纳税人权利——义务的统一。
    归根结底，我国税制改革的希望寄托于政治体制改革方面的实质性突破。我们应正确理解“政治改革”，它不是威权体制框架内狭隘的“机构改革”，它的核心，应是在中国构建民主与法治的政治制度，从法律角度厘定政府与纳税人之间的关系。
    一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱极权主义的和无限政府历史阴影的制度安排，是无法跳出“治乱”怪圈的，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种宪政民主的体制。否则，历史上曾经发生过的一切都是无法避免的。这是中国历史上千百次农民革命留给我们的深刻教训，也是我们的精神财富。
    以往人们对中国古代财政赋税制度发展演变的研究，更多地是作为对一个具体王朝兴衰原因的叙述和分析，而在笔者看来，这个研究的更大意义，在于它空前鲜明地昭示了那种因为久远的历史和文化的滋养而发展到极为完善坚固程度的中国专制权力制度，因为自身不可克服的内在规定性而不断地、一次次地以“富国强兵”的名义加重农民负担并把自己完全置于农民阶级对立面直至走向灭亡的完整过程。因此，它的历史决不仅仅导致了某一个具体王朝的兴衰，相反，它们更大得多的意义，在于展示了中国皇权专制制度产生、演变和最后衰亡过程的一系列带有规律性的“制度综合症”。
    研究中国两千年皇权专制制度演变史并研究现实中国的问题，必须以它的财政、赋税制度作为切入点，尽管这可能不是唯一的视角。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-26 12:45

第五章中国近代预算制度的变迁及启示
    一、敢抢皇上“钱袋子”的资政院
    近代中国实质上的进步是从引进西方国家的预算制度开始的。先是一批曾经到过西方的中国人和在华传教士在他们的著作中介绍西方国家的财政预算知识，主张仿效西方建立中国的财政预算制度。1893年，郑观应在其名著《盛世危言》中主张建立中国的“度支清帐”制度，说的就是政府预算。曾任驻日本公使馆参赞和驻美国旧金山领使馆总领事的黄遵宪，在《日本国志》中介绍了西方的预算制度：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算．及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算，其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民；既公且明，上下平信。”有着驻日本公使馆参赞长达5年背景的黄遵宪，按照日语的习惯将英文“Budget”一词译为“预算”，是这个汉语单词第一次面世。
    康有为在戊戌变法期间所作的《日本变政考》中，也主张仿效西方，实行预算公开。他说：“西泰国计，年年公布，有预算决算之表广，……今吾户部出入，百官无得而知焉，……是益以愚我百官而已．与民共者生爱力，不与民共者生散力。”光绪帝采纳变法人士意见，诏令改革财政，编制预算决算，此诏因随变法失败未及施行。
    宣统二年(1910)清政府试办之宣统三年预算案发表后，梁启超发表《度支部奏定试办预算大概情形折及册式书后》一文，对清政府颁布的预算草案的收支进行猛烈抨击：“预算非他，实一国行政之悌鹄也。无论何种政务，行之必需政费。而立宪国之所以有预算者，则除预算表岁入项下遵依法律所收诸税则外，行政官不得滥有所征索；赊预算表岁出项下所列诸款目外，行政官不得滥有所支销，此立宪国之通义也。故无论采量入为出主义，抑采量出为入主义，要之其第一著必期于收支适合．而编制预算案之所以其难其慎，非大政治家莫克胜任者，则正以此调合收支之手段，非通筹全局确立计划不能为功．而全国人欲观政府施政方针者，皆于预算案焉觇之。”
    20世纪初，流行欧美的宪政文化和预算思想开始为中国社会的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受，并在社会上产生了极大的震撼力。人们开始认识到争取私人财产权、督促政府切实实施预算制度的重要性。两次鸦片战争和洋务运动之后，中国闭关锁国的格局已被打破，国内统一的大市场开始形成，客观上要求冲破封建生产关系的束缚，建立一个适应市场经济发展的经济结构和上层建筑结构，构建保护私人财产权的法律体系。而清末的专制政体仍然是钳制工商业发展的最大障碍，民族资本和市场交易饱受清政府的搜括和破坏，私人财产权得不到法律的承认和保护，苛重的捐税窒息着企业的生机，关卡层层勒索的厘金制度更让商人畏如猛虎，如张謇所说：清政府“但有征商之政，而少护商之法”，“过捐卡而不思叛其上者非人情，见人之酷于捐卡，而非人之欲叛其上者非人理，商之视官，政猛于虎”，商人们对此有着切肤之痛，使他们深切地感到参政与限政的必要性，认识到自己“有参与政治的权利，更有监督政府的义务”，而参政、限政与监督政府的根本途径就是建立和实施宪政体制，用宪法和法律节制政府的权利，要求统治者对工商业的发展和私人财产权采取保护性的财政预算政策。
    也正是由这个时候开始，人民正式登上了中国近代政治的舞台。在著名的“国会请愿”运动中，商人们扮演了极为重要的角色。人们认识到：“中国无国会，而致不能有完备的法律，不能制定正确的商业政策，税收不合理，进出口税利洋商不利华商，说明商人的命脉完全系于国会”；“国会不开，则财政不能监督，财政不能监督，则吾民朝以还，政府夕以借。吾民一面还，政府一面借，又谁得而知之？谁得而阻之？徒然使吾民于租税捐派之外，多一代官还债之义务，吾民虽愚，又谁愿以有限之脂膏，填无底之债窟乎？”
    1908年，西太后和光绪皇帝先後崩殂，其时革命风潮大涨，其势已不可遏，摄政王载沣不得不诏令办理立宪事宜，成立各省咨议局，将九年立宪改为六年。在各省设立的咨议局，商人们不仅开始拥有一定的发言权，而且以该局为权利基础进一步凝聚社会力量，限制政府的专横权力。预算与税收权争夺成为当时最重要的权力之争，因为这两项权力与商人的关系最为密切。
    “资政院”是中国议会的雏形，是清政府自己建立起来的，但权力一旦被制约，也给不可一世的皇权专制政府造成了不小的麻烦。在清政府的资政院中，以商人为核心力量的立宪派经过不懈努力，几乎将这一御用机构改造成为代表民意的国会。资政院开院之初，湖南议员罗杰发言：“现在国民之断指、割臂、剜股者相继，皆表示国民以死请愿之决心。”并说：“不速开国会，互选资政院议员不能承诺新租税。”
    像这样商人敢于跟政府“叫板”的事，在中国历史上是从未出现过的。从来没有。资政院的议员们据理力争，经过多次详细审核，竟迫使政府屈服，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。议员们以自己较真的态度和敢于对皇权“说不”的实际行动表明，咨议局、资政院是具有一定独立品格的政治机构。
    1911年11月3日公布的《重大信条十九条》(简称《十九信条》)规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”议会的财政预算权已得到法律的承认，称得上是中国历史上具有开创性的法律文件。1911年的预算案注定写进历史，悠悠几千年的古老国度，如今破天荒，第一次实行了预算管理。
    然而，清政府从本质上是不可能真的接受立宪、接受共和的。以慈禧为首的顽固派和满族贵族，决意维护大清朝的君主专制统治，绝不甘心让出丝毫的权力。西太后只要活一天，什么三权分立，什么立宪，什么预算监督，完全没有可能。所以，清王朝的预备立宪是假立宪，政治改革是假改革，经济一时的发展带来的只是贪污腐败更加盛行。当人民明白这一点、放弃所有的希望时，一批立宪革命派便诞生了。
    具有专制改良性质的清王朝的“改革开放”之路没有走通，也就给孙中山所领导的推翻清王朝的革命带来了历史的合理性。辛亥革命，共和革命也。孙中山10次起义，开始为天下所弃，后来为天下所拥，人民越来越觉得只有用共和革命的方法推翻满清王朝，才能够真正的走向共和立宪的道路上去。不是孙中山要革命，不是历史没有给清王朝以机会，是清王朝自己没有抓住时机，是它自己断绝了以和平变革方式实现君主立宪制的可能性。当清政府连“体制内”的改革者都不能容忍，把他们统统推向“体制外”时，一场社会革命便难以避免了。
    不过，话说回来，清政府在“临死前”毕竟在西方预算制度的示范作用下，对传统预算制度进行了改革。虽然这场改革由于清政府的突然覆灭而中断，但它为其后民国时期预算制度的确立奠定了最初的基础，其在中国财政预算史上的地位还是应该被肯定的。
    二、起步于民国初期的中国近代预算制度
    辛亥革命后，共和终于上路了，并很快给我们这个古老的民族带来了新的生命活力。
    中华民国北京政府时期，亦称北洋军阀统治时期，在人们的印象中，是20世纪中国历史上最黑暗的一页，然而，还有另外一个事实：中国近代许多具有进步意义的历史事件，特别是思想解放运动也发生在这一时期——新文化运动、五四运动、马克思主义的传播等等，中国共产党也创立于这个时期。显然，这并不是一个全面禁锢的时代。
    中国古代财政管理制度的主要特点是：皇帝拥有财政收支的绝对垄断权，国家财政预算计划不具有恒定的法律效力，地方没有相对独立的财政。这种高度集权的财政体制固然便于全国财政资源的统筹调配，利于维护国家的统一，但另一方面又会导致政治上的过度集权专制，地方公共事业难以发展，以及地方官员于体制外寻求非法财源而滋生的政治腐败。当中央政府权威下降时，地方割据政权就会实行事实上的财政独立，并加剧财政的混乱与不稳定性。近代中国建立的财政预算制度相对古代预算制度最大的进步在于预算案必须由国会通过，且具有非国会不得擅自修改变动的法律效力，从而打破了专制皇权对财政预算、税收的绝对垄断和随意支配的格局。这一点，清末“新政”已然作出努力，但质的变化还是出现在北洋时期。
    民国三年（1914年）5月，北洋政府公布约法，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则，对审计的范围、各种决算的审计报告书包括的项目，审计方式，审计程序以及其他有关事项均作了明确规定，以后对审计法又进行了修订增补。
    近代资本主义国家的财政体制的特征之一是划分国家财政与地方财政，以体现政治上的地方分权。对于晚清已经形成的，以及在清末新政和预备立宪中形成的地方自治财政，北洋政府给予了制度上的确认。清末“新政”出台的《谘议局章程》规定，谘议局的职权有议决本省岁出岁入预算与决算事件、税法与公债事件，这是最早规定地方财政制度的法律。《清理财政章程》要求“各省预算报告册内，应将出款何项应属国家行政经费，何项应为地方行政经费，划分为二”，“国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项，地方行政经费系指教育、警察、实业等项”。《试办全国预算章程》则要求各省编制地方岁入与岁出预算案，送交谘议局议决后，咨报度支部及中央主管各部。虽然由于辛亥革命的爆发，清政府未能制定公布计划中的“国家税章程”与“地方税章程”，但其开启的划分国家财政与地方财政的近代化改革则由北洋政府继承下来。
    1912年冬，北洋政府财政部即拟定《国家地方政费标准》，划分国家（中央）支出与地方支出项目；1913年11月，制定《划分国家税和地方税草案》，规定“国家因中央及地方行政诸经费所征收之租税为国家税”，“地方自治团体因处理自治事务诸经费所征收之租税为地方税”，并于次年修正公布，划分国家（中央）收入与地方收入项目，从而基本形成了中央与各省两级财政体制。
    从实际情况看，北洋政府时期中央政府的财政收入主要为关余、盐余和中央直接控制及各省上解的烟酒专卖、官产变卖收入等，除此之外的田赋、契税、牙税、当税和其它杂捐，则为“省税”。不过，北洋政府在国家税系统内部如何进行中央税与省税的划分方面，还没有作出明晰的规定，它在财政预算“共和”问题上最大的贡献仍然是开启征程，这个巨大的任务最终是由南京国民政府完成的，尽管如此，其历史价值仍然不可低估。
    在这个时期，司法独立体制建立起来了。《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和《天坛宪法》都明文规定了独立、公开审判的司法原则。这个时期的宪法已从立法角度确定个人权利并提供保障，并包含平等原则和保障权利观等内容。尽管法律上对人民权利的保护并没有在实践中落实，但是，即使是这种法律上的尊重，在以往的历史时期也是从来没有过的。
    过去，国家的政治大事历来是由少数上层统治者说了算，民众议政是根本不可能的事，但这时发生了一定的变化。《东方杂志》、《民国时报》、《新青年》、《每周评论》等报刊先后创刊，人们利用大众媒体对政府进行合法监督。有人统计过，辛亥革命之后到袁世凯复辟之前，民间所办的报纸就有五百多份。袁世凯称帝，正是五百多家报纸在同一天“开天窗”，把袁世凯赶下了台。须知，就在此前不过十几年的时候，中国人民还处于清朝的皇权专制统治之下。试想，如果当时民间不得办报、言论相对宽松自由，这一切怎么可能发生？日后的新文化运动怎么可能兴起？
    为什么北洋政府时期，人民能够享有此前做梦想都不曾想到的权利和自由，原因在于共和体制的初步建立，形成了权力制衡的政体格局。政府的权力受到议会和司法机构的制约，便不能再为所欲为。我们看到，即使是由封建军阀那样的统治者当政，只要存在哪怕是很不完善的权力制约机制，滥用权力就已经十分不易，民众的声音就能顺当传播，社会就能充满活力。
    革命初造成功，共和刚刚建立，共和国呱呱坠地，必将引来形形色色的专制势力的反抗。因为辛亥革命是专制向共和发展的一场革命，它建立了共和国，可是却有人主张回到专制制度之下。这个进和退的关系，其实就是共和革命和专制复辟的关系。由一群赳赳武夫组成的最高统治集团根本不懂共和、宪政为何物，能够制约、监督这个政治集团的另一种社会力量还处于稚嫩状态中，缺乏与之抗衡的实力，于是，袁世凯复辟帝制，张勋复辟，其后是长达十年北洋军阀假共和之名义，以行专制之实。孙中山先生将专制复辟的危险性和必须坚定的反对专制复辟的坚定性、持续性，当做一个非常重要的政治主题，告诉人们：只要一天封建专制主义还存在着，封建专制的思想文化还存在着，封建专制的形形色色势力还存在着，那么专制复辟就不仅是可能的，而且是必然的。
    由于国会最终难以发挥对国家财政预算的立法、监督职能，北洋政府和国民政府时期科目有所损益，但其基本底盘仍系奠定于前清，没有根本性的改变。海关关税自1860年代就已经成为清中央政府财政收入的大宗，至19世纪末、20世纪初，大部分用于偿还外债和战争赔款，剩余部分民国时期称“关余”，仍为中央政府的大宗收入。关税的“中外协议”制度，形成于鸦片战争之后，入民国后继续沿袭，直至1920年代末才被废除；作为关税管理的税务司制度形成于1850年代，入民国后也继续沿用，一直到1949年才废止。
    清代旧制盐税主要为盐课，此外有少量临时征收的“盐斤加价”。太平天国战争后，食盐的产区与销售制度紊乱，盐税乃分为盐课与盐厘。20世纪初，盐税大部分也同关税一起用于偿付战争赔款，剩余部分民国时期称“盐余”，为中央政府的大宗收入。
    厘金起源于太平天国战争期间，1853年由清军江北大营军营开征，后来各省行政当局均设立专门机构征收，成为晚清各省的一项重要财政收入。各地厘卡林立，重复征收，严重妨害内外贸易，19世纪末中外即有裁撤厘金、提高关税税率的呼声，但一直未能实行。入民国后，厘金制度继续沿袭，直至1931年。
    田赋在清代源于地赋与丁赋，雍正初年摊丁入亩后称“地丁”，入民国后称田赋。清末各地巧立名目征收各种地丁附加，入民国后更是变本加厉；其征收系统与机制，本于明代初年建立的里甲制度，在清代早已混乱不堪，册籍为里长所把持，成为世袭的私产，入民国后这种情况一仍其旧。国民政府时期，有些地方对征收系统有所改革，但实行土地测量、改田赋为土地税的改革，一直未能实行。民国时期的契税、牙税、当税、屠宰税等捐税，也均系沿自清代。此外，民国时期的财政支出，也仍同晚清一样，以政费、军费、债务等主体，当时的国会是无力加以控制的，等等。“共和”不彻底，这在国家的财政预算和税收制度上最为清晰地表现出来，亦是影响国家政治制度“脱胎换骨”为共和制的最难以逾越的障碍。
    这也就构成了历史留给我们的一个最大的遗憾：在中国，民间公共力量对政府及其财政始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等的观念始终未能主导中国人的头脑。控制不住“钱袋子”也就控制不住专制这匹脱缰的野马，执政者仍然可以不受监督，不受限制地盘踞着绝对的、无限的权力，为所欲为。改革失去了底层民众、民间力量的参与和社会监督，也就失去了自己的社会基础和合法性。这才是中国社会最致命的病症。由于没有找到“治病”的方法和途径，于是宪政改革的所有上层资源被切断，民主共和的制度转型刚刚起步便功亏一篑，政治与财政预算的制度变迁便只能走暴力革命这条成本最大的路了。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-26 14:18

三、解放区的试验：延安的预算民主
    延安的民主政治实验，早在红军刚刚到达陕北的1937年就开始了。是年5月12日通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》宣称：“各级议会议员，由选民直接选举。各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议会选举；边区法院院长，由边区议会选举；边区政府各厅长的任命，须得边区议会的同意。”中共各级党政部门对选举工作非常重视，各抗日根据地均制定了较为完备的选举法规，对选举原则、选举程序和选举保障等作出了详尽而可操作的规定。鉴于战争环境和民众文化政治素质不高等情况，陕甘宁边区及各敌后抗日根据地的选举采取了多种多样之有效的形式。大致说来基本的方式是召开选民大会，集中进行投票，同时设立流动票箱，采取流动投票、认人投豆、烧香点洞等方式。选举成为当时边区及各敌后抗日根据地民众政治生活中的一件大事。这场主要由广大农民参加的普遍的选举运动，对于推进抗日根据地政治民主化的进程产生了令人瞩目的重大作用。
    延安的民主政治实验中浓抹重彩的一笔是中共领导的“三三制”政权的成功实践。从1940年到1941年，“三三制”在边区及各敌后抗日根据地普遍开始推行，曾出现当被选举出来的共产党员超过三分之一时，中共成员主动退出政府或参议会，以保证“三三制”的原则得到贯彻。那么，党在人数只占三分之一的情况下是如何实现自己对政府的领导的呢？对此毛泽东有一段精辟的论述，他说：“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。”可见，中共对“三三制”政权的领导是间接的，不是直接的、强制性的。中共只能向政府和参议会提出建议，而要使建议变成对方的决定，只有依靠建议本身的正确、适当，并通过政府、参议会内部中共成员的宣传、说服取得多数的赞成才能实现。所以，“三三制”是一种政治基础大大扩展了的政权形式，它在政治上由一党领导，在组织和制度上实行党政分开、民主选举和少数服从多数，而不是由一党控制，更不是由一党包办、党政不分。这种政权形式无疑具有相当大的民主性，在中国政治民主化进程中具有重大的阶段性意义。
    那么，由民众“直选”出来的和由“三三制”组成的参议会究竟是怎样工作的？他们真的能够代表延安和各抗日根据地人民的利益，实行民主执政、民主理财吗？这里，我们读一读一位美国记者根据自己的亲身经历写的一段文字即可对此作一个大致的了解：1944年秋天，这名美国记者未打招呼，闯进延安市政府朴素的小会议室。会议室里，14个人正围坐着市长和他的秘书。他们中有农民、商人、学究气的老者、穿制服的共产党员、一个村姑和一个戴眼镜的报纸编辑。对这个外国人的贸然闯入，他们有点惊奇，礼貌地站起鞠了一下躬后，没有再理会，继续他们的“市参议会的行政与立法委员联席会议”。这14人都是市参议员，是由延安的镇民和村民选举出来的。会议上，市长总结了前段时间教育、卫生和开荒的工作，然后详细解释不久拟实施的“十小纲领”的决定，包括种树、养猪、建粮仓、组秧歌舞队等问题。市长声称：这些纲领中的每一条，都要和人民详细讨论，使大家了解其意义和实现方法。在接下来的讨论里，参议员们从容发言。一个商人议员提议要修路和堤坝，并指出政府有责任让商人知道何处设新店最妥；那个老学者则批语当地小学教室太挤，学校教师书法不够好，等等。美国记者饶有兴趣、几乎是有些感动地听着。他后来知道，这样详细的讨论在政府里进行了好几天，市长最后根据议员们意见，对其后6个月的施政纲领做了修改。
    这位名叫冈瑟斯坦的美国记者归国后，写成了《红色中国的挑战》，详细描述了自己在延安半年生活的见闻。他这样总结中国共产党人建设边区的成功：“他们建立了一个对人民不构成沉重负担的、同时又勇于承担重大责任的行政机构，即一个从人民中产生，通过民主方式选举出来并向他们负责的政府。”
    农村是中共领导中国民主革命的根据地。他们在当时恶劣的生存环境下，通过民主选举“三三制”村民自治等民主形式，把人民群众紧紧地团结在自己的周围。当时的很多做法和经验在今天看来仍然很有现实意义，其伟大的民主建设成就今后人肃然起敬。那时中共的领导艺术几乎到了点石成金的地步：最偏僻的乡村、大字不识的农民、中国最没有条件实行民主的地方，却在中共的领导之下，结下了丰硕的民主之果。
    民主政治是与财政民主紧密联系的。有民主政治，必有民主财政。中国的民主财政产生于延安时期，是千无古人的一项伟大创造。什么是延安的财政民主？依笔者的理解，就是边区和各抗日根据地政权组织（由参议会和政府两部分组成）按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。早在1937年5月12日通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》中就确定了延安民主财政的基本职能：批准预算、创制或批准各项建设计划、决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债、规定边区行政官员的俸给不得超过熟练劳动者所得等等。具体说，延安的财政民主主要表现在以下几个方面：
    1、向边区参议会提交财政议案，供大会审议。陕甘宁边区第二届参议会第一次大会的财政提案（1941年11月18日－20日）共12案。其中：
    “第六案：（编号第八一案）政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象。（李鼎铭等提）审查意见：交政府速办。大会以一六五票多数，通过审查意见。
    “第十二案：（编号第三二二案）编送陕甘宁边区民国卅一年概算书，请公决施行案。（林伯渠等提）审查意见：概算书原则通过，希望政府本开源节流之原则实行精兵简政主张，加强生产，发展经济，厉行节约，避免浪费，推广土产出口，争取出入口平衡，平抑物价，调剂市场，巩固金融，并须经常检讨工作，确实执行计划，以期达到收支平衡，不超出预算。大会以一六三票多数，通过审查意见。”
    以上提案涉及财政收入、支出、预算等方面，提案审议通过后，即交政府办理，效率是很高的。每次召开边区参议会大会，议员们都会提出大量的财政议案，对边区政府制定财政政策和货币政策以及监督边区政府的财政工作发挥了重要的作用。例如由陕甘宁边区第二届参议会政府委员李鼎铭先生提出的著名的精兵简政的提案，就得到了中共领导人的高度重视，并将其贯彻于边区行政机构的改革中去，“他提得好，对人民有好处，我们就采用了。”例如晋冀鲁豫边区从1941年到1943年连续进行过两次大精简，精简后的军队后方机关和地方党政群众团体的人数比1940年减少了近1/2。
    2、认真审议边区政府的财政工作报告和概算书，并作出有关决议，用以指导监督边区政府的财政工作。据时任晋冀鲁豫边区政府副主席兼财政厅长的戎子和回忆，“边区政府施政纲领和边区临时参议会组织条例，都规定有编制审查边区预算决算的任务和职权。因此，边区政府从1942年到1948年，虽在战争频繁、环境极其残酷的情况下，总要编制年度的财政收支概算，向边区参议会驻会委员会（相当于现在的人民代表大会的常务会）报告，请其审查批准。如参议会开全体会议，边区政府一定要向全体会议报告财政收支概算和执行情况；如参议会分区召开，行署一般也要向各区参议会报告该区的财政收支概算和执行情况。”
    陕甘宁边区第二届参议会于1941年11月17日通过1942年度概算的决议案如下：
    “边区政府提出之三十一年度七千九百万元概算书，经参议会大会审查通过，为保证此项概算不被突破，大会并一致同意小组审查意见；同时并决议由常驻议员组织小组委员会，负责设计并监督政府此项方案之彻底实行”。
    这次会议还作出关于税收的决议案如下：
    “目前的税收制度还存在着下列几项重要缺点：
    （1）因为缺乏普遍的关于居民财产和收入的调查，各级政府在分配公粮等负担时，只好靠概括的估计，以致不能使负担完全公平合理。
    （2）个别地方的区乡工作人员，在分配负担时，未按人民现在的财产等第和收入状况，而按过去或分配土地前的经济情况。
    （3）部分工作人员假公济私耍私情，破坏政府税则。
    （4）个别地方的负担集中在少数人身上，致使一部分人民负担过重。
    今后税收制度必须根据下列规定改善：
    （1）明年度普遍进行公私财产和收入的调查，建立税收制度的科学基础。
    （2）不分地主佃农自耕农，或雇主工人，除极贫者外，均应按照现有的财产等第或所得多寡缴累进税，负担人口应在百分之八十以上。
    （3）累进税率应力求适合各阶层人民的经济情况，起征点不应过低，致使真正无力负担之赤贫户强纳负担，同时累进最高率亦不应过高，致使负担集中在少数人身上。
    （4）在乡村中负担分配之权，即规定各户负担等第与数额之权，属于参议会、村民大会，任何其他机关，不得越俎代庖。
    （5）一切有徇情舞弊行为之公务人员，应受行政处分或法律制裁。
    （6）非得本会或本会常驻会之批准，不得增加人民负担或作临时的财力物力动员。
    （7）一切财力物力动员工作，由各级政府负责主持进行。
    本会特委托边区政府依照上述原则制定农业统一累进税则与实施办法交本会常驻会批准后，颁布实行之。”
    从上述决议案的制定情况来看，边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的，而是实实在在的。其中即有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又拥对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政，是人民“说话”的财政。
    3、积极参与边区财政税收政策与制度的制定过程。晋冀鲁豫边区制定统一累进税的过程就充分发挥了参议会的审议和决策作用。戎子和回忆说：“1941年7月，晋冀鲁豫边区临参会第一次全体会议议定的边区施政纲领提出，财政方面要推行统一累进税。11月间，我们正在召开专区财政科长会议讨论从合理负担改为统一累进税的时候，得悉晋察冀边区统一累进税实行一年的效果很好。于是边区政府和临参会专门组织了一个考察团，于1942年2月赴该边区考察统一累进税。考察团历时两个多月，从边区政府到区、村进行了深入的调查研究。掌握了许多材料。按照带回来的税则，在晋冀鲁豫区选择了几个村庄进行试算研究。9月间，根据试点情况和数年来实行合理负担的经验，拟定了统一累进税则试行草案，报经边区临参会第二次全体会议讨论，原则通过后，再拿到几个村庄试行。经过试行，又开了多次座谈会，进行讨论研究。统一累进税税则草案拟定后，送中共中央太行分局审查。邓小平同志亲自逐条审阅并作了一些修改，边区政府即于1943年4月正式颁布。”
    显然，边区参议会的功能没有停在“监督”、“检查”和“通过”的层面上，而是深入到了财政税收政策的设计与制定层面，这更加反映出边区的财政民主不是虚的，做给人看的样子，而是实实在在的决策权。
    延安的民主财政是一种精神，也是一种制度，是当时的中国共产党人向今天的我们提供的一笔巨大的财富，是我们必须认真研究和借鉴的。概括地说，延安的民主财政有以下几个特征：
    1、充分发挥边区参议会对边区政府财政税收工作的决策、审查和监督作用。在边区，征什么税，怎样征税，征多少税，如何安排财政支出，如何制定概算，给人的印象，都是由参议会说了算，而不是由政府说了算。参议会的一项普通财政提案（如精兵简政）往往引起中共高层领导的高度重视，并雷厉风行地将其付诸实践，完全做到了上下一心，民主理财，这样的制度在中国历史上绝对是首次出现，其巨大的历史意义和深远的历史影响怎样估计也不过份。
    2、边区党政始终把人民的利益看得高于一切，特别是税收负担，事关人民的切身利益，成为边区党政最为关切的问题。著名典故“老天咋不劈死毛泽东”就很能说明这个问题。1941年盛夏一个雨天的下午，边区政府小礼堂正召开县长会议，突然小礼堂一根柱子被雷击断，一位县长触电殒命，雷还劈死某农民拴在礼堂边的一头驴。这农民逢人便骂骂咧咧：“老天爷不睁眼，咋不劈死毛泽东？！”保卫部门请示逮捕这个农民，毛泽东制止了，并分析农民的不满肯定另有原因。于是组织专门小组，调查人民生活情况，发现中央入陕以来，由于军政脱产人数逐年递增，加上连年天灾，农村收成不好，致使边区农民负担过重，陕北这个不过一百三四十万人口的地方一年就征收20万担（每担300斤）公粮，群众有意见，故借“劈雷”事件发泄心中不快。毛泽东从此着手思考如何减轻农民负担，并作出了抗日根据地开展大生产运动的战略决策。军队生产自给，形式上违背了分工原则，似乎是落后的、倒退的，实质上却是进步的、具有重大意义的。它使军队克服生活资料匮乏的困难，得以改善生活，同时还可以减轻人民的赋税负担。王震领导的八路军三五九旅开赴南泥湾实行军垦，使南泥湾变成了陕北的好江南。到1944年，三五九旅除吃用全部自给外，达到了“耕一余一”，人民的负担也减轻了。陕甘宁边区农民所交公粮，1941年占总收获量的13.58%，1942年降为11.14%，1943年降至不足9%。从1943年起，敌后各根据地的机关一般能自给两三个月甚至半年的粮食和蔬菜，敌后根据地人民的负担也只占总收入的14%。
    3、由于边区政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，因此，它也就成为当时世界上最廉洁、最廉价的政府。相比以往政权，延安最值得骄傲的成就就是它的高度廉洁。《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者，从重治罪。”曾任陕甘宁边区张家畔税务分局局长的肖玉壁，贪污公款3000余元，被边区高等法院依法判处死刑。在极其困难的战争环境里，各级政府工作人员实行生活津贴制度，并且规定收入不得超过普通工人的工资水平。每人每天伙食标准为1.4斤粮食，4分钱菜金。各级领导干部身先士卒，决不特殊，就连中央高级领导人也同士兵一样穿着打补丁的灰土布军服。这对于培养干部廉洁奉公、艰苦奋斗、全心全意为人民服务的精神起到了很好的作用。40年代，几乎所有访问过延安的外国观察者都持同样的看法，边区政府没有任何敲诈、勒索，官员的廉洁奉公在远东仅见；也正是凭借民主手段，边区政府才能在四面封锁、瘠地养兵的艰难环境下，成功地鼓励生产、征收粮税，并平衡了财政预算。那时的中国共产党深深扎根于人民群众之中，那时的人民群众也殷切地期待着党的指引和领导。在当时局部执政的狭小而严酷的战争环境里，中国共产党非常出色地承担起了唤起民众、组织民众、领导民众当家作主的执政职能，所以才取得了民主政治建设奇迹般的成果。由此，我们也就理解了，为什么当时有那么多优秀的青年知识分子，千里迢迢，突破重重封锁，冒着途中随时送命的危险，毅然来到地瘠民贫、缺衣少食的延安，为什么所有来到延安的观察者，无论是梁漱溟、黄炎培这样的民主人士，还是卫立煌这样一度极端反共的国民党将军，或是陈嘉庚这样的海外侨界领袖，乃至美利坚的记者、大兵，往往少至一周，多至旬月，便尽弃陈见，并在归去之后成为延安热烈的赞美与支持者，究竟是什么吸引着他们和改变着他们？就是延安的民主。延安的民主代表着宽松、道义、智慧、正义和光明。
    四、以“共和”的眼光看政府预算
    从字面上理解，“共”，天下者，大家人民的天下，国家者，人民的国家，不为某个个人、党派所独有；“和”，既然天下是天下人的天下，那么管理天下的工作，治理国家的事情，那就由大家共同来承担。可见，在汉语语境里，共和就是“和平共治”的意思。共和的英文单词为Republic，来源于拉丁语的respublica（公共事务）。意思应该是，政治权力这种公有物，理应由人民共同享用，国家的公共事务应由人民共同治理。共和国作为法治、民主、自由的国家，最有利于实现人的幸福，因为在这样的社会里，是由公民自己而非由别人决定着自己的命运。
    在人类文明史上，共和在相当长的一个历史时段内高于、先于民主，比民主更受人们的重视和欢迎。如麦迪逊始终称美国是“代议制共和国”，从不说自己是“民主政体”。在他们看来，民主特别是直接民主是多数人的私权，因而可能导致暴政。在中国近代社会的转型过程中，以孙中山为代表的进步人士，关注的也是自己的国家如何“走向共和”的问题。
    国内外有许多学者对共和问题作过精辟的阐述，大致可以归纳为如下四条：
    1、公共权力的分享。共和制下，政治权力对全社会平等开放，由所有社会成员共同分享，体现着公民的权利与自由。国家治理是所有公民的共同事业，而非一人、一党、一派之事。人民对与自身利益攸关的公共事务领域有决定性的发言权，体现着公民的权利与自由。共和制下，不得有世袭的、独占的、不可让渡的权力，不得排斥所持意见与统治者不同的少数一方。
    2、公共权力的限制和制衡。共和制对政府和人民的权力都加以严格的限制，它的特点是给所有的人及其自由与提供同等的保护，人的自然权利不受非法政治权力的侵犯，任何人不得挟民意以自重。共和的国家不仅要保护公民的权利，防止统治者的压迫，而且要防止一部分社会成员对另一部分社会成员的欺压，法律面前人人平等。共和制下，法律对政府权力的限制格外严格，以保证其正当、合法地使用。
    3、社会的和平、和睦、和谐共处。共和政体与暴政格格不入，排除君主专制和独裁，倡导思想自由、信仰自由、言论自由、结社自由，认为公共事务的参与和纠纷的处理只能也必须采取和平的而非暴力的方式。
    4、政府的服务性、公平性与中立性。共和制作为由国民参与并经其同意的政体，要求权利与权威的结合，并保障公民的合法的自由，并致力于实现个人利益与公共利益的统一，而不提倡为后者牺牲前者的利益。在共和的国家，人民的福祉至高无上，任何政府都不能一切将其自身的意愿和利益强加在人民的头上，而是要尊重个人的自由与独立，为其生存、发展提供最有益的环境。共和制追求社会的公平、公正、正义，目的在于使社会各方的利益都得到体现和保障。
    共和加上多数票决制的民主和以限制政治权利为基本特征的宪政，共同构成了现代民主政体。共和、宪政与民主之间存在着差异。民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，而共和则解决了权力的分享问题，三者缺一不可。在民主共和宪政三位一体的制度下，有关政治的和财政预算的一切活动都是在和平的方式下完成的，民众不再需要谁为自己“作主”，而是通过决定政党和政客命运的方法把自己的命运牢牢掌握在手里。只要一张选票，就可以决定那些政党和领袖们的命运和他们未来执政的方向。
    把共和的文化理念引入财政预算领域，其意义在于，以民主和宪政的方式，对政府财政权力进行限制和约束，以保护公民的财产权及依附于此的基本人权，并促进政府职能的转型和公共财政体制的建立。把共和精神统领预算贯彻在政府预算的始终，这样的预算才能称之为公共预算。
    共和思想体现在预算上，首先，代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。经过议会的决议预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系。议会的预算权力表现为，一是预算要由议会控制，二是议会的控制是基于共和精神的，目标在于分权制约。议会有权对具体的预算事项进行审查、批准，有权将有关财政活动的普遍规则制定为法律。议会批准后的预算就成为具有法律意义的强制性命令，是政府对于议会的承诺，必须严格履行。
    其次，在预算的审批过程中，所有的国民均应享有平等的参与权。人民在民主原则下平等选举代议制机构，以行使制约和监督政府预算的权力；代议制机构在通过预算时，一人一票，以平等形式来行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。
    第三，预算收入和支出应当体现平等负担和平等给付原则。税收课征应当体现平等课税原则和量能课税原则，费用征收应当体现受益负担原则。预算支出方面，相同的情况应当相同处理，不能因为人为原因导致受体之间的差异过大。
    第四，共和精神对现代政府的要求，一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，必须覆盖其全部的公共收支、反映它的全部财政活动，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动；二是提高财政透明度，建设“阳光政府”。政府的财政资源大部分来自于税收，人民当然有权知道自己缴纳的税款用在了何处，这就是民众对政府在履行职能的过程中产生的信息应该享有的知情权。政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地向公众预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。
    在我国，始终没解决的一个问题是，人民代表大会究竟是一个什么性质的会议？究竟是代表谁的会议？事实是，他们可以代表官员，因为现职的和退休的官员所占比例在百分之五六十以上；他们可以代表各行各业的模范人物、知名人物、歌唱家、艺术家，体育健将，这些方面无疑它有充分的代表性，但有一个方面他们却没有代表的资格，这就是中国的亿万纳税人。他们并不是纳税人选出来的，也并没有真正代表纳税人的利益。他们是“人民代表”，却不能说是纳税人的代表。
    我国的人民代表大会对于税收以及财政事项进行细致入微的审查是从来没有的。50多年来，政府提交给人大的财政报告之简略堪称世界之最。每年三月召开人大时，政府财政预算早已开始执行，这种先斩后奏的审批方式延续了半个世纪，实际上是对国家最高权力的藐视。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财政的具体筹集和支出状况，大多由主管部门甚至个别领导人拍板定案，无需人大审查。建立人代会而人大代表却不对纳税人的税款流向进行认真审查，这可以说从根本上违反了设置这一机构的初衷。
    五、具有共和精神的预算体制改革
    预算制度改革是个牵一发动全身的问题，要建立公共财政就意味着整个制度需要根本性的变革。
    从1993年开始，一些地方政府开始试验零基预算。1994年，中国颁布了第一部《预算法》，近年来又在搞“部门预算”、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预算”等，取得了一些成绩，但其缺陷也是显而易见的：
    第一，这些措施都属于技术操作层面的试验，改革的重点主要是在政府内部加强行政控制，而不是人民代议机构对政府预算的外部政治控制；
    第二，缺乏对利益相关主体的互动影响的考量，缺乏社会公众的关注、参与和监督，政府与民间在预算过程中的合作伙伴关系几乎被完全忽略，因而难以实现构建利益相关主体共同治理的目标。
    第三，在财政预算问题上，政府仍然是自己说了算，人大在预算制定、审议期间的作用微乎其微。由于政府的公共管理缺乏制约和透明度，政府预算部门资金结构性配给的自由裁量权不仅没有被压缩，反而在继续增强。由于各级政府有追求“超收目标”点强大动力而又得不到有效制约，预决算执行的偏离度越来越大。如2006年，当年的政府预算报告中，全国财政收入和财政支出分别为35423.38亿元和38373.38亿元，而在同年的政府决算报告中，这两个数字分别被改写为39373.20亿元和41535.73亿元。预决算偏离度分别高达11.15%和8．42%。所谓“预算”，在我们这里基本上形同虚设。
    第四，《预算法》修订迟缓，某些法律环节未摆脱旧体制、旧模式的影响较深，法制不健全，缺乏配套立法，许多改革计划找不到相应的法律依据，预算管理仍然带有较强烈的计划经济色彩，等等。
    现代公共预算体制的特点是议会对预算的外部政治控制，可我们改革开放30年，仍然没有建立起西方国家在19世纪就已经形成的现代公共预算体制，比清政府的动作还慢。由于人大不能从外部对政府预算进行监督，政府也没有改进资源配置效率的压力，中国的预算制度改革就这么被拖下来了。结果是显而易见的，中国预算出现了非常严重的财政机会主义行为，包括财政腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度，大量预算外政府收支、制度外政府收支游离于政府预算之外。这就可以理解，为什么审计风暴年年“刮”，违法乱纪行为照旧的局面。由于缺乏外部控制，政府内部财经纪律已经弱化到了极点，非正式制度盛行，财政机会主义行为不胜枚举。
    显然，如果不能在中国的预算领域重新确立有效的约束机制，那么，无论采取任何预算模式都不可能成功，不可能改进资源的配置效率、不可能有效地控制支出、不可能改进财政管理效率、不可能杜绝浪费与腐败，政府的预算活动就不可能真正地体现出它的公共责任。
    如今，《预算法》修订早已经列入全国人大常委会的正式工作日程，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。而它的进步、完善，基本途径就是引入共和的精神和机制。
    中国近代史的经验教训早就告诉我们了，构建公共财政体制是一项系统工程，涉及国家的经济、政治、军事、文化、社会等各个方面，所谓牵一发而动全身是也，但其中最关键最核心的问题是政府预算的外部的政治与法律控制，实现人民对国家财政资源的所有权和主导权。
    要实现立法监督机构与政府的分立与制衡，预算的编制和审批、执行与监督职能要分开完成。
    要确立财政预算共同治理的观念和原则，预算总额由人民代表大会即国家的立法监督机构确定，除非得到这个机构的认可，不得变更和突破。
    要在人大内部设立预决算审议专家咨询机构，协助人大预算工委和人大代表审查政府预算和预算执行结果。专家的遴选应避开那些具有“官方背景”的人。
    要建立完善的预算监督体系，预算执行中的玩忽职守者要允许媒体曝光，严重的要受到法律制裁。等等。
    在我们财政学界内部，一直有个上不了“台面的”的说法，预算问题离政治“太近”，多说不如少说，少说不如不说，于是，关于预算体制改革的研究也就一直处于停滞的状态。我感觉关于公共财政、现代税制、公共预算等领域的研究，似乎是财政学领域之外的法学界、政治学界的学者们更活跃，更有成果，可能是长期以来“国家分配论”的影响仍在财政学、税收学界发生作用的结果。这不仅是我国财政学者的失职，也使我国预算改革得不到来自财政学界理论研究成果的支持。我国财政学界应对此承担责任，并力求改变现状。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-26 16:18

第六章看不见的左手：财政视角下的权力游戏规则
    《权利与繁荣》的作者奥尔森深入考证了国家权力与私人权利、政府与市场之间的关系，提出了著名的“共容利益理论”。奥尔森的结论是：政府之所以愿意向社会提供公共产品，纳税人之所以愿意自觉自愿地纳税，并不是因为他们的“觉悟”有多高，“自觉性”有多强，而是由于他们的自身利益所致。是“共容利益”的存在促使他们不得不这么做，没有其他的选择。共容利益理论提出了能够给市场经济带来繁荣的“政府之手”所必须具备两个基本条件，即对所有的个人权利必须清晰明确的界定并使之具有安全性和根除政府的任何形式的掠夺行为。共容利益理论与我国“构建和谐社会”的发展目标在思想内涵上也是相互契合的。
    一、奥尔森和他的“共容利益”
    征收赋税是政府拥有的法定权力，整个社会必须服从这种权力，问题在于，政府在什么条件下会运用他们手中的权力保护私人产权、合理征税、促进经济增长、提供良好的公共服务，在什么条件下他们会侵犯私人财产、掠夺大部分劳动成果、打击正常的生产经营活动、给社会带来危害？这里面有一个什么样的“核心因素”在起着关键性的导向作用？这是一个长期困扰政治学家和经济学家们的、难度非常大的问题，他们一直没有放弃探讨其答案的努力。但是，以往的学者很少有人注意到政府存在掠夺性动机和行为的问题，这是他们难以回答上述问题的主要原因，即使是自由主义经济学家也做不到，因为他们过于注重对自愿谈判、交易费用等“纯经济问题”的分析，而忽略了对政治权力本身的研究，特别是其中所蕴涵的强迫性因素的分析几乎被完全忽略，而中国学者由于长期固守“国家分配论”和“主体论”，更是极大地限制了自己的眼界，距离“核心因素”就更远了。
    美国学者曼瑟·奥尔森就对自由主义经济学家提出过批评：难道小偷会关心受害人如何比较围墙的造价与被窃取财物的相对价值吗？难道杀人犯就只杀那些企图自杀的人吗？有什么能够保证政府在没收私人财产后一定会更有效地使用这些财产？又有什么能够保证政府能比纳税人更有效地使用税款？他指出：“我们需要发现那些握有权柄的人要做什么，以及他们是如何获得权力的，在什么情况下这些人会愿意使用权力去促进生产和社会合作？何时他们会利用权力攫取来自生产和贸易中的大部分收益？为什么他们要攫取？”显然，奥尔森的思维并没有受前人成果的束缚，他的目光已经越过政府征税权力的表象，“聚焦”在那个神秘的“核心因素”上了。
    奥尔森提出了一个重要的概念——共容利益（encompassinginterests），通过对它的分析，他比其他学者更加深入地论证了国家权力与私人权利、政府与市场之间的关系：当某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分、同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则他们在此社会中便拥有了共容利益。共容利益给所涉及到的人以刺激，诱使他们关心全社会的长期稳定增长。拥有共同利益者的利益实现，不仅是力求获得社会产出品的更大份额，而且还需要扩大该社会的总产出。“与之相对的是拥有“狭隘利益”的个人或组织，鉴于它们只能享有或丧失社会产出增减量中的微不足道的部分，故他们对增加社会产出毫无兴趣，而仅热衷于再分配以寻求该社会产出的更大份额，甚至不惜损害社会福利。”如果用通俗的语言来表达奥尔森的意思，就是，政府之所以愿意向社会提供公共产品，纳税人之所以愿意自觉自愿地纳税，并不是因为他们的“觉悟”有多高，“自觉性”有多强，而是由于他们的自身利益所致——“共容利益”的存在，促使他们不得不这么做，没有其他的选择。
    二、为什么黑手党控制的社区犯罪活动少
    为了说明共容利益的存在，奥尔森建立了一个描述政府行为和激励机制的理论模型　　“犯罪比喻”模型。他说，通过小偷、黑社会组织、流动匪帮与固定匪帮的比喻所做的演绎分析，“我们将看到更深层次的东西，然后建构我们的理论”，他认为，也只有这个理论才能合理地解释当权者如何为自身的利益而有选择地使用权力的问题。奥尔森首先从对小偷的犯罪行为展开分析。小偷对一个社会的影响是微乎其微的，因此他一般不会选择放弃偷盗转行做别的事，比如找工作。因为如果放弃偷窃机会，他就要独自承担由此带来的全部损失。所以，不管这个社会发生什么变化，都不会影响小偷倾力进行他的犯罪活动，除非他受到惩罚才不得不为自己的行为支付成本，而这种惩罚一般总是“迟到的和不全面的”，于是“他总是照偷不误”、“一般会大肆行窃”。如果这个社区由于盗贼横行而使得商业无利可图，或者居民因为这里的犯罪行为过于猖獗而纷纷迁走，那么这个区域的收入就会减少，结果是小偷再没有什么东西好偷，这样他换个地方照样去偷就是了。由于“单个罪犯只承担其犯罪行为给社会带来损害的极小一部分”，他获得利益也很少，理性地讲，他还意识不到其行为对社会的危害程度，除非出现极端的情况，居民也不会因为所居住的社区存在小偷活动就作出搬家的选择。所以，在本案例上，我们看不到小偷和社区居民之间存在共容利益的迹象。
    与小偷相比，“黑手党家族”可以凭借强制性权力公开地向社区居民征收“保护费”，如果他们能够做到将所征收费用的一部分用于社区服务，为他人提供保护，有效控制本社区的犯罪活动（包括针对自己的犯罪活动，也包括由其他团伙从事的犯罪活动），就可以通过由此而形成的商业和安全的居住环境获得更大的利益。一般情况下，“社区的商业和居住环境越好，那么他们向居民收取的保护费收入就越可观”，“拥有对邻街牢靠控制权的犯罪团伙”甚至可以“通过保护费获取社区总收入的很重要的一部分”。因此，在一个黑手党家族控制的社区里，犯罪活动一般就不会太多。但在高收益的同时，他们“实际上承担着社会损失很重要的一部分”，包括自身的保护费。而社区居民反正是要面对黑社会集团的掠夺，既然不可避免，人们自然希望自己只是被一个相对固定的黑手党家族所控制，通过向这个其交纳“保护费”获得社区安全的公共服务，而不是遭受更多流氓集团的骚扰；而黑手党家族在取得“保护费”收入的同时必须为社区提供安全服务，并承担起由此而来的风险和成本，只有这样做，他才能获得更大的和更加长久的利益。于是，一个相对稳定的“共容利益”因此就形成了。如奥尔森所说：“其对社区收入的看法拥有一个相对妥当的共荣利益观，所以，它使用自己强制性的权力来为自己的社区利益考虑”。因此，“牢靠而理性的黑手党头目在任何地方都不会收取全额的保护费，因为很简单，这会降低邻街总收入，从而最终影响黑手党家族的收入。”可见，是“共容利益”的存在把黑手党家族与社区居民两方的利益“捆绑”在一起了。
    民国初年发生在天津谦德庄的故事可以为奥尔森的比喻做很好的注脚，它反衬出政府提供的公共安全的欠缺，人们不得不求助于李珍团伙这样的黑社会组织，向其交纳“保护费”，求的是一份“清净”。反正要面对土匪恶霸的勒索，流寇不如土匪，业余土匪不如专业土匪，短期捞一把的专业土匪又不如土匪世家，也就是恶霸。而土匪们在收取费用的同时也要为他所霸占的地盘内提供“安全保障”，并就此形成双方“默认”的、固定的“规矩”。毫无疑问，这些“规矩”是建立在强权、蛮横、暴力基础上的，居住在这个社区的每一个人都必须遵从。另一方面，李珍等人在获取利益的同时也承担着风险：必须随时防范外来觊觎者的入侵，如果有比他更有力量或者说更敢“玩儿命”的流氓集团来抢夺这块“宝地”，他必须也只能出头“了事儿”，甚至可能为此而搭上身家性命。他还必须压制地盘内的新老住户服从规则按时交纳保险费，碰上曹八这样的“刺儿头”，就得拼出性命去“灭火”，否则他在这里将威风扫地，难以立足。此外，他跟“官面儿上”也得混得上来，用收来的一部分钱“打点”好衙门上下，弄得好，枪支弹药也搞得出来；搞得不好，稍有闪失，“宝地”仍然不保。
    随着统治时间的延长，为了追求利益的最大化，黑社会组织也会调整自己与区域内居民的关系，培养“税基”，确定最佳“税率”，维护商家利益，创造更多的获取利润的机会和条件。在谦德庄，小偷不敢随意行窃，土匪不敢来此抢劫，社会治安较好，却也是平民需要的社会秩序。就这样，谦德庄的“好人”与“恶人”之间形成了一种互相需要、互相依存的利益关系，这就是奥尔森所说的“共容利益”。谦德庄这个方圆不过二里，距首都不过一百公里的小地方，却在政府之外出现了一个“二政府”，由流氓、黑社会集团掌管着一方的税收和治安，这并不是当时偶然的社会现象，他们提供的是与政府所说的“社会秩序”有所不同的“地盘秩序”，在上个世纪二、三十年代的中国随处可见。湘西有土匪和关东马贼，广东有“大天二”，中原一带有“土围子”，上海有青帮，四川有“袍哥”，等等。放眼望去，整个中国被大大小小的地盘所分割，条条块块，层层叠叠。每块地盘上都有一个地霸：或军阀，或官吏，或豪门大族，或里长保长之类的“村干部”，或道门教会，或民团，或土匪，或黑帮，或混混儿。他们“占山”为王，为自己的利益强取豪夺。这种地盘秩序充分发育的社会形态，成为当时主导性的社会形态。
    三、从流寇到坐寇再到国王的“进化史”
    奥尔森大概不知道天津发生过的故事，他把视点放在了上个世纪20年代的中国军阀上，但所阐释的道理是一样的。在那个混乱的年代，中国很多地方是由各路军阀控制着的，“这些军阀带着自己的武装占山为王，为自己的利益强取豪夺”。奥尔森最感兴趣的是冯玉祥。冯动用军队镇压当地的盗贼，击败了当时颇有声望的流寇“白狼”，这行为受到当地老百姓的拥戴，人们似乎希望他能一直就这么作为军阀在这里统治下去。白狼是民国初年的农民起义领袖，是势力遍及河南、陕西、甘肃的“流寇”，而冯玉祥则是统治西北的军阀，盘踞一方的“坐寇”，性质上没有什么根本的不同——“军阀并不寻求正当性”。
他感到难以理解的是：流寇只是偶尔来抢劫，得手就离开，而坐寇却反复掠夺同一群人，为什么人们愿意接受坐寇的统治、盘剥，而反感流寇的骚扰？奥尔森的解释是，在贫穷和持续性的社会危机的条件下，组织暴力机器进行掠夺是谋生的一种有效手段。在这样的社会中，流寇四起、土匪丛生。流寇无组织的竞相掠夺，使得人们不得不把大量资源消耗在防盗和安全保护方面，同时大量缩减以致完全停止投资和生产，因为投资已变得毫无用处，反而会给自己招来风险。“在混乱的情况下，产出会很少，因而就无可盘剥了。”在这些区域内，社会创造的财富越来越少，流寇能抢到的东西也会越来越少。任何流寇都不希望杀掉“会下金蛋的母鸡”，但又唯恐其他流寇先下手，于是都抱着不抢白不抢的心态，这种疯狂的掠夺行为最终能够把一个本来相当富裕的地方抢穷，导致“公地悲剧”（TheTragedyoftheCommons）的上演。
    奥尔森注意到了其中的奥秘：军阀的“豪夺”与流寇的偶然抢劫行为有不同之处，他们依靠的是“持久的保护费而不是偶尔的劫掠。”在混乱的和毫无限制的“哄抢”过程中，终会有聪明的暴力集团会发现，只有垄断掠夺权才能杜绝这种恶性竞争局面，“哪怕很少的劫掠物都足以使其占领一块地盘”，于是群雄争霸的战争在流寇之间频繁展开。在权力场上角逐的流寇在直觉上明白这世间存在一个“公地悲剧”的道理，都希望打败对手、成为独霸一方的坐寇。经过惨烈的竞争和付出巨大的代价（这是必然的），能够组织压倒性暴力机器的集团最终胜出，“将其他匪帮赶出这块地盘”，全面垄断掠夺征收赋税的权力，这样，他就成了“固定的匪帮了”。这时候，他必须“能够控制那块地盘的犯罪活动”，向其领地提供和平与秩序，为向他缴纳保护费的“纳税人”提供安全保障。这是一种公共物品，它能使个人财产有一定的保障，使人民愿意为积累财富而积极从事生产活动。流寇转变为坐寇的好处，“并不主要是他因此就可以垄断其他匪帮先前在这块地盘上攫取的收益，而在于使其可以控制这块地盘上的共容利益”。这和我们分析的谦德庄案例是一个道理。
    首先，他会力图减少其攫取的份额。一个占据地盘行使持续控制的坐寇，总是要攫取普通人产出的一小部分，尽力确保区域内的普通人能够正常地从事生产活动及贸易活动的动力。普通人创造的收益越多，他所能攫取的好处就越多。“如果他自己的把窃税率从95%降低到90%，那么他就增加了其臣民生产和贸易的税后所得，这样就可能更大规模地增加产出和税收所得”。在这种情况下，限制和调整自己的“窃税率”是最明智的选择。“当然，窃税率会减少到他从更大的产量上窃税的所得正好被他的所失（得到更少的产出份额）所抵消的那个点为止。这样，他就会处在最大化的窃税率上。”也就是说，在他的领地上，他有共容利益要考虑，而不会采取掠夺性的行为，因为他要承担由于掠夺行为所带来的社会损失的份额，从而使他不足以获取更多的受益。“一般来说，在任何给定的掠夺性税率上损失得越多，匪帮首领所采取的最大化的窃税率就越小。”此时的坐寇头子，“不是一匹捕食鹿的狼，而是要确保其所养的奶牛能够得到护养的牧场主。”
    其次，受共容利益驱使的坐寇，他会转而更多地考虑为其领地的“纳税人”提供公共产品。我们知道，公共产品具有非排他性，可以惠及某个地方中所有的人，这似乎与土匪的本性不合。但由于受到共容利益的约束和“最优窃税率”的激励，他只能也必须将所控制的资源投资于公共服务方面。这种投入将一直持续到他花在公共产品供应上的所有的钱相当于他从产量增加中获得最大收益为止。“如果一个固定匪帮首领的最优窃税率是50%的话，他会一直供应公共物品，直到最后一个美元的钱投到公共物品上可以产出两个美元的时候为止，因为那样他可以得到一个美元的回报。”当然，坐寇首领控制领地上的普通人从公共物品上获得供应中获得的好处不能多于首领自己所得的好处。
    这里，奥尔森强调的是由“寇”变“王”的诱因和利益机制变化。拥有共容利益的主体，其自身利益与社会的繁荣密切相关，因而有一定的激励因素愿意主动地向社会提供公共物品。但是，事情到此并没有结束。当流寇定居下来，变成独霸一方的坐寇时，其利益机制就发生了这种变化。他拥有共容利益，较有可能做到掠夺有度，积极维持社会秩序安定，创造生产条件，甚至愿意兴修水利、铺路架桥，提供社会所需要的公共物品，因为这些活动和有限掠夺的目的一样，都是为了他自身的长远利益。坐寇的占领地越富裕，他的收益也越高。当然，他决不允许其它强盗、土匪、黑帮、军阀染指他的地盘。当这一切处于稳定状态的时候，坐寇首领就开始“有强烈的动机成为一个头戴皇冠、能够安居乐业的供应公共物品的专制者”，用中国传统的说法是，抢夺江山当皇帝。如果没有这个力量，那他就维护一方的安定秩序等候官府招安。不管哪一条路径，他都要向一个正规的政府过渡。“由于一大帮有足够能力组织暴力的理性自利因素，为这一大帮人利益服务的政府因而就会产生。”而那些只具有狭隘利益的主体，比如那些流寇，只有狭隘利益，其自身利益与社会的繁荣关系不大，因而他的激励因素便是相反的，只会通过损害社会利益来提高自身的利益，以掠夺、破坏为生，可以逞强一时，却不能长久地保持自己的力量。
    当理性的、自利的坐寇头子在一只“看不见的手”的引导下变成军阀，或者地方长官，甚至戴上皇冠，以政府取代无政府状态或者半政府状态的时候，他就能拥有比黑手党家族和坐寇更大的共容利益，正如奥尔森说：“他的确比黑手党家族具有更大的共容利益，因为控制混乱地盘的匪帮头目在课税问题上不存在与政府的竞争，也就是说，他是那块混乱地盘上的唯一的课税者或者‘行窃者’。”客观存在共容利益促使他“持续打击其他犯罪活动，阻止外来的征税者，从而使其行为截然不同。”依据这个逻辑，只要存在共容利益，即使是君主专制国家，统治者也会尽可能地从长计议，以经过计算的“最优”税率对臣民征税，而不会采取竭泽而渔的掠夺政策，以保证其收入的最大化和长期化。
    历史是由胜利者书写的。那些处于统治地位的王朝当然会想方设法把这一变化解释为是基于某种神圣的动机（如君权神授），而不是自利的因素而产生的。从古至今，各式各样的专制者总是声称是他们的臣民需要他们，希望由他们来统治，而不是他们愿意实施暴力统治。虽然事实与此完全相反，但自利的专制者与被压迫者中间长久以来逐渐形成的共容利益的确与人类的经济增长甚至文明的进步是联系在一起的。小偷、流寇→黑社会、土匪（坐寇）→独裁专制体制→民主政体、强化市场型政府，其实，人类社会就是这么一步一步地跌跌撞撞地走过来的，而引领着人类社会发展方向的那个核心因素就是奥尔森所阐述的“共容利益”。
    四、看不见的左手
    从历史上看，世界上的大部分人在大部分时间里都是处于专制统治和税收盘剥之下的，虽然从流寇到坐寇的过渡给匪帮首领和当地百姓带来一些收益，但这个过渡并不是像主流经济学家们所宣扬的是由于社会契约或者其他自愿交易所引起的，也不是什么实现社会利益的市场那只“看不见的手”起作用的结果，或者准确地说不是亚当·斯密所说的“看不见的右手”的作用，而是另外还有一只手在起作用：“当从对权力的破坏性使用转到对权力的建设性使用的时候——就如霍布斯所说的‘人人为战’的状态被一个专制政府的秩序所取代的时候，结果的改善就会发生。这要归功于另外一只看不见的手。”这只“看不见的手”，被奥尔森称为与“看不见的右手”相对应的“看不见的左手”。这只“看不见的左手”引导统治者们在共容利益下使用权力，为了自身的长期利益而提供公共产品，客观上造福于社会。而那只“看不见的右手”则促使生产者在自身利益的驱使下继续在市场中提供各种各样的产品和服务，在市场机制的激励下展开竞争。“两只手”各自发挥作用，社会就越稳定，统治者的共容利益越强、眼光也越长远，公共服务就做得越来越多，人们的投资活动也就越有保障，经济也就越来越繁荣。所以，即使是最专制的统治者也必须顾及共容利益的影响，否则他的“江山”是坐不稳也坐不长的。
    写到这里，我终于明白了为什么“坐寇的臣民”宁愿接受这种年复一年的压榨剥削，而不愿意被流寇的偶然骚扰所侵害的原因。“流动的匪帮意味着无政府状态，而用政府来取代无政府状态就会带来产量的巨大增加。一个固定匪帮统治下的臣民会获得增加的那部分不需要纳税的收益”，这属于民众能够得到的共容利益，坐寇持续性的掠夺行为总要比无政府状态更好一些，所以他们选择了与强盗“共容”。共容利益的引导机制被称为“看不见的左手”，它的存在，为人类社会跨入“契约社会”和建立民主政治奠定了基础。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-29 10:11

五、政府怎样在市场经济中起作用
    奥尔森通过“犯罪比喻模型”，让我们看到了“政府之手”的作用。对于社会来说，政府之手可能是掠夺之手，也可能是扶助之手。当社会共容利益占主导地位时，掠夺之手受到约束，扶助之手积极运作，给社会带来福音；一旦共容利益被政府自身的狭隘利益所取代，就会变得“一手（扶助的手）软、一手（掠夺的手）硬”。无论如何，只要政府存在于这个世界上，它就要对整个社会展示它的权力，政府之手就永远是主动出击的手，是代表当权者利益的手。那种希望政府自我约束、该出手时才出手、该干预时才干预的想法，只是一种天真的幻想，或者说，天下根本没有那样的政府。
    这正是人类社会面临的一个最棘手的两难选择：一方面，政府必须拥有权力和强制手段才能维护社会秩序、保护私人财产、取缔掠夺行为；另一方面，政府也可以利用手中的权力对人民进行掠夺。能够实施有效权利保障的是政府，能够损害以致剥夺个人权利的也是政府。因为只有政府才拥有垄断性的强制权力或暴力，只有政府才有能力在社会上任意充当天使，或是魔鬼。显然，经济繁荣需要的是一个扶助之手强有力、掠夺之手受约束的政府，而要真正做到这一点，无疑是一个巨大的难题。
    在专制社会中，统治者的共容利益会使他限制自己“窃税”的程度，适当减轻征收，而且共容利益也会促使他会使用它所控制的一些资源向社会提供一定数量的公共产品，但是他这么做“只是为了扩大他自己从社会中攫取的纯收益量”，并不是他的本性愿意这样做。因此，“专制者获得的收入源于非常高的代价，即通过很高的再分配比例将其臣民的收入转到专制者手中。”我理解，奥尔森在这里指出的“非常高的代价”，源于极权统治者为社会提供公共产品的动机和结果所存在的极大的局限性。在专制社会里，往往最缺乏的就是民众的个人财产权利，更谈不上言论自由，而这些“公共产品”是统治者最吝啬于提供给社会的。他所提供的公共产品只是在“底线”上徘徊，目的还是奥尔森所说的“只是为了扩大他自己从社会中攫取的纯收益量”。由于民众的财产权缺乏法律保障，这样的社会也就最容易出现政府的掠夺行为，社会财富往往被少数人所攫取，生产与投资的动机被抑制，市场价格机制的运作被扭曲，社会创新能力被窒息。历史已经一再证明，这样的社会中，经济一定是没有活力而处于僵滞状态的。如果再考虑统治者的权力转移存在历来严重不确定性的因素，这就构成保障财产合法性、合同有效性、促进社会长期发展的严重障碍，而且他们是无法真正克服这样的障碍的。那些即将下台的独裁者，其行为则同流寇并无两样，临死挣扎期的短期行为必然是疯狂的经济掠夺。
    但为什么有些专制经济体也会出现经济增长，甚至看上去成绩不斐呢？奥尔森认为，这种经济增长一般表现在劳动密集型产业以及大部分传统的制造业之中，因为这是一种孤立的市场环境，“此类市场中合同与权利对于促成交易的完成不具有决定性的意义”，“交易的内容是看得见与摸得着”，即使不存在界定清楚的产权，合约也能够有效地执行，并不依赖于严格的私人权利保护制度与信息透明的言论自由环境，这就导致专制国家可以做到劳动密集型及部分制造业类型的经济增长，并且有时候做的相当不错。但奥尔森提请人们注意，这种经济体增长的具有明显的局限性，表现在，它很难从劳动密集型与部分制造产业跨越到成熟的现代契约密集型产业，其根源就在于财产与个人权利保护制度的不足，社会共容利益的民众一方被无理挤压，因此，这种增长是暂时的，不可能持久，并且是病态的和不计后果的，“它所付出的代价往往相当惊人”。
    在专制社会中，在没有其他因素能对改变现实环境起动摇性的作用的情况下，民众不希望看到社会发生动乱，不希望改变现状，如奥尔森指出的：“国王万岁、万万岁”的口号和“百分之百的选票”其实也反映了老百姓求稳、怕乱的心态。于是在专制社会中民众与统治者之间就会形成一种建立在共容利益关系基础上的结盟，建立一种相对稳定的制度环境，即使这种结盟非常的不平等，民众也愿意接受，因为他暂时没有其他的选择。“直到相当近代的人类历史，述说的都是同样一个故事：人类文明在坐寇的统治下逐渐进步，其过程偶尔由于流寇的出现而被打断。”
    对决定国家贫富的原因，经济学的一般性回答是市场。但不需仔细观察就可以看到，即便是在比较贫困的第三世界国家，市场也是无处不在的，人们通常会轻易地发现那里云集着大量的商贩、店铺或集市，村庄里会有商店、市场，并安排有特定的赶集日，“然而，那里的经济却是非常糟糕的，人们的生活已然很贫困”。可见，问题的关键不在于是否存在市场，而是还有一个什么因素使市场在不同国家发挥着差异巨大的作用，在于“什么东西使一些市场经济国家变得富裕而其他国家变得贫困呢？一个国家到底需要什么样的政策或制度，从而可以从一个小贩和集市一样的市场经济转到可以产生很多富人的市场经济上？”由于已有的经济学分析工具无法对这一问题做出完满的回答，所以奥尔森另辟蹊径，给出了一种兼容市场与政府的政治经济学理论范式，这个范式的“硬核”就是“共容利益”。
    与专制社会孤立的市场环境不同，现代市场体系十分复杂，仅靠市场是无法提供大家都可以分享的公共物品的，无论市场机制运行的多么好也不能完全做到这一点。许多政府劳务显然具有这种公共物品的性质，而这类公共物品也只能由政府来提供。不过，当政府提供这类公共物品的时候，经济自由有可能因此而受到限制，而妨碍社会经济发展。例如，如果要加强国防力量、改变国家的司法制度等，公民的经济自由就可能由此而降低，个人的消费自由也会由于政府的增税而降低。可见，并不是所有的市场经济国家或向市场经济转型的国家都能做到约束政府之手。
    奥尔森的观点是，能够给市场经济带来繁荣的“政府之手”必须具备两个基本条件：第一，对所有的个人权利必须清晰明确的界定并使之具有安全性，契约能够得到公正有效地执行；第二，必须根除政府的任何形式的掠夺行为。这两层含义，构成了“奥尔森条件”。他指出：“一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，并且能够执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，那么，这个政府就是一个‘强化市场型政府’(market-augmentinggovernment)。”。一国经济的繁荣与否，就取决于它的“政府之手”在多大程度上满足上述两个决定市场功能的要求，而统治者努力保障个人权利并避免掠夺的主观动因，则是由于共容利益的存在。
    奥尔森对政府有着某种偏爱，在他看来，个人权利并非来源于自然赋予，而是国家政治制度设计的结果，这是社会必须赋予政府予以安排的权力。如果没有政府的保护，个人所拥有的就仅仅是资财而不可能有真正意义上的个人财产，所以他的一句名言是：“没有政府就没有私有财产”。奥尔森对政府的偏爱准确地说是对遵从民主、法治同时又积极作为的政府的偏爱。上述清晰界定个人权利、契约能够得到公正有效地执行和根除政府掠夺行为两个条件，只有在尊重个人权利的民主社会中才能创造和提供，这就是促进社会经济发展的政府的新的基本特征——强化市场型政府。
    因此，政府对社会经济的作用与影响，并非在于如何为社会提供公共物品，而在于所提供的公共物品是否能够保障民众的经济自由，是否有利于市场的扩展。如果没有由尊重个人权利的民主制度所提供的约束条件，要想发展起严格的产权制度及合约的有效执行是不可能的，这就必须从政府的激励机制出发，建立一个能够给予涵盖利益最大决策权的也就是民主化的政治体制。奥尔森认为，在专制体制下，“不存在专制者之上的权力，因而也就没有机制可以确保臣民的财产不被专制者没收。相反，权力分享的真正逻辑在于创造一个可以产生这样的机制的代议制政府”。
    民主政体的胚胎在17世纪的英国形成。“光荣革命”后，英国权力分散，无法产生新的独裁国王，势均力敌的政治领袖拥有交叉混合的势力范围，自此分治割据局面就也没有出现过。当时的英国没有外来势力占领的威胁，把在13世纪末就出现的下议院进一步改造成完善的现代议会制，对政治领袖们来说，无疑是一个最佳方案。于是，限制权力、防止新独裁者出现的制度获得了成功。
    奥尔森认为，这个历史演变过程带有一定的偶然性。当今世界上的发达国家无一例外地都是尊重个人权利的民主国家，在奥尔森看来，其根本原因，也是由于这种制度“更具共容利益”。由于民主国家实行轮流选举的制度，能够使民众更多地参与到国家政治生活中去，决策和监督机制比较健全，无形中就加强了共容利益对统治者的束缚，所以民主体制能够做到有效地限制对社会掠夺无度的当权者，保障个人权利的法规同时也保障人民财产和合同的有效性，促进“产权密集型”的投资活动，推动社会的长期发展。这就是工业革命由英国开始和资本主义在英国迅速发展的原因，也是现代市场经济国家能够长期保持经济社会稳定发展的主要原因。
    虽然以上两个条件并不能完全保证出现“完美的市场”、资源的有效配置及社会财富的公正分配，但却可以肯定地说，如果离开了这两个条件，经济社会的繁荣、发展则绝对不可能出现。
    自经济学产生以来，关于政府干预与经济自由的争论一直不断，政府在经济增长中究竟能不能起作用？应当起什么样的作用？怎样起作用？这些问题历来是经济学研究的主线之一。奥尔森的出发点是统治者的利益，是自上而下的国家权力，认为国家、政府或统治者仅仅是为了在一个较长的时期内征得最大量的税收，才动了保护产权的念头。不只是中国，欧洲各个王朝，都有一段从披头散发的“流窜匪帮”到戴上皇冠的“驻守匪帮”的经历。在这一点上，奥尔森与熊彼得和希克斯可谓不谋而和。通过“强化市场型政府”的概念，就能够分析政府在促进经济增长、保证经济繁荣中所必须具备的条件。如果政府不具备这些条件，就可能对经济繁荣起阻碍作用，甚至导致经济衰退，这就使我们对政府作用的认识得更加深入。
    政府对于经济发展的影响远比我们想象的更加复杂。以政府全力介入的方式强制发展，是我们习惯的方式。在中国，真正让人担心的问题始终不是市场，而是政府，或者说，是政府与市场的关系问题。权力对于经济的干预无所不在，在促进经济增长的同时，由此产生的问题也在不断地积累和发酵，它带来的后果是发展的质量不高，经济失衡，环境破坏大，腐败频发，社会分化。这些问题反过来又为高质量的政府活动制造了障碍。这可以说是市场化改革以来一直存在而现在越来越突出的问题，是中国面临的最根本的问题。
    六、国家应当怎样征税
    民主国家与专制国家都控制着税收的征收权，都同样有一个社会共容利益问题，它们有什么区别呢？不一样的有两点：第一，民主政治体制决定着政府再分配给自己的利益比专制统治者分配给自己的利益要少得多，但由于民主国家的个人不仅可以在国民收入增加时从其增量中征集到更多的税收，还可以从市场中获得更多的财政收入，这就使人们拥有比专制统治下更加强烈的共容利益意识，民主国家政府的最低税率也由此注定会低于专制统治下的税率；第二，民主国家的征税前有一个征、纳双方“博弈”的过程，必须经过纳税人的同意和认可，这两点的共同指向都是公民的私有财产权，即承认私人财产权在国家税收权之先，建立和实施保护公民私人财产权的税收法律、税收制度和税收政策，而专制国家的情况则与此相反。缺了这两点，国家征税与黑社会集团征“保险费”就没有什么区别了。
    奥尔森在比较专制制度和民主制度下的税收水平之后指出：专制统治者为追求自身最大利益，往往会收取比维护社会特定公共水平所需的最佳税率更高的税率。因为使专制统治者收入最大化的那个税率，取决于他在新增国民收入中的份额大小，所以他提供公共产品的限度就是：最后一块钱的公共支出能够给他带来一块钱的收入，而这样高的税收必然会对全社会资源配置和激励造成扭曲。而在民主制度下，多数派在市场上的收入会引导他们“掠夺”比专制者较少的财富。奥尔森的计算结果是：假定使统治者收入最大化的税率是1/3，而多数派（个人）收入的1/3是来自于市场的，如果统治者发现最后一块钱的税收会使国民收入减少三块钱，那么，“理性的专制者”从税收中攫取的最后一美元会减少3个美元的国民收入，该损失的三分之一（即1美元）就是他的损失。但是，如果民主国家中的多数派此时也选择这个同样的税率，那么伤害的就是他自己。因为他从税收中获得的最后1美元会使其损失两个美元，包括与专制者同样失去的1美元，加上市场收入的1美元。所以，在民主国家的多数派通常会选择比专制者统治更低的税率并再分配给自己更少的收入以使自己的总收入最大化。奥尔森的结论是，如果税收是由多元化的利益群体在民主制度下通过博弈决定的，其税收水平必然会低于由狭隘的单一利益群体在专制制度下所决定的税收水平。通俗地说，由纳税的人决定的税率，一定会低于靠征税吃饭的人决定的税率。
    在各种政治制度中，只有宪政民主制度才能提供稳定的私人财产权利保障，财产权固然是宪政民主制度的基石，但两者之间有一个关键因素不可忽视，它起着调节公民财产权与国家政治制度关系的作用，这就是国家赋税，或者说，这才是国家赋税，也只有宪政民主性质的国家税收才能真正满足“奥尔森条件”，即保护纳税人权利的安全性并根除掠夺性的横征暴敛。
    公民的私有财产权，是一种先于国家税收权力的财产权。这是现代宪政民主政治所确定的立法者意志“在先约束”原则的体现。能够对权力构成最终意义上的有效约束的，一定是某种先于主权者意志而存在的约束，而不能寄望于主权者的自觉自愿。不承认国家和立法者的在先约束就没有民主，不承认在先约束就只能“意志论”至上，但如此国家权力在本质上将不可能受到任何超出主权者意志之外的任何约束，或者干脆说：不可约束，而不可约束的东西哪里还会有什么民主可言？
    纳税人的私有财产能否得到有效的保护，关系到政府税收的合法性，这是税收的第一理论问题。这个问题搞不清，可能连什么是税收这样最基本的问题也无法准确回答。
    凭什么说政府征税就是合理、合法的？一般人的回答经常是：纳税是老百姓的义务，交税的那部分钱本来就不属于你，那是国家的钱，不交税就等于是偷国家的钱。应该说这话代表了相当一部分民众的想法，政府在进行纳税宣传时也有意无意地回避这个问题的正确解释。但这种说法其实是不对的。因为它从本质上把税收的合法性给排斥掉了，这样的认识丝毫也没有超出封建专制社会交“皇粮国税”的思想水平，等于把国家征税跟流氓混混儿抽份子混为一谈了。
    现代法治国家是建立在私有财产权的基础上的，国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认，换句话说，凡是以税收的形式取得财政收入的国家，等于在逻辑上已经承认了私有财产先于国家而存在。政府是在产权确定的情形下从属于公民的私有财产中拿走一部分，并且事先要取得公民的理解和同意，这才是“税收”。没有财产权，政府对财产的处分就不需要征求非财产主体的同意。所以国家税收的前提也就是民主制度的必然前提，即财产的私人所有。
    政府征税权力的合法性在于公民“同意”，说明这一点非常重要。约翰·马歇尔大法官曾说，“征税的权力事关毁灭的权力”。税收意味着国家对私有财产的剥夺，而且是第一次的剥夺。承认私有财产权在国家税收之先的意义，就是要建立一种制约这个“第一次剥夺”的制度。或者说，凡是没有建立宪政制度的国家，它的税收都是缺乏合法性的。因为只有当私人领域中的私有财产是神圣的和在先的，公共领域中的国家财政才可能是正当的和合法的。所谓私有财产不受侵犯，首先就是私有财产不受非法税的侵犯。宪政对于政府的限制首先应当体现在对政府征税和用税的限制上。
    在现代社会中，选择什么样的税制结构与纳税人财产权密切相关。目前世界各国的税制结构基本上以直接税性质的所得税为主体税种，尤其是个人所得税（包括具有个人所得税性质的社会保障税）往往占据最大的比重。这是因为直接税能够使国民最清楚自己实际交纳了多少税，政府在征税和安排公共支出时就会比较顾忌纳税人的反映。而流转税是一种间接税，它的纳税人并不是负税人，随着商品的流转，流转税的大部分都可以会被转嫁给后续环节。如穆勒所说：“所谓间接税是这样一种税，虽然表面上是对某人征收这种税，实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿”。日本当代著名税法学家北野弘久也指出：在间接税制下，“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利，并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”，他指出：“只要消费税占据了国家财政的中枢，就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态”。
    在历史上，直接税的征收比间接税要敏感得多，特别是个人所得税制在西方各国的确立，是一个比间接税制要艰难得多的过程，最容易激起纳税人的反抗。英国的个人所得税起源于小威廉·皮特时代的1798年“三部合成捐”，因遭到民众反对而时兴时废，直到80多年后的1874年威廉·格拉斯顿任首相时才在英国税制中固定下来。直到20世纪，英国个人所得税仍然和政府年度预算一样需要议会每年以法案来确立。1808年，德国因普法战争失败，为筹措对法赔款而开征所得税，由于受到贵族阶级的强烈反对，直到1891年首相米魁尔颁布所得税法以后才正式建立了所得税制。法国早在1848年就有所得税的倡议，中间经过了半个多世纪，至1914年才得以实行。美国在1861年南北战争爆发后就有所得税的征收，但由于资产阶级的反对而于1872年废止，进入“进步时代”（1880—1920年）后美国总统塔夫脱提出修改宪法，开征个人所得税和公司所得税，但遭到保守势力的顽强抵抗。他们称所得税体现的是共产主义的原则，最高法院也宣布所得税违反美国宪法。直到1913年威尔逊总统做宪法第16条修正案，规定“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”，所得税的合法性才得到确认。此外，西方各国民主实践早期对选举权实行限制的时候，直接税的纳税人也往往是享有选举权的必要条件。例如法国大革命后的选举法即规定“每年缴纳直接税达三天工资以上者享有选举权”，称为“积极公民”，而达不到这个标准的称为“消极公民”，无选举权。其理由是直接税纳税人能够对国家的贡献、监督都远远超过间接税纳税人，而后者则普遍因为搭便车的心理而更有可能接受非民主的税收制度。
    与间接税最大的不同点是，直接税要求人们从属于自己的财产中拿出一部分来交税，并且这种付出是不可能得到任何补偿的。因此，在所有的税种中，只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”，最能增强其“税意识”，纳税人对税率一丝一毫的提高都会极为敏感，极力反对，对政府如何使用税收的问题也最为关切，因而也只有个人所得税为主的税制结构对于民主的转型具有特殊的意义，有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。如今，西方发达国家普遍采用直接税制，其中又以个人所得税为主体税种，就是这个道理。
    我国自1990年代中、后期以来，随着市场化进程的加快，公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加，特别是越来越多的公民有了私人的生产资料，人们迫切地期待自己的财产能够切实得到宪法的保护，而政府财政对于私人和民间经济的依赖性也比较明显地表现出来，开始越来越多地依靠对民营企业和公民的征收来获取财政收入。社会转型时期的共容利益问题更加突出，应引起我国学术界和决策层的注意。十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》将私有财产权写进宪法，对中国未来的经济社会发展和税制的宪政化，将起到不可估量的推动作用。私产入宪给我国税制革命提出了新的课题，也提供了机会。在新宪法的引导下，个人所得税不仅将成为我国政府未来较长时期内新的税收增长点和输血管道，更重要的是，在对民主制度的推动上，个人所得税具有无可替代的地位，其发展趋势不仅具有重要的经济意义，而且在政治上也具有特殊的价值。一种以个人所得税为主体税种的新的税制结构将逐步形成，而这种税制结构正是我国宪政民主转型过程中所亟需要的。
    权力问题历来是政治学、法学和财政学研究中的“圣杯”（theHolyGrail）。赋税并不纯粹是经济学的问题，也是个政治学的问题，归根到底是国家权力、个人权利与市场之间的关系问题，是需要结合政治学与经济学才可以思考的问题。奥尔森的国家理论与布坎南、诺斯等人的见解有着明显的区别，具有重要的理论价值，主要表现在他的理论深化了对政府作用的认识。奥尔森在《权力与繁荣》等著作中提到中国的地方不多，但是所针对的似乎又处处指向中国，为我们理解中国和世界中的许多政治经济现象提供了一把钥匙，意义深刻。《2005至2006年全球竞争力报告》指出中国的公共机构中最需解决的问题包括：提高银行系统的效率，改善社会基本保障体系以应对日益增多的失业和老龄人口，提高保健与教育体系质量，以确保中国人力资本的可持续发展，改进法治等等，而政府恰恰处于所有这些的核心位置。最近中共中央十六届六中全会做出《构建社会主义和谐社会若干重大问题》的决定，其中的第四部分是“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，指出：要“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”，要“不断增强公共产品和公共服务供给能力”，在我看来，其在思想内涵上与奥尔森的共容利益观和建立“强化市场型政府”的思想是相契合的。
    奥尔森的思想对我们理解民主政治起源的经济动力也是不无帮助的，从经济增长角度讲，民主政治不过是为了顺应权利密集型产业（市场）的发展而出现的。中国以传统的治理方式推动了经济增长，并保持了社会的基本稳定，这是它所取得的巨大成就。不过，要真正实现经济发展（而不只是增长），处理好国家与市场的关系，尽快进行实质性的政治体制改革，建立起民主、法治、宪政的政治经济体制，就成为决定未来中国改革能否真正获得成功的关键因素。
    参考文献：
    1、（美）曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，世纪出版集团，上海人民出版社2005年版。
    2．（美）曼瑟·奥尔森：《国家的兴衰》，译，出版社200年版。
    3．张宇燕：“民主的经济意义”，《经济民主与经济自由》，生活、读书、新知三联书店1997年版。
    4．张宇燕：“过河的中美故事”，南方周末2005．11．24。
    5．张宇燕：“跟奥尔森教授学习政治经济学”，http://www.ewen.cc
    6．王怡：“国家赋税与宪政转型——对刘晓庆税案的制度分析”，《思想评论》ChinaAustrianReview。
    7．陈抗：“奥尔森学术思想介绍”，《经济学家茶座》2002年第4期。
    8．吴思：《血酬定律：中国历史中的生存游戏》，中国工人出版社2003年版。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-29 13:38

第三部分权力与权利的博弈
    第八章写给中国的纳税人
    税收是制度，是法律，是政策，也是一个国家、一个民族的文化。它反映出作为征税方的国家（政府）和纳税方的纳税人合作和互动的关系，但以往我们看到和听到的，更多的是来自其中一方——政府的信息和声音，而另一方则一直沉默不语，几乎是一片寂静。我以为，在一个崇尚民主、法治的现代公民社会中，这种现象不能被认为是正常的和可以持续的。纳税人有权利、有义务依照宪法和法律发出自己的声音，说给整个社会听，说给政府听。
    对于“税”、“纳税人”这两个词，过去我们并不十分熟悉，仿佛离我们很遥远，但近些年来，随着市场化改革的深入和公民私人财产权的逐步明确，税收跟我们每一个人的关系越来越密切，已经成了整个社会高度关注的焦点。但新的问题随之出现了，受传统文化和一些陈旧观念的影响，中国人对“税”和“纳税人”的理解还很肤浅，有些明显是错误的。这些错误发生在民间，导致了偷逃税成风和税收秩序的紊乱；反映在官方，就是决策者偏好代替民众偏好的现象和侵害纳税人权利现象的发生。在多年来的“依法纳税”的宣传中，一般也只是强调纳税义务，对纳税人权利的尊重和宣扬远远不够。我们生活在一个纳税人意识严重缺乏的社会中。
    问题正在变得越来越严重。如果我们不认真培育政府、官员和公民的公共财政和纳税人的意识，致力于创造一个现代税收的制度环境和文化环境，即使我们引进最好的制度，也会变成“无本之木”、“无源之水”，因无法生存而自行枯萎，或被占据主流地位的意识、习惯、潜规则之类的东西搞得“非驴非马”，两种情况都会使我们构建现代民主、法治社会的努力付之东流。
    一、应该给“税”一个什么称呼？
    对于“税”这个东西，同是中国人，称呼却不同。大陆叫“税收”，台湾叫“捐税”，还有叫“租税”的。应该说，这三个词都是历史流传下来的，基本意思没有什么区别。“税收”一词最迟在宋代已经出现，《资治通鉴》、《宋史》等可以证明。中国古代称田赋及各种征课为“租税”或“捐税”。古代史籍中常见“租税”二字合用，如《史记·平准书》：“天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。”至于“捐税”，则早在唐代就已经使用，如在诗人吕温的《吕衡州集》中便可找到。
    税这个东西到底叫个什么名称好？我跟台湾学者蔡茂寅先生在饭桌上探讨过这个问题，他也觉得应该规范一下。但在现代社会我觉得就应该有个鉴别，因为这关系到汉语语言的规范和对税的本质概括是否准确。古汉语词典里说“收”，最初的意思是“拘捕”，以后演绎为“收取”、“征收”，因此，大陆的“税收”的“收”字，更多体现的是国家或政府的意志，强调的是税的强制性；而台湾的“捐税”的“捐”字则比较平和。《辞海》上“捐”是“捐助”之意，更多体现的是纳税一方的主动性，有“慷慨相助”的意思，但又缺了点强制性。同一事物用字不同，反映出海峡两岸税的观念和文化的微妙区别。
    从法理上说，税的征纳双方是一种平等、互惠的关系，“税收”的“收”强调的只是国家这一头。我觉得这是没有正确理解税的性质的表现。既然“税”字已有了特指，“收”字就毫无必要。而且现实生活中人们都是说“你交税了吗”，而不会说“你交税收了吗”，从习惯上人们已经自动把“收”字给免除掉了。因此我建议只用“税”，而去掉那个不必要的“收”字，起码在大陆应该选择这个名词。跟“法学”的称呼相近，我们就叫它“税学”，将来或许还可以发展出一个新的税收基本原理的学科——“税理学”。
    如果我们开始习惯于使用两个字了，那么就可以考虑叫“赋税”。西周的时候就有“九赋”、“九式”之说——国家的九种收入来源对应着九种支出去向，有“专款专用”的意思在里面；《汉书·食货志》里“赋”和“税”还有明显的区别。清末以后，“赋税”合用得就比较多了，实际上是一切税课的统称，与现代“税收”同义，所以叫“赋税”比较中性一些，符合我们国家的传统文化。这个称呼一直没有在我们的文化生活中完全消失，说“赋税”不会有人听不懂，可以在当今社会上推广使用。
    为了照顾大家的习惯（当然也包括我自己的习惯），我在这篇文章里还是常用到“税收”这个词，这至少在目前还是理智的选择。
    二、什么是“税”？
    现在有关“税”的概念都含糊不明，或存在严重缺陷，应该为其“正名”。我们一直把税看作是物，或者是钱，财政学界就有个“价值分配论”。但实际上，这只是表象，它的背后是政治，是法律，是权力。一国政治的全部经济内容就是财政，而税收则是国家财政的核心内容。古今中外的统治者没有谁是把税收当作“纯粹的”经济问题来对待的。税的定义就要把这权力的来源讲清楚，而且这是我们一直含含糊糊、而实际上又绝对不能含糊其辞的问题。
    我国教科书上对税的定义一般这样表述：“国家或政府为满足社会公共需要，凭借政治权力，按法定标准强制、无偿地参与国民收入分配，取得财政收入的一种形式。”其他大同小异，不必一一列举。显然，这是一个偏重于强调国家凭借政治权力参与分配和“无偿性”、“强制性”等形式特征的定义，而未从宪法学的角度来正确表述政府征税权的来源和纳税人权利的实现过程，当然也就无法准确定位各税收主体之间权利、义务的关系，无法体现宪政民主对征税权的制衡和对纳税人权利保护的意义。也就是说，这是一个不值得赞许的定义，是个不合格的定义。问题是，这么一个定义却长期盘踞在我们的税收学教材中挥之不去。
    征税，意味着纳税人部分财产权被政治权力所剥夺，只不过这是一种合法的剥夺。但这种“剥夺”的权力，并不是国家或政府“天然”就拥有的。在民主、法治的社会里，政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。而税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。于是，国家与纳税人之间的关系，就很像是市场上的交易者，体现的是一种利益交换、平等互惠的关系。既然双方是一种平等的法律关系，如何征税也就不能只由政府自家说了算，而是必须事先取得另一方——纳税人的同意、许可。纳税人通过自己选出的代表，按照立法程序制定各项税收法律，除此之外的一切征收行为都是无效的和非法的，人民有权拒绝。
    如果认为政府“天生”就有权自定税收章程，那就等于承认政府对纳税人的财产权拥有支配权，也就等于从根本上否定了宪法所规定的纳税人对“合法”的个人财产享有的所有权。这从道理上无论如何是讲不通的。为了达到纳税人决定和控制国家征税权的目的，国家就必须建立一套运转良好的选举制度，以保障纳税人的选举权和被选举权，保障纳税人的思想自由和言论自由，保障纳税人免于恐惧的自由，并把税收“授权”的权力永久性地留在议会或人民代表大会等公意机关手里。所谓“无代表则无税”，实质就是税收立法的“议会保留”。如此，国家征税的权力才是正当的、合法的。这是税收一个方面的含义。
    税收另一方面的含义是讲纳税人义务。所谓“纳税人意识”，突出包含着公民自觉纳税的服从意识。政府要履行公共服务的职能就必须拥有一定的财源和配置这些资源的权力，这些资源只能由纳税人来提供。公民不纳税，就等于放弃了自己做公民的权力，就将不会有法律、和平和公共安全。“不服从公共权力的公民就是不服从自己”（雅克·皮埃尔·布里索特语）。不能设想，一个国家是由一批偷税者或旁观者组成的，有偷税行为的人也不可能正常行使公民的权利，不可能理直气壮地监督政府，于是民主也就会成为一句空话。所以，在民主、法治的社会里，公民是国家的主人，纳税人实际上是在给自己纳税。公民没有偷逃税的理由，更没有这个权利。
    茅于轼先生前几年写过一篇《没有理由不纳税》的文章，他说“每个人要认识到，自己是国家的主人，也是政府的主人，要承担起公民的责任，这才会有公民的权力”。这种权利与义务的对应关系，是现代社会人民和政府关系的基础，而这种关系的建立正是从公民依法纳税这一点开始的。所以西方国家一直流传着一句话：人生在世，有两件事是天经地义、无可避免的，一是死亡，二就是纳税。日本税务征收机构用得最多的宣传口号是“偷逃税是国民共同的敌人”、“用你的税金建立美好的家园”。
    所以，税收是一个义务与权利的统一体。权利是主动的，代表着利益；义务是受动的，代表着负担。一个社会的权利总量和义务总量大体上应该是相等的，它们相互依存，相互制约，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。说句白话：拿了钱就得给人家干事。“拿钱”是权利，“干事”就是义务。不可计算、不可制约、不可监督，甚至不可过问的公民义务，在法治国家是无法容忍的。
    通过以上分析，我们现在可以尝试对税收概念作以下的表述：
    作为法律上的权利与义务主体的纳税人（公民），以享受宪法规定的各项权利为前提，以依从宪法而制定的税收法律为依据，履行纳税义务，以使国家具备为公民提供公共服务的能力的活动。
    这样定义税收的概念的确有点繁琐，但它有益于正确指导我国税收立法和政策制定的过程以及税收的实践活动，有益于构建体现宪政精神的税收学体系。在此不妨提出来供大家讨论。
    三、税收的“三性”成立吗？
    几十年来，我国所有的教材上对税收的形式特征之描述都是一样的，这就是著名的税收“三性”——强制性、无偿性和固定性，包括在我自己的著作中，如《市场经济中的财政政策》里也曾这样表述过。税收“三性”产生于计划经济时期，那时候的体制，是大政府，小社会，财政是国民收入分配的“总枢纽”，国家财政收入的主体形式也不是税收，而是国营企业的利润上缴。那时候的财政指导思想是“国家分配论”，没有真正的纳税人，也没有真正的税收。“三性”的提出，符合当时的制度需要和要求，是那个特定时代的产物。
    但现在情况已经发生了巨大的变化，社会财富分配的形式已多样化，公民个人合法的财产权利已经明确受到法律的保护，纳税人权利保护的意识已经在民间苏醒，这时候再把“三性”作为税收的形式特征显然是不适宜的，也无法得到广大人民的认可。
    税收“三性”看起来很不科学，也很不严谨。“强制性”是任何法律共有的因素，不只税法有强制性，其他法律也都有，如何能构成税收的特征呢？既然强制就可以征税，民主、协商和事先同意这些理念就被我们完全排斥掉了，不可能进入我们的税收学研究的视野，更不可能写进我们的教科书中。所谓“无偿性”更是荒唐。纳税人之所以愿意纳税，之所以必须纳税，是因为市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，市场在这个地方是“失灵”的。因此，人们才愿意出钱养活一个政府，才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，让它为社会提供公共服务，这是纳税人的整体利益决定的。不给纳税人以应得的报偿，那你征税干什么？还有那个“固定性”也不能成立，法律比起政策来，其特点就是具有相对固定的特征，这同样不能构成税法的基本特征。
    “三性”的顽固存在，给我国税收领域造成相当大的危害。既然有强制性作“后盾”，乱收税费、乱罚款、乱摊派也就不必跟交税者、交费者协商，凭借所掌管的权力就可以做到，其结果，就是我国各级政府迷信权力的现象普遍存在（大家叫它“官本位”），就是不合理的税收、收费和罚款行为屡禁不止，即使有中央的命令和纳税人的要求，也不可能得到及时的修正。这也就可以理解，为什么我国税费改革总是举步维艰。至于无偿性，不必细说了，“三性”中属这一“性”最没有道理，与我们这个时代已经完全格格不入，它的结果就是给我们制造出一个我们越来越养活不起也得罪不起的无限政府来。最后，那个固定性所起的作用就是把这一切不合理的事物“固定”下来，即使是不合理的制度或政策，也无法调整或改变。比如，目前主张取消工商部门收取管理费、年检费的呼声很高，但前景却很不乐观，部门利益大于一切，众多的个体户、中小企业虽积极支持却又无可奈何。强势政府、弱势民众的格局任谁也无法改变，面对这么重要的、涉及千百万民众利益的大事，我们人民代表大会的代表们一片寂静无声，而多数学者竟也选择了当哑巴。
    一个政府的存在，无论它有多么崇高或深远的理由，作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的，这就是“组织和执行公共产品的供给”，包括产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等。提供好的公共服务是人类社会需要政府的理由，甚至是唯一的理由。
    我在2002年即撰文对“三性”表示了怀疑，我的原话是：“宪政和市场经济制度下税收的形式特征，已经不再限于传统的‘三性’，起码应加上‘公共服务性’和‘互惠性’”（《公共财政的宪政思维》，刊载于《战略与管理》2002年第3期），但这以后，虽然也有法学界的学者提出过不同意见，总的看，“三性”的地位并没有真正被撼动，至今仍盘踞在我国财政学和税收学专业的教科书里。其中的“互惠性”现在看还需要进一步研讨，但“服务性”应该是成立的。因为别的法律不一定具有服务性，而税收是有的，而且是它最重要的特征。
    让我感到高兴的是，最近著名学者周天勇先生也撰文提出对税收“三性”的看法。他说：“从学理上来说，建设和谐社会，建设现代公民社会，建设公共财政，需要将原来传统的社会主义税收学的所谓税收的强制性、无偿性和固定性，改为协商性、服务性和可调整性。这样，可以使政府在收税和收费时，与人民协商；将收取的税收，大部分用于公共服务，服务于人民；而对一些不合理的收税、收费和罚款，要进行清理和调整。”这说明越来越多的学者开始意识到这个问题。不过，天勇先生把税法的“法”的性质给淡化了，特别是“协商性”恐怕很难成为税法的特征。税法形成之前是可协商而且必须协商的，但在税法成立之后就不能再协商了。我们可以进行学术探讨，可以通过听证会、媒体报道等形式频繁地进行民意调查，但法律的执行应该是严肃认真的。至于“可调整性”，表面上看与法律的刚性原则相矛盾，但这也许构成税法的特征。到底应该把税收的形式特征归结为哪几“性”，是可以慢慢进行理论探讨的。
    四、是“纳税人”还是“纳税义务人”？
    我国《税收征收管理法》第四条规定：“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。”对纳税人的解释仅到这个层次是不够的。因为仅仅指出“纳税人”是税款的实际缴纳者，还远远没有把握“纳税人”的准确涵义。纳税人不仅履行税款缴纳义务，还必须享有权利。只有缴纳义务而没有享受相应的权利，那就只是个“税款的缴纳者”，而不是“纳税人”。
    在传统社会中，纳税人首先或只是一个义务主体，他无法与权力主体也就是国家对等地进行交流和谈判，更不可能对其进行监控和制约，而只能以卑微的心态祈求恩赐和宽容。
    现代法治社会的重要特征在于对于“公权力”的制约。政府拥有权力、资源，但这权力和资源来自于人民的授权，而且这些权力也只是它履行公共服务职能的必要条件，即在人民授权的范围之内行使。政府征税，不是为了供养和伺奉权力，不是为了养活自己，更不能为所欲为。除了提供公共产品和公共服务，国家和政府没有其他存在的理由。
    纳税人之所以同意纳税，并不是因为政府先天具有课税的权力，而是出于保护自身利益的需要。如果没有国家提供适当的公共产品，以解决市场失效所带来的问题，纳税人的个人利益就会受到损害。所以，纳税人愿意以牺牲自己的一部分财产为代价，支撑起整个国家权力体系。
    这样，“出了钱”的纳税人就有充足的理由要求国家为自己提供高质量的服务，有权通过一定方式参与政治（如议会或人民代表大会），将治税权和预算权真正掌握在自己手中；有权要求政府所征之税只用于向社会提供公共服务和公共产品，不能用它来谋取自己的私利，更不能用它来制造公共祸害。
    因此，在宪政制度和市场社会中，纳税人决不只是什么“纳税义务人”，而是真正的权利主体。纳税人必须跳出单纯与税款征收有关的身份意义，从一个政治人的角度为维护自己的权利而抗争，进而凭借自己的公民身份和公民才拥有的权利，即纳税人权利在政治上拓展自己的活动空间。
    五、纳税人交的税是国家的，还是纳税人的？
    常见一种说法，说“你不应该偷税，那部分钱本来就不属于你，那是国家的钱，你偷税就是偷国家的钱”。应该说这话代表了相当一部分民众和企业的想法，比如中国大杨企业集团董事局主席兼总裁李桂莲就这样说：“在我的脑海里从来就没有欠税的概念。因为税收是属于国家的，怎么可以去欠呢？”政府在进行纳税宣传时也有意无意地回避对这个问题的正确解释。这种说法其实是不对的。因为它从本质上把税收的合法性给排斥掉了，这样的认识丝毫也没有超出交“皇粮国税”的思想水平。
    现代法治国家是建立在对私有财产权保护的基础上的，国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认，一个非常浅显的道理是，既然产权是确定的，你在对私有财产进行征收之前就必须取得公民的理解和同意。如果一个税种在征收时未经或者无需经过财产主体的同意，等于政府对私有财产的处分可以为所欲为，这就意味着，政府想征多少税就可以征收多少，只要它愿意。
    承认国家征税的“纳税人事先同意”原则，才有可能建立一种能够制约政府征税这个权力之手的制度，宪政民主对政府的限制首先就体现在对政府征税和用税的限制上。所谓宪法上的私有财产不受侵犯，首先就是私有财产不受来自于政府的非法税、非法费的侵犯。因为只有政府的征收才可能对私人财产权构成不可抵御的威胁。
    这个问题不讲清楚，就变成了政府是在给自己收税，财政支出是政府用自己的钱，跟纳税人没什么关系，甚至无权说三道四，就会在理论上出现极大的误区，就像我们现在一样，把税收看作是国家单方面为了自身需要而对纳税人的无偿征收，就会强化人们对税收的厌恶心理，于是逃避交税就很容易成为这样的社会里难以抑制甚至不可抑止的现象。
    现在可以回答了：纳税人交的税是“谁的钱”？它本来就是纳税人的。征税之后，它的所有权也并没有发生转移，因为拥有对税收的处置权的从根本上说还是纳税人，纳税人通过人民代表大会最终决定着这笔钱的去向，监控着它的使用效果，它的用处归根到底是为纳税人服务。所以，如果一定要问“那是谁的钱”，我说是纳税人的。
    六、是“交税”还是“缴税”？
    一般的回答是：“缴”在法律条文中用得多。依法必须“缴纳”的，就用“缴”，“缴税”比“交税”更规范。我感觉这个回答还不能令人满意。
    查《辞海》，缴、交的意思非常接近，都是交纳、给付的意思。但“缴”总让我想起“缴枪不杀”来。“缴”带有一定的强制性，而“交”，则显得更平等，也平和一些。而我在前面已反复强调，税收法律关系的双方本来应该是平等的。
    在这个问题上，汉娜·阿伦特——一个伟大的犹太女思想家说的话也许对我们有启发。在阿伦特看来，法律的本质是对人的行为的指导而不是强制制裁。法律最好不要被概念化为命令，也不是对人民的行为方式的描述性陈述，而最好是看成为集体的契约。她打了个比方：一个规定要缴税的法律最好不要表达为“交税”，也不要表达为“交税在这里是惯例”，而应该表达为“我们已经达成契约在这个共同体里交税”。这里的关键词是“达成契约”。这意味着正在讨论的法律不再仅仅是一项提议，而是一个达成了的契约并因此具有权威的指导性；其次，公民已经同意这一法律，愿意支持这一法律并且“宣誓”服从和帮助执行这一法律。
    相比较而言，我主张用“交税”，而不是“缴税”这个词。
    七、税收反映的是“权力关系”，还是“债务关系”？
    这是两种完全对立的观念和理论，直接决定着一个国家税收立法和政策制定的基本理念、基本价值和基本原则，当然，依据不同的学说建立起来的税收政策也就肯定是完全不同的。
    税收债法理论的核心是把国家和纳税人的关系定义为法律上的债权、债务关系。在抽象的税收阶段，国家对符合课税要素的纳税人，有请求其履行税收债务的权利，这时候国家是主体，是债权人；公民是义务主体，是债务人。这是这个事物的一个方面。另一方面，税收又不等同于私法上的债权，它是公法，因为债权人是国家、政府。所以，如果我们把税收阶段拉伸到整个财政收支过程来分析，就可以看出，国家提供公共产品又是公民对税收债务履行的对等支付，是一种付出以后的回报。这时候的国家就变成了义务主体、债务人，而公民（纳税人整体）就是公共产品的享有者，是权利主体、债权人。这就从另一个角度印证了国家与纳税人之间是一种互负给付义务和请求权利的平等关系。“权力关系说”强调的是税收的行政属性和政治地位的不平等性，而“债务关系说”强调的是财产关系的平等性和权利、义务的平衡关系。后者揭示了税收的本质，而且也只有它才是真正的税收本质。
    遗憾的是，在中国人群中，除了一些学者，社会上的大部分人对税收是一种债权、债务关系可能听都没听说过。我和我的学生做过随机调查，情况的确如此。所以，我们一直秉承的税收理念其实还是传统的国家主体论、国家分配论，我们理解的基本特征还是那个老掉牙的税收“三性”，而这样的解释现在已经明显不能成为说服纳税人严守纳税义务的理由了，我们却一直还在坚持，顽固不化。许多新近出版的税收教材和专著几乎还是众口一词，将纳税人简单地等同于“纳税义务人”。
    其实，早在1919年，德国就在《税法通则》里明确地提出了“税收之债”的概念，这以后，英国、法国、美国、瑞士、意大利、日本等国，还有后起的韩国、新加坡、我国的台湾地区等等，都先后接受了这个理论，并把它写进国家（或地区）的税法中。
    把税收看作是一种债权债务关系，有助于改变我们的传统税收观念，有助于切实保障纳税人的合法权益。它的出现，将引起我们在税收立法、政策制定、税收实践以及税收理论研究和教学等几乎所有方面的根本性改变，甚至可以说是税收领域的一场思想革命。
    税收债法理论照亮了我国税法改革前进的道路，剩下的，就看我们有没有勇气接受它、实践它了。就像鲜艳的花朵只有在土壤、空气、阳光和水的综合作用下才能美丽绽放一样，税收债法理论的移植和实践必须具备相应的条件。简单说，一是必须有完备的税收法律，二是法治化的社会环境。一个是法，一个是法治，缺一不可。可以说，税收债法理论毫不遮掩地表达着对宪政民主制度的渴望。我希望，我的国家离这个目标渐行渐近，而不是越来越远。
    八、我国宪法在税收问题上有什么明显的欠缺？
    近年来，我国公民的纳税人意识逐步觉醒。人们遇到政府征税或涉及公共事务的时候，已经不是完全的被动服从，而是首先想到“我是纳税人”，我有权“说不”，或者“发问”。这绝对不能视为社会的“乱象”，或者是对建立和谐社会的干扰，而是标志着我国市民社会的日渐成熟。一种新型的纳税人与政府之间的关系正在形成。
    宪法的“法”是反映人民共同意志的民主立法，也是保障纳税人权利不受侵犯的自由之法。宪法所确认的正义、平等、人权等价值观，在各种税收专门法中得到充分和准确的体现，是一个新兴税收国家形成的标志。当今世界上，纳税人权利保护问题受到越来越广泛的关注。几乎所有倡导法治的国家，无论其发达程度、地理位置、社会制度、历史传统如何，都在宪法中设置了纳税人权利保护的内容，并在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中对税收的法治性质做出明确的阐述，并几乎无一例外将相关的权力赋予议会。可见，税收法定的精神在世界上大多数国家的宪法中都表现得淋漓尽致。
    反观我国的宪法文本，只有一条关于税收的条文，即第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”从形式上来讲，税收也算是进了宪法，但问题是它没有任何税收法定的内容，没有任何纳税人权利的规定，没有任何有关国家税收权力归属的内容，既没有规定纳税人的权利，也没有明确说明征税是否需要代议机关（人民代表大会）的同意。在税收这个涉及国家生死存亡和政府与公民关系的最重要问题上，国家的根本大法竟然是语焉不详，不能不说是一个极大的缺憾，并在实践中引发了诸多的问题。
    恐怕我们不能不承认，与税收立宪国家相比，我们还只能算一个非常落后的国家。这就可以解释“底层”民众在面临纳税（包括“纳费”）的困境时，为什么很难寻找到相关的法律渠道来维护自己的利益；为什么一些地方行政权力可以肆意侵犯宪法权利，又用行政权力来对付滥用行政权力；为什么在税收领域新出现的问题总是多于被解决的问题。当我们谈到解决诸如乱收费、乱罚款之类的社会问题时，是不是首先应该弄清楚，这里所涉及的究竟是行政权力到位不到位的问题，还是公民的宪法权利到位不到位的问题？
    宪法存在明显欠缺，税收立法必然更加残缺不全。我国目前所开征的二十多个税种，经由全国人民代表大会立法的仅有三个，即《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》以及《税收征管法》，而且我国的税收立法绝大多数都不符合宪政要求，也是违反《立法法》的，比如税收行政法规没有明确的授权，更不用说符合《立法法》所规定的授权要求了。
    我认为，我国在不远的将来就税收问题再次修宪势在必行，而未来的修宪应以补充体现税收宪政精神的条款为特征，具体内容应集中在“纳税人的基本权利”、“税收立法权”、“税收委托立法权”、“税收要素”、“依法征税”等方面，而且应当把税收立宪的精神贯彻到《立法法》和正在拟定中的《税收基本法》（或称《税收通则》）中去。
    九、纳税人应当拥有哪些基本权利？
    有学生问我，怎能说我们国家的纳税人没有太多权利呢？有啊，《税收征管法》、《行政诉讼法》等法律中规定了纳税人的权利，条款数也不算少啊。是的，那里面规定了纳税人的延期申报权、延期缴纳税款权、申请减免权、申请退税权、要求保密权等等，的确都属于纳税人应得的权利。我把这些权利归纳了一下，共有11项，还同时列有一些纳税人的义务，共有九项。不错，权利确实存在。
    问题是，我们的法律、法规并没有规定出本质性的纳税人权利，所涉及的权利都是一些低层次的纳税人权利。纳税人的本质权利便是纳税人享受公共产品、公共服务的权利。所有的具体义务都是在这样一个本质权利下派生出来的。没有本质上的权利，具体的权利就没有意义。比如，纳税人必须依照法律规定缴纳税款，这项义务的规定是为了税收收入的实现，而税收收入实现的目的，则是为了政府具备为纳税人提供公共产品的能力。
    再比如，纳税人应当如实地向税务机关提供纳税信息，这也是为了方便征纳机关征纳税收，而其最终目的也是为了向纳税人提供公共产品。可以说，所有的纳税人义务的规定都是为了这样一种权利、义务逻辑而规定的。所有具体的权利都是在这项本质的纳税人权利下延伸出来的，比如受尊敬权是纳税人作为主体的应有之义——你不尊敬根本不可以，其他的，延期缴纳税款、委托税务代理人代为办理税务事宜等等，都是纳税人作为权利享有者的本来含义。
    由纳税人的本质权利派生出的首先也不是各种具体权利，而是较高层次的纳税人基本权利。这里说的“基本权利”指的是征税的决策权和税款使用的监督权，也可表述为：纳税赞同权、代表选举权、税款支配权等，由于纳税人参与国家政治过程，纳税人的权利还可以扩展为财产权、平等权、言论自由权、结社权等等。
    可是我们的税法中这个逻辑关系并不清晰，没有说这些义务的规定就是为上面这些权利服务的，比如，我们能说纳税人承担提供信息的义务是为自己的知情权服务的吗？我们能说安装、使用税控装置的义务是为自己的受尊敬权服务的吗？纳税人按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料，也是一样的道理，即所有的具体权利都是纳税人公共产品享受权这项本质权利和基本权利的延伸，所有具体的纳税人义务都是为了实现纳税人公共产品享受权这项本质权利而规定。离开了纳税人的本质权利和基本权利，一切都无从谈起，希望我们永远不要忘记这一点。
    我国的《税收征管法》确实规定了一些纳税人权利，这是个进步，但现在有人用它们来证明我国纳税人权利已经到位，这不是正确的理解。那里面多是一些纳税人的具体权利，基本没有涉及纳税人的本质权利和基本权利，因而是不到位的纳税人权利、低层次的纳税人权利。
    从这个层面上理解权利与义务的关系，权利是第一位的因素，义务是第二位的因素。税法是以纳税人权利为本位的，纳税人权利构成税收法律体系的核心。权利是纳税个体的自主性、独立性的表现，是国家创制税收法律规范的客观界限。纳税人权利是目的，义务是手段，义务的设置是为了纳税人权利的实现。中国传统社会制度的最大弊端，就是重义务、轻权利。受这种文化的影响，至今，中国人的权利观念仍然薄弱，某些政府机关或官员对民众“招之即来，挥之即去”的主子意识依然顽固不化。中国人至今所能理解的国家、政府与人民的关系，仍然是“亲民”、“爱民”，这不过是传统的官在上、民在下思想文化的反映，与我们对现代民主文明社会追求的权利本位观念相去甚远。
    税收因公共产品的存在而产生。公共产品消费的非排他性和非竞争性使其没有办法由私人部门提供，而只能由政府提供，并由此形成纳税人与政府的“最原始”的也是最“基本”的关系：政府为公民提供必要的公共产品，纳税人把税收当作公共产品的对价，承担纳税的义务，目的是为了实现享受公共产品的权利。可见，纳税人与政府的关系，最初起因是纳税人对公共产品的需求，最终目的是实现纳税人享受公共产品、公共服务的权利。
如果政府不给予纳税人这个权利，拒绝跟纳税人就税收问题进行对等谈判，纳税人维护自己财产权的本能和欲望也不会因此而降低。谈判桌上办不到的事情，纳税人会“挪到谈判桌下面”去进行，就是设法逃避税收。可以肯定地说，一个纳税人权利缺乏的社会，一定是纳税人逃税现象极为严重、不可抑止的社会，要避免这种情况的发生，只有一个办法，制度的设计者们让全体纳税人享得应有的各种权利。
    我曾在《论税收的宪政精神》一文中将纳税人基本权归纳为10个方面的内容，比如，所有的税收要素都必须由人民代表大会（议会）进行法律规定。在宪政制度下，所有的税收事项都因涉及人民利益或可能加重人民负担而成为立法事项；比如，税收立法机关必须依据宪法的授权制定相关的税收法律，并依据宪法保留专属自己的立法权力，任何其他主体（主要指政府）均不得与其分享立法权力，除非它愿意将一些具体和细微的问题授权给政府或其他机关立法，而这种授权也必须在宪法的框架之内进行，而且是具体化的。任何政府机关不得在行政法规中对税收要素等做出规定，也就是说，除税收立法机关正式立法外，一切政府文件、部委规章、法院判决、民间习俗都不算数。比如，政府征税所依据的法律，只能是人民行使权力的人民代表大会(议会)制定的法律，这意味着不允许存在任何超然于宪法、税收基本法和相关税收法律之上的权力，意味着任何人不得因违反宪法和税法之外的原因而受到法律的制裁；再比如，规定人民仅承担宪法和法律规定的纳税义务，有权拒绝这个范围之外的任何负担，等等（见《财政研究》2004年第5期）。
    这些权利理应归于纳税人，如果现在这些权利让政府垄断着，那么就应当还给纳税人，不给看来是不行的。为了社会的长治久安，为了和谐社会的实现，政府只能委曲求全，没别的选择。
    十、我们需要什么样的税收文化？
    任何好的制度的背后都必须有个与之相适应的文化的支撑，现在中国的制度为什么是这个样子而不是那个样子，是因为我们有我们自己特有的文化，一种很难改变甚至不可改变的文化在起作用，当然，还有别人的文化的融合沟通。正如马克斯·韦伯在自己的名著《新教伦理与资本主义精神》一书中指出的，制度的发展与变迁在很大程度上是可以由某种文化原因来解释的，甚至完全取决于文化自身的理性程度。
    如果我们不注意认真地培育政府、官员和公民的宪政民主意识，那么，即使“照葫芦画瓢”，引进了最好的制度和方法，到头来也只会是“竹篮打水一场空”，税收也是如此，而且只能“如此”。我们这个民族，实在太缺乏现代税收的文化理念，太缺乏纳税人的权利意识，太缺乏公共财政精神了。
    一个故事曾引起我的注意。1851年，就是道光皇帝“驾崩”的那一年，一个叫赫克（Huc）的外国人和几个朋友离京外出，在一家客栈饮茶时，遇到一群中国人。几个外国人想发起一场“小小的政治讨论”，他们针对皇位的继承问题提出了各种猜测，意在引导在场的中国人说出他们的看法。但是，那几个中国人对此无动于衷，继续吞云吐雾，大口饮茶。中国人的冷漠激怒了外国人，并当面表示了不满。这时，一个中国老者起身走过来，双手放在赫克先生的肩上，冷笑着说：“听我说，朋友，你为什么要让这些无聊徒劳的推测来劳心、费神呢？大臣们关心此事，他们拿的就是这份俸禄。让他们拿他们的俸禄去吧，可别让我们操这份心。我们一无所得，还要去关心政治，岂不成了天下最大的傻瓜？”
    这位中国老者一语道出了中国传统社会的本质。所以在外国人眼中，中国人对国家政治和公共事务总是显得“极度冷漠”，而税收在中国人的心目中，从来就是洪水猛兽，唯恐避之不及。
    今天中国的偷逃税之风就像肆虐的瘟疫，遍布大江南北，各行各业各色人等都被“卷”了进去，甚至到了“法不责众”的程度。在一个不够尊重纳税人权利甚至不知道纳税人权利为何物的社会，怎么可能造就出自觉守法的纳税人来？一方面是“收税是政府的事，纳税人无权说三道四”，另一方面是“你收你的税，跟我们有什么关系？”
    最近某新闻机构组织了一次问卷调查，其中一个问题是：如果税务机关对你进行行政处罚，且处罚过重，你该怎么办？结果有百分之八十九点二六的纳税人选择找人说情，百分之八点四二的纳税人选择接受税务机关的处罚，只有百分之二点三二的纳税人选择运用法律维护自己的权利。另据最高人民法院行政审判庭的人士披露，近年查出的与税收法律不符的涉税案件和不当的税务处罚决定数以万计，但每年法院审理的税务行政案件占当年全国行政诉讼案件的比例却不到百分之二。在发达国家和大部分发展中国家中，这个比例一直是很高的，我国台湾地区高达百分之六十以上。当自己的权益受到非法税的侵害时，人们首先想到的是托门路找关系，却不会想到应该用法律武器保护自己才是正途。
    到目前为止，我国许多官员所能理解的政府与纳税人的关系，还是“支配”与“被支配”、“管理”与“被管理”的关系；我国纳税人所理解的税收，还是“皇粮国税”的水平。改革开放快三十年了，在这个问题上，我们的长进实在有限。
    哈耶克说过：“在税收这个领域，政府政策的专断趋势比其他领域更为凸显。”我们从消费税调整和最近的对二手房转让所得征收百分之二十的决策过程可以看出来，几乎都是政府自说自话，整个决策过程没纳税人什么事，只有听打招呼的份儿。就是此前的个人所得税的听证会，大家也都知道那究竟是怎么一回事。
    国外的经验或许能促使我们反思自己的税收文化。SGATAR（亚洲税务管理与研究组织）的主干国家都非常注意政府在税收过程中的角色定位。他们认为，新型的税收征纳关系是以纳税人为中心，纳税服务的具体内容取决于纳税人的需求。他们非常注意加强对纳税人需求的调查分析，建立纳税人意愿的反映渠道，实现纳税人与税务部门的良性互动。比如在新加坡，企业被认为是经济增长的原动力，是社会财富的创造者，而政府不是企业的“家长”或“指挥官”。
    政府的基本职责是向纳税人提供良好的法律、高效的行政效率以维护市场的公平竞争，并提供包括硬件（物质）和软件（人力）在内的税收基础设施。美国更是一个非常有名的尊重纳税人权利的国家，制定有《纳税人权利法案》，在官方和民间建立了发达的纳税服务网络。所谓“民间”，是指独立于官方税务机构专为纳税人提供帮助的“纳税人援助服务处”（TaxpayerAdvocateService），在每个州和报税中心都设有办公机构，其主要职责是维护纳税人和协助纳税人解决纳税过程遇到的困难，这就使大部分税收问题都能得到较为公正和及时的解决。
    我们必须意识到，纳税人的权利、纳税人的精神、纳税人的原则，早晚要植根于我们的社会中和每一个公民的心灵中，并且将再也不会因为我们转过脸去而消失，我们的唯一的选择是正视它，对它做出正确的解释。公民承担纳税义务以享受宪法规定的各项权利为前提，任何单方面要求公民强制承担纳税义务的行为，都是不正义、不合法的。更重要的是，纳税不单单是一种向国家尽义务的过程，更是法律对公民作为这个国家主人的身份的确认，与义务相对的不只是权利，还融合着纳税人的责任、使命、尊严和荣誉。
    我们，每一个共和国的公民，都不应该忘记一件你生活中最重要的事情：那些政府机关大楼坐着的每一个或勤勉或懒惰、或温和或冷淡的官员，从根本上说，是用你的辛勤劳作和血汗换取的财富支撑着的、养活着的，而不是相反。我们应该在自己的脑子里深深地刻印下这样的观念，并且要把这种税收观念或者说文化告诉每一位中国人：
    只有人民才是税收的最终受益者；
    只有人民授权才是国家征税唯一的合法性源泉；
    只有承认、尊重和保护纳税人基本权利的税收才是值得人们尊敬和遵从的税收；
    只有征税方与纳税方之间拥有互信和共契（solidarity）的税收才是纳税人所需要的税收；
    只有在正义的（平等、公平、中性、效率）、法治的、人性的税收制度之下，公民才会自觉地承担起纳税的义务；
    只有公开、透明，能够接受纳税人监督和控制的税收才具有可靠的和持久的生命力；
    只有真正体现纳税人的意志、切实用于提高每个公民生活福利的税收才是好税收。
    我们，共和国的公民，能接受和树立起这样的税收观念吗，能大声地发出自己作为一个国家主人所应发出的声音吗？
    附录：
    韦森的评论
    在2007年，除了太湖蓝藻大面积爆发、无锡水危机爆发这样令人震惊的新闻事件外，牵动数千万家和亿万人神经的一系列重大事件是政府税收急剧增加的问题。接着，税收突然成了举国上下所关注的一个热门话题。税收问题之所以引起媒体和社会各界广泛关注，并不是因为网上传出在全世界各国“税收痛苦指数”排名中中国连续几年排全世界的前三甲，而是因为财政部和国家税务总局最近频繁调整一些税率。
    譬如，2007年5月30日深夜，财政部就通过新华社突然宣布将证券印花税税率从1‰调整为3‰，从而使国家财政收入单从此一项调整就能增收3000多亿元；2007年6月11日，国税局又通过新华社公布宣布，从7月1日起，中国将实行新的车船税缴纳制度，缴纳税额将平均提高一倍左右；另据2007年6月15日《东方早报》记者报道，权威人士最近透漏，中国在7月份大幅度提高资源税税率，上调幅度将至少1倍。同样从2007年7月1日开始，国税局从7月1日起取消出口退税制度，这无疑又影响到大量一些微利的出口企业的经营与生存。在国税局和财政部一系列的增加税收和政府财政收入的举措推出后，2007年前三季度，中国政府的财政收入竟出现了几乎创历史记录的31.4%的增长速率。财政部和国税局的这一系列动作，影响到当今中国的千家万户家庭和企业的直接利益，于是，政府税收问题和财税体制改革，就成了2007年中国报刊媒体中经常出现的醒目标题。
    2006年12月，天津财经大学李炜光教授在《书屋》杂志上发表了一篇“无声的纳税人”的启蒙文章。在这篇长文中，李炜光指出，在目前中国的政治体制格局中，强势政府、弱势民众的格局任谁也无法改变。面对重要的、涉及千百万人民群众利益的数千亿甚至数万亿的税收问题之类的大事，我们的自称代表人民利益的人民代表大会的代表们在讨论国家预算时几乎是一片寂静无声，而多数学者竟也选择了当哑巴。李炜光认为，税收是制度，是法律，是政策，反映出一个国家、一个民族的文化，也反映出作为征税方的国家（政府）和纳税方的纳税人合作和互动的关系。但是，多少年来，以往我们看到和听到的，更多的是来自其中一方即政府的信息和声音，而另一方则一直沉默不语，几乎是一片寂静。从这个意义上说，当今的中国还是一个“无声的中国”。
    要改变这一状况，李炜光认为，关键还在唤起国人的“纳税人意识”之觉醒。作为一个财税问题专家，李炜光在这篇长文中从税的实质是什么，通常人们所说的税收“三性”（即强制性、无偿性和固定性）是否成立，什么是“纳税义务人”，纳税人交的税到底是国家的还是纳税人的，税收反映的是“权力关系”还是“债务关系”，我国宪法在税收问题上明显的欠缺是什么，纳税人必须拥有哪些基本权利等方面，对税收和我国现行财税体制的问题进行了深入和独到的分析。
    李炜光的研究发现，到目前为止，我国官员们所能理解的政府与纳税人的关系，还是“支配”与“被支配”、“管理”与“被管理”的关系；我国纳税人所理解的税收，还是停留在“皇粮国税”的水平。改革开放快30年了，在这个问题上，我们的长进实在有限。在税收问题上，目前我们国家的情形是几乎全部都是政府自说自话，整个决策过程没纳税人的什么事，只有听招呼的份儿。由此李炜光认为，从宪法制度上改革我们国家的基本政治制度，迫在眉睫。他主张，要通过宪政民主政制的建设，使公民纳税不单单是一种向国家尽义务的过程，更是法律对公民作为这个国家主人的身份的确认——因为，与义务相对的不只是权利，还融合着纳税人的责任、使命、尊严和荣誉。一个不尊重纳税人权利甚至不知道纳税人权利为何物的社会，是永远不可能造就出自觉守法的纳税人来的。
    读过这篇文章后，韦森在自己的博客转载这篇文章时曾推荐说：“李炜光教授的这篇文章，每一个识字的中国纳税人都应该花点时间认真地读一遍。”(http://www.tecn.cn)
    注：复旦大学经济学院副院长、著名经济学家韦森教授将本文收入其主编的《2007：经济中国》一书（广东人民出版社2008年版），并在该书的前言部分写下以上一段话）。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-29 15:01

第九章还利于民，还税权于民
    一、税制的公平正义比税负轻重更重要
    我是在出租车上听到温家宝总理在“两会”记者招待会上那句话的：“要扩大民主，完善法制，实现社会公平与正义，促进社会和谐。”其中的“公平正义”四个字总理反复强调，令人回味再三。联想到与亿万纳税人切身利益休戚相关的税收问题，我的看法是，至少在未来几年内，在我国构建公平正义的税制应当是决策者们的主要职责所在。因为只有平等课征、公平税负、切实维护纳税人权益的税制才称得上是正义的税制，才可能得到全体人民的衷心拥护和遵从。
    应当承认，我国现行税制是有效率的，这从去年超过五万亿的财政收入、增幅达31%以上（如果算上预算外、制度外收入，已经超过九万亿）就可以证明，但近年来随着纳税人权利的觉醒及公共服务方面的欠缺，使得政府征收高额税收的正当性、合法性受到怀疑。人们常把以上数字以及福布斯的排名作为国民税负过重的证据，一些“两会”的代表、委员也是从这个角度提出议案的。但实际上，这种看法未必准确。因为衡量一个税制是否合理和具有正当性，税收负担轻重固然重要，但还有比它更重要的，那就是税制的公平正义在还是不在。
    新华社《瞭望》新闻周刊最近派出收入分配专题调研小分队在广东、上海、江苏等地的采访结果证明，受税制不合理因素的影响，越来越多的中等收入者遭挤压而沦为“夹心层”，越来越多的穷人变得更加一贫如洗，而相当一部分高收入者积聚的财富却越来越多。这说明，目前我国税制整体上缺乏公平性，对财富分配起了完全相反的“逆调节”作用。在这样的税制结构之下，即使实行了轻税政策，也还是解决不了税收负担不公平、不公正的问题，社会的贫富差距还会因此而进一步拉大。近年来层出不穷的税收“新花样”之所以越来越多地引起民众的普遍反感和抵触情绪，问题其实就出在这里。
    我们国家的税制肯定是出问题了，不仅与公平正义相距甚远，而且这种缺陷还呈现出全方位的特征。也就是说，无论哪个税种，都不同程度地存在着不公平、不公正的问题。或者不如说，这些问题久已存在，只是一直没有认真解决而已。
    二、“富人更富、穷人更穷”的逆向调节
    以个人所得税为例。目前我国仍然实行分类税制，就是对同一纳税人在一定时期内的各种所得，按其所得的不同来源，将其分为不同类别的所得，如工资、薪金所得、稿酬所得、特许权使用费所得等，并对每一类所得按照单独的税率分别计征所得税。分类所得税制有计征简便、易于控制源泉、能有效地防止偷漏税的优点，但显然这些优点是对于征管水平和效率较低的政府来说的，对纳税人可就不那么乐观了。因为分类税制不能全面反映纳税人的真实应纳税所得的水平，容易造成应税所得来源多、综合收入高的纳税人不缴税或少缴税，而应税所得来源少、收入相对集中的纳税人多缴税的现象。试想，养活一个人的5000元与养活一家三口的5000元承担的税负怎么能完全一样呢？这是非常明显的不公平，与“量力负担”的原则背道而驰。
    由于个人所得税一般实行累进税率征收，并且直接课征于个人的货币收入，税负的高低，就决定了纳税人税后的实际收入水平。因此在世界上其他国家，个税称得上是最有效的调节收入差距的杠杆。但在我国，这一作用完全失效了，变成一个很不公平的税，进而导致了富人更富，穷人更穷的“逆向调节”后果。笔者这样说的主要根据是居民个人的收入差距呈现越来越大的趋势，而不是缩小。
    个人所得税的常识是：第一，不能征及属于公民为维持个人基本生活所必需支出的部分；第二，不能影响各收入阶层的公民共同享受经济社会发展的成果；第三，政府不能只自己增加收入而置社会收入水平的失衡而不顾，应促进社会公平的实现而不是相反。显然，不论以这个标准的哪一点来衡量，我国现行个税都是一个“不合格”的税制。
    目前我国的居民消费品物价指数居高不下，据国家统计局发布的月报，1月的CPI同比已在7.1％的高位，2月份变成了更高的8.7%，照这个趋势发展，演变成为恶性通胀也不是没有可能。高通胀率之下，居民的实际购买力下降了，原来花一块钱能买到的东西，可能要花两块钱甚至更多才能买下来，这是居民手中持有的货币贬值的结果。如今每个家庭每月要多支出几百元应付日常的吃喝拉撒睡，对相对富有的家庭还说不上实质性的威胁，但对占人口最大比重的中下层收入者们呢？由于这个因素的存在，个人所得税的免征额就不能保持在固定的水平上一成不变，否则就会导致纳税人以维持基本生活所必需的费用支出来纳税。而确保纳税人及其家庭成员能够维持基本的生计费用支出，这是原则，必须贯彻，否则个税就是恶税，被纳税人骂就是理所应当。
    个税中的利息税，不公平的问题就更加明显，即使有去年的20％的税率调整为5％，也并没有给这个不公平的税收增加多少筹码。今年2月份的一年期银行存款利率为4.14％，远远低于当月的CPI，这就意味着存款的实际利率仍为负数。假如一个人收入已经很低，甚至在吃低保，还要受物价上涨的困扰，可是只要他储蓄就要缴纳5%的利息税，在这种情况下，这位居民的“所得”何来？继续征收利息税依据何在呢？在利息税不讲道理的“一刀切”税率之下，真正受到影响的只能是那些不得不存钱于银行的底层民众。
    至于即将开征的不动产、遗产税等，也都属于直接税，人们没法儿转嫁，只能规规矩矩地掏腰包，但脑子里的疑问和疑虑也越来越多：开征这些税以后，我的税负水平会不会有所提高？提高多少？会不会使我们全家的生活水平下降？会不会影响企业尤其是中小型企业的正常经营？前景如何？我们不认可怎么办？找谁投诉？投诉结果不满意怎么办？还有更大的问题：应该由谁来决定征收或不征收这个税以及怎样征、征多少？交税之后能获得什么回报？政府的公共服务能有什么样的改善？等等。
    令人奇怪的是，对这些民众最为关心的问题，历来伶牙俐齿的政府“有关部门”却一直做莫测高深状，没能给出个令人满意的答复来。
    三、不能只是国家一头捞足“好处”
    直接税如此，间接税也同样有不公平的问题。中国的税制结构一直是以间接税（流转税）为主体税种的，其基本特征是可以转嫁，也就是说，流转税的“纳税人”未必就是“负税人”。比如纳税人500强，大部分是大型国有企业，但这并不能说明这些企业担负的税有多重，税负的压力最终是通过提高产品价格，最终转嫁到消费者头上。我国增值税仍处于转型期，大部分地区仍实行“生产型”增值税：征税对象除了增值额外，客观上还包括资本投资额。问题是资本投资额部分的增值税已经由上一环节的纳税人缴纳了，作为投资者的纳税人就外购的资本性资产再缴纳增值税，就存在着重复征税的问题，而且由于税基扩大，税收负担也随之加重，企业投资越多，税负就越重，这就限制了民间投资，当然是不合理的。
    其他间接税，如消费税、房地产税制等，也都存在着程度不等的不公平问题，限于篇幅，不再一一叙说。
    一段时间以来，企业家们普遍有一种忧虑：好不容易在市场上“打拼”而赚取的一点利润，有相当一部分被国家以各种税收形式拿走了，很多人感到，这样下去，企业将无法进一步发展壮大，只能在低水平上竞争甚至无法与他人竞争，只能获得低水平的利润甚至没有利润，只能保持低水平的发展甚至不能再言发展。现在有很多的人主张进一步扩大消费税等税的征收范围，说说可以，如果真的这样做了，就跟新劳动法出台一样，有可能导致相当一批服务业、加工制造业的萎缩，企业的职工“丢饭碗”。这样的税收不仅起不到“缩小贫富差距”的作用，反而会帮穷人的“倒忙”，导致贫富差距进一步拉大。
    国家的税法、税制要想在实践中畅行无阻地实行，首先它要定得科学、合理，要值得人们去尊重。目前，消费不足仍然是当前制约我国经济发展的一个不利因素，上海、北京等中国的大城市的房价已经过百万了，许多人们奋斗一辈子未必赚得来，此外还有子女的学费、养老、失业、医疗等一大堆民生问题，样样事关民众的日常生活。衡量一个政府的好赖，看得就是这些问题解决得如何。说改革千好万好，国民福利特别是中低收入阶层居民的福利增加、改善得不够，就算不上真好。因此说，只是国家一头捞足“好处”的税制，决不会成为一个公平的好税制，而不公平的税收，也就无正义性可言，也就离恶税不远了。
    天下什么问题最大？对于今天的大多数中国人来说，吃饭、居住、生存的问题最大，这就是最基本的民生需要。政府怎么征税我们管不了，但起码它不应剥夺人民维持基本生计的财产权利，不能阻止、破坏人民对幸福的追求，至少不能征到劳动者辛苦工作了二三十年还买不起一套供自己居住的房子的地步，不能征到连个孩子都养不活、教育不起的地步，不能征到社会低收入群体连过日子都艰难的地步，不能征到办个小企业被挤得屁滚尿流的地步，这就是税收正义，就是税收底线。哪位统治者不识时务踩了这个“底线”，都不会有好结果，这是可用无数历史事实来证明的、连封建皇帝也明白的道理。
    至少到目前为止，我国持续多年的重税政策没有根本性的变化。国税总局和财政部的官员多次表示，我国的税负水平与世界其他国家相比仍然处于较低的水平上。撇开具体数字不去争论，我国税收年增幅已经超过30%却是事实，GDP已经被远远抛在后边，还打算高到哪里去？这不能不让人产生些许忧虑，在强大税收的挤压下，企业的利润和利润预期难以保证，投资活力受到压抑，相关产业的发展缺少活力，长此下去，经济增长的支撑力将被消耗殆尽，其所蕴含的危险性已经让人感到越来越明显了。
    四、还税权于民
    以上所说的税收公平，其实还只是涉及了一般意义上的“横向公平”，即纳税人与纳税人之间的公平，实际上，政府与纳税人之间的关系是否公平也是非常重要的问题。以最简单的语言来概括，公民向政府纳税，政府向社会提供基本的公共产品和公共服务，这里，税收是公民向政府购买公共服务所支付的价格，是政府提供公共服务所获得的报酬，纳税人税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量，二者之间应当是均衡的和等价的，否则，就违背了税收的公平原则。
    举个例子说，博物馆和历史遗迹，是典型的公共产品，既然公众已然纳税，这些场所就应当向人们免费开放。这是纳税人理所应当享受的权利。当然，为了弥补经费的不足，适当收取一些费用也未尝不可，但一是不可收费太高，二是所收费用必须严格使用于限定的用途之上，绝不可以一方面接受政府的预算拨款，另一方面毫无道理地收取高额费用，否则，就构成了纳税人的双重负担。
    纳税人多花钱（纳税），本来是为了能“买”到一个提供良好公共服务的政府，“买”来社会的公平与正义，可眼下看，钱没少花，却什么都没有买来，纳税人怎能不失望？曾听到北京市一位从事房地产经营的公司总裁说，他每年上缴个人所得税逾百万元，也算是对国家有贡献的人了，却从未感觉到自己享受了什么应得的公共服务，找政府办什么事，请客、送礼还是“一个都不能少”。可见，在中国，纳税人的“纳税人意识”已经苏醒，而政府机关和官员们的“纳税人意识”却总是处于沉沉昏睡状态中，久唤不醒。
    税制不公平是长期以来拒绝政治体制改革的必然结果。因为只有坚决奉行民主政治的政府才有可能把过大的财政权力退出一部分（如治税权、预算权等核心权力）移交给人民代表大会，才有可能把自己定位于公共服务而非统治者的角色，才有可能心甘情愿地接受民众对它的制约和监督、从根本上杜绝财政腐败，也才有可能自觉地推行有利于实现公平正义的税收制度和政策。正如我本人在接受《经济时报》记者采访的时候所说的：政府在财政收入充裕的时候，“不仅要还利于民，更重要的是还税权于民、还预算权于民。”
    官员们或学者们从来都是把税收超额增长当作“喜讯”来表达的，他们体会不到，在那个冰冷数字的后面，纳税人特别是重低收入纳税人的真实感觉是什么。“竭泽而渔”的税收政策已经使我国人民承担着世界上最为沉重的税收负担。近年来，《福布斯》杂志一直把中国内地的税收痛苦指数列为全球第二，或第三，可我的看法是，如果考虑到民众享受到的那种“世界级”的低水平福利，倒是应该把中国人的税痛指数列为世界第一才说得过去。能用来作证明的，是数以万计的中小型、微型企业的命运，是人们手里越来越空的菜篮子，是卧病在床风烛残年的“我爹我娘”，是行走在风雨之中、独木桥之上赶路上学的孩子们……
    有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。千年古训，常思常新。
    第十章大财政必导致大政府
    一、政府大小看财政
    在任何社会中，政府的规模都不宜过大，因为政府不事生产，不会创造质财富，只有依赖纳税人交纳的税收才能生存和运转。过大的政府，只会无益地耗费资源，而不可能使社会因它的存在而变得更富有效率和更加公平。正是由于政府不是个能养活自己的部门，它的职能就应该也必须限定在为社会提供公共产品和公共服务的方面，它的规模就必须保持在税收来源可以承受得起的水平上。除了有效地向社会提供服务，政府没有其他的应该存在的理由；除了纳税人的供给，政府找不到其他的可以滋养自己的“奶娘”。
    衡量一个政府规模的大小，最有力的证据就是看它的财政，财政规模标志着政府占用资源的比例，财政规模大则政府大，财政规模小则政府小。财政又分为收入和支出两个基本方面，如作进一步观察，可知自上个世纪90年代中期以来，中国的财政无论从收还是支哪个方面观察，都呈现出剧烈膨胀的态势，且至今未止。
    先看财政收入。我国学者或官员早就采用各种测算过“大口径”宏观税负问题，所得出的结论也并无大的分歧，即大口径宏观税负为小口径宏观税负的两倍甚至更多。所谓税负口径，一般的说法是，税收收入占GDP的比重是“小口径”宏观税负；财政收入占GDP的比重是“中口径”宏观税负；政府全部收入占GDP的比重是“大口径”宏观税负。
    中国社会科学院高培勇教授测算的我国大口径宏观税负，早在2000年就达到34.43%，是小口径税收负担的2.43倍。2002年，当时的国家税务总局局长撰文指出，我国政府收入的比例为：中央财政预算内税收占GDP的比例为15%，各级政府部门的规范性收费占GDP的比例为10%，各种制度外收费占GDP的比例为10%，我国大口径宏观税负达到35%的水平。周天勇先生算过一笔帐：以2004年为例：24141亿税收＋社会保障5780亿＋公共管理部门和社会组织收费12211亿（其中小部分进入预算内收入，还有一部分进入各级财政预算外收支两条线管理，另有一分部为自收自支），＋土地收入年平均300万亩乘以平均15万元价格，为4500亿左右，总计46632亿元，拿这个数值跟当年的国内生产总值相比较，实际的宏观税负则高达31%，如果再加上企业承受的收费、罚款负担、企业“办事”所需要的各种费用和成本，包括摊派、赞助、办班、订杂志报刊、吃喝招待、企车政用、政费企负等，这样一路算下来，会得出一个相当令人惊讶的数据。
    1978年，也就是“改革开放”的第一年，政府财政收入占GDP的比重是31.1%，1994年，这一年中国进行了以“分税制”和流转税制改革为基本内容的财税体制和制度改革，财政收入占GDP的比重下降到10.8%，到2006年，这个财政收入的相对数字又上升到19．39%，包括预算外收入、制度外收入的政府全部收入占GDP的“大口径”宏观税负应该在34．43%—40%之间。
    再看我国财政支出几乎是同样的情形。1978年改革开放刚开始的时候财政支出占GDP的比重约为31%，由于实行放权让利的改革，有意识地降低这个比重，到了1994年，已经降到了12%。由于惯性的作用，1996年降到了11.2%，这是建国以来的历史最低点，这以后，由于实行财权财力向上集中的分税制的原因又往上急升，到2006年升到了19.73%。
    如果我们以年份和GDP数字为坐标画两条最简单的曲线图，可清晰地看到，这个曲线的最高点是1978年的31%，到1996年降到11.2%，此后持续上升，到2006年的时候恢复到接近20%，犹如一个不大对称的“V”字形。如果把没有计入财政支出的项目如国债支出、社保支出以及各种预算外支出、制度外支出都计算在内的话，我国财政支出占GDP的比重至少应当在30%以上，那就不是“不大对称”了，而是“刚好对称”。如果按照2007年财政收入增长31%、增收1.2万亿元的趋势继续把这个曲线图画下去，我们会惊奇地发现，右边的曲线就会超过左边的曲线，并将继续延伸下去，一种新的不对称关系就会出现。关于这个问题，中国社会科学院的高培勇课题组做过详细的分析论证。
    现在应该看得很清楚了，30年过去，我们这个国家的体制又回到了它的起点。一个无限政府，职能、规模都呈现一种无限扩大，无限增长态势的政府，就在我们面前一步步形成。政治权力在我们这个国家仍是无处不在，无所不能。人民辛辛苦苦创造的GDP，政府轻而易举地就拿走了一小半。如此，仍然不时有学者站出来反复证明财政拿的不多，拿的还不够，让人究竟应该怎么理解呢？我国的财政支出规模怎么可能不以惊人的比例和速度“疯长”呢？
    二、过大的财政养出可怕的官僚主导体制
    对以税收为主体的财政收入的“疯涨”，财政收入和支出占国民经济总量的比重过高，政府中的一些有见识的官员曾表示过不安，本能地意识到其结果将成为进一步破坏本已失衡的经济结构的负面因素，但这种声音很快就为各种财政性需求，特别是政府部门自身的剧烈膨胀所导致的刚性需求所盖过。
    具体到行政管理费，近年来也呈快速增长的趋势，其增长速度甚至超过了财政支出的增长速度。我国行政管理费的绝对额，改革开放前的1977年为45.2亿元，1989年为386.26亿元，1999年为2020.6亿元，到2005年上升为6512.34亿元，增长了约144倍；行政管理费的相对额（占财政支出的比重）从改革开放前的5.4%上升为2005年的19.2%，增长了约3.6倍，如若加上预算外的因素，不会低于38%，而同期美国的这项支出的数字仅为12.5%。1978年以前，我国行政管理费的增长率较低，1977年仅为4.2%，此后逐年升高，特别是1998—2001年，行政管理费增长率平均达到27%，这以后继续保持高增长率未变，即便考虑到经济发展、政府职能扩张、物价上涨等因素，这样的增长也属于世界上仅有的奇快速度了（以上数字根据2006中国统计年鉴计算而得）。
    于是，一个令人颇为困惑的情形就出现了：30多年过去，我们国家的体制似乎又回到了它的原点，那个我们曾经十分熟悉的无限政府、超级政府，那个职能、规模都呈无限扩大、无限增长趋势的庞然大物，又一次出现在我们面前。政治权力和为这个体制忠诚服务的公权力执掌人，在我们这个多灾多难的国家，仍然像30年以前一样，无处不在，无事不管，无所不能。
    更令人感到不安的是，我国的行政管理费支出目前已明显偏离了合理的路径，正在沿着一条歧路，以越来越快的速度狂奔不止。近年来越来越频繁而尖锐化的府民矛盾，充分证明了这个道理。人民最不满意的，其实并不是自己享受的公共服务的多少、优劣，而是庞大而低效的政府机构对民生多艰的多所忽视、履政不够公平，以及腐败现象的不可抑制。
    这些问题无疑很严重，但还有比这更为严重的问题存在：目前这个正在“热运行”的体制究竟是抑制和解决问题的因素，还是造成问题的根源？我们司空见惯的那些根深蒂固的社会问题在这个体制内究竟还能不能被逐步弱化，以致最终得到解决，还是原本就没有希望得到根本性的解决？
    30年来，政治权力在我们的社会中并没有丝毫的后退，而是仍然像以前那样控制着国家的绝大部分资源。公权力商品化的潮流不可阻挡，形成一种可以自我强化的“权力经济”和各式各样的利益集团，无孔不入地凭借特权谋取经济利益，与民争利，而对向社会提供良好的公共服务不感兴趣。尽管GDP猛涨，直接维系民生的社会保障、公共文化与公共卫生等财政投入却落在世界各国的末尾。
    30年来，我国公民无权的政治格局没有根本改变，人大仍然无法行使其最高国家权力机关的职能，政府制定法规、政策依然可以我行我素。包括行政管理费在内的政府财政支出情况透明度极低，甚至连政府提交人大审议的财政预算报告也只是一个让人难以捉摸的框架性方案。代表人民行使监督权力的人大代表难以从中掌握财政支出的详情，人民大众就更加无从知晓。当今社会上，根深蒂固的官本位文化非但没有被削弱，反而变本加厉地膨胀起来。
    30年来，我们一直以为自己在跟旧体制作斗争，其实它早已完整无损地移存于另外一个体制中，其实我们培育的是一个与市场体制毫不相干的、被官僚体系熟练操纵的“新”的旧体制。如今，“新的旧体制”正在成熟运转，任何改变既定资源配置格局和分配模式的企图都将在它面前碰壁，铩羽而归。从今往后，不管我们愿意不愿意，这个新老交融的体制都将按照自己的意志和逻辑继续改造我们的国家，也改造着我们。现在也早已不是什么“走回头路”的问题，实际上我们永远都回不去了。我们很可能已经义无反顾地走上了一条官僚体制主导的歧路，并将被历史永久地锁定在这条路上。这条路的尽头是什么，我们茫然无知，而现在，是我们不得不认真思考该怎么办的时候。
    三、亡羊补牢犹可期
    亡羊补牢的办法还是有的，如：一切行政管理费都应来源于预算资金，一切预算外资金和制度外资金都必须统一到预算之内，形成真正完整统一的政府预算，预算之外不能有未经人民批准的预算。也就是说，即使政府，也不能有“小金库”。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源。预算应该是可以制约行政编制、控制机构及人员设置的预算，是法律，必须不折不扣地执行。官员们在教育公民们遵纪守法的同时，自己也必须明白一个道理，违反预算也是违法，须承担相应的法律责任。
    一切行政运作行为必须公开，一切公务人员的财产来源必须透明。因为政府运行的封闭性是高行政成本和贪污腐败行为屡禁不止的主要原因。政府财政花的是纳税人的钱，公众怎能不知道这笔钱究竟有多少用于公共安全，公共秩序、公共教育，公共设施，公共救济，有多少变成了政府的非公共开支，怎么能不对其运转实施有效的监督？
    一切原本属于大众的权力必须还给大众，原本就应属于大众的知情权必须还给大众。除了法律规定者外，对人民，没有什么政府行为是可以隐瞒的。干部任期前后的财产审计制度必须完善，要经得起公民的质询，经得起人大、审计或纪检部门的严格检查、问责、追究。还有，一切制度外的行政管理支出必须禁止，一切预算之外的楼堂馆所建设，公款消费、集团消费等必须杜绝，一切贪贿腐败的行为必须得到有效的遏制，等等。
    如此，我们或许还能找到一条求生之路，我们或许还有未来可言。
    第十一章你可以从财政支出看政府的公共服务
    一、财政支出更能说明问题
    人们对政府财政行为的观察一般局限于税制、税收政策或收费等方面，而对政府财政支出的规模或结构问题却不很重视，包括学界也是如此。其实，比起收入来，财政支出更能准确地反映一个政府的施政方向和它与人民的距离，因为它能更直接地反映这个政府向社会提供公共服务的水平。
    手头恰有一份资料，我国学者收集了50多个国家和地区的统计数据，其中包括低收入国家、中下等收入的国家、上中等收入的国家和高收入的国家在内，对这些数据进行研究分析以后得出结论，由于政府主观层面的原因，造成了公共服务的实际提供量和理论上的适度偏好的提供量之间存在着很大的差距：1978年，这个差距是0.141个百分点，2006年这个差距被拉到了3.118个百分点，政府责任实现的程度由1978年87.5%下降到2006年的52.4%（吕炜、王伟同等，《中国社会科学》2008.4）。
    可见，我国政府对于公共服务提供的现实数量，远远低于依据各国客观经济数据所测算出的经验值。这种不断扩大的差值表明是某种主观因素限制了公共服务和人民福利水平的提高。数据是无情的，政府缺失出现了失责的现象，并且这种失责程度呈逐步扩大的趋势。也就是说，30年来政府失责于公共服务的程度实际上不是改善了，而是恰恰相反，比如农村医疗，现在就很难说比30年以前情况好，供需矛盾实际上情况愈发严重了。
    改革开放30多年，我国人民创造了巨量财富。中国人名不虚传，勤劳智慧，是个特别能吃苦、能吃亏、能忍让的民族。这是没有争议的。问题在于，我国经济虽有大的长进，却没能使社会上的多数人享受到比较理想的国民福利，比如公共医疗、社会保障、基础教育、基本住房等社会福利，还有社会成员之间的贫富差距、东西部差距、城乡差距以及城乡各自内部的差距等，都有越拉越大的趋势。而这些，恰恰应该是政府收了税之后最应当向大家提供的公共产品和公共服务。
    人民创造财富，理应享受到相应的国民福利，这是大家交税的理由，也是我们这个社会需要一个政府的理由，两者应该是正相关的关系，经济增长使政府财政收入增加，政府提供公共服务的能力提升，人民享受的福利待遇从道理上说就应该逐步得到改善。然而，中国经济在持续30年的高速增长过程中，相对于经济的发展和物质水平的提高，社会发展及福利却出现了日渐弱化的趋势。
    与其他国家相比的结果，也可证明我国公共服务的供给能力和水平还处于比较低的水平上。2004年，我国公共教育支出占GDP的比重仅为2.79%，而同时期，印度为3.26%，菲律宾为3.22%，日本为3.65%，美国为5.86%，英国为5.48%，德国为4.77%，法国为6.02%。2003年，我国政府的医疗保健支出占GDP的比重为2.03%，日本为6.4%，法国为7.71%，德国为8.68%，美国为6.78%，英国为6.86%（教育数据来自于国家统计局网站发布的《2006年国际统计数据》）和国家教育部、财政部、统计局共同发布的《2004年全国教育经费执行情况统计公告》；医疗保健的数据来源于中经专网发布的《世经年鉴》）。
    决策者显然认识到了问题的严重性，提出了“和谐社会”的理念，并从绝对额上逐步增加对社保、教育、农村等的财力安排，与计划经济时代相比，财政支出中用于公共服务的比例有较大幅度的提高。2008年，更提出了建立“民生财政”的政策原则，以比较主动的姿态和比较大的幅度扩大了财政用于民生的部分。这是事实，应当肯定。
    问题是，我们刚才所说的种种不公和巨大的差距却并没有因为实施了这样的政策而得到较好的改善，相对来说，只有部分领域取得进展，多数问题非但没有解决好，反而更加严重了，人民，并没有因经济的极大增长而享受到与其需求相匹配的福利。一方面随着经济的快速增长，政府财力不断提升，财政变得“不差钱”了，那么它提供公共服务和产品的能力也应该不断增强，可是另一方面，各种本应由政府承担的福利性制度安排不是在强化，而是逐渐弱化，个人承担的教育、医疗和住房等成本却在不断上升，基本的社会保障未能普及和覆盖，公共服务领域的供求矛盾日益严重和激化，一种无可否认的悖论于是就形成了。
    这个悖论从社会公众对于政府公共服务的满意度的评价就可以清晰地看出来，据零点研究咨询集团对2006—2007年中国公共服务公众评价指数的调查，有28.4%的人认为政府公共服务水平比较高，41.5%的人认为政府在公共服务方面的表现一般，有25.9%的人认为政府公共服务的表现比较差或很差（零点研究咨询集团《2007年中国公共服务公众评价指数手册》（内部资料），第2页）。
    人们现在很难接受这样的现实，“盛世”怎么会出现这种情况呢？GDP增长很快，政府财政收入也很多，可是由于没有很好的解决国民福利问题，整个发展含金量、它的价值、意义无形中就下降了，打了折扣。如果连看病、医疗、养老、失业救济等最基本的公共服务都还存在很大的问题，这样的国家、这样的人民，终究不会有很高的地位。
    二、财政“不差钱”，政府责任在身
    我们经常讲经济结构失衡，失衡可以从两个方面理解。一个就是由于我们所处的客观发展条件造成的公共产品和公共服务的供给不足；第二种失衡是由于政府的主观“失责”，它能做，可以做，也做得到，但是没有做，没有尽到责任，从而造成公共服务的供给不足。这两种失衡，在改革开放的前期，第一个理由是成立的。但从21世纪开始的近10年左右的时间，我们感觉上确实是“不差钱”了，可以操办世界规模的盛会，可以举办各种令人目眩的大型演艺活动，让世界各国的人们刮目相看，这时候如果还是以“国家穷”为理由，就说不过去了。所以不能笼统地讲失衡，要看在我们这里，究竟是什么东西失衡了？
    改革开放以来，在教育、医疗和社会保障的投入比重逐年下降的同时，公共财政资源被过多地投放于本应由市场发挥作用的领域，即竞争性的和赢利性的领域，而政府自身的行政管理费用在以“飞起来”的速度增长。据《中国统计年鉴(2007)》提供的数据，我国政府的文教、科学、卫生以及社会保障等公共服务性支出由1978年的131.157亿，增长为2006年的11787.176亿，增长了89倍，而维持政府自身运作的行政管理费，却由1978年的49.109亿，猛增至2006年的5639.105亿，增长了近114倍。
    民众的富裕或者贫困，取决于他们与政府之间的分配比例。如果一定时期内的社会财富是一个恒值，那么，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少。政府变得富有，人民便必定贫穷，关系民生的基本公共服务领域就很容易被忽略，反之亦然。所以出现上述情况并不奇怪，这种在经济持续增长背景下出现的以社会问题不断累积、凸显为特征的福利安排相对弱化、缺失的现象，是我们所说的那种真正意义上的发展失衡。
    福利制度是所有发达国家在经历长期经济增长后普遍形成的一种制度安排，从长期经验来看，经济增长与社会的福利化存在着正向关联的关系。这话通俗地说，政府存在的理由就是为社会提供公共产品和公共服务，就是为大家服务，这是政府的职责所在。纳税人拿钱供养政府，是为了换取政府承担的社会责任。当他需要某种公共服务时，政府应该在场；当他不需要某种行政干预时，政府就得规规矩矩地退出。市场或公民的权利所到之处，就是政府权力的边界。税收除了维护政府日常运转外，绝大部分都应该用来提高国民的福利，搞好公共服务。这是一个非常简单的问题，最基本的常识，可是我们经常忘掉的，恰恰是常识。
    如果几十年过去，我们建立的是一个无法自我约束同时又拒绝外部政治力量约束的体制，一个把资源不断贴在自己身上的体制，一个财政总支出规模越来越大，规模和职能无限扩张的体制，一个对抑制腐败无能为力的体制，与此同时形成的，必然是一个畸贫畸富的社会，一个公平感缺失的社会，一个国富民不富的社会。由这样一个三心二意的体制来承担为大众提供良好的公共服务，我们能抱有多高的期望值呢？如是，如邓小平先生所说，我们的改革就算失败了。
    改革却不能失败，更不能回头。问题在于，政府现在愿意用于履行这些社会责任吗？或者它有能力履行好这些社会责任吗？如果它不履行或不能很好地履行这些责任，我们这个制度能提供出什么解决的办法吗？
    影响政府公共服务提供水平的因素，一是国家的经济发展水平，二是政府的财政能力，三是政府对于公共服务支出的相对偏好，决定着政府在多大程度上愿意将财政收入投入公共服务领域，四是政府公共服务提供的效率，反映政府在一定财力和意愿下，提供公共服务的绩效和效率。四个变量中，经济水平和财政能力决定了政府能够提供公共服务的能力，是制约公共服务的客观条件，不存在主观责任问题，而政府偏好和效率则是自身因素对公共服务的影响。显然，中国公共服务的问题在主观，不在客观。因为现实中公共服务已经处于供不应求的状态，而政府有能力却没有及时提供优质的公共服务，从而导致了失衡或失衡的加剧，其中存在着政府责任的问题，客观历史条件不能成为政府逃避自身的公共服务提供者责任的理由。
    所以，当前中国出现的发展失衡，主要是政府失责所累积下来的，只要政府承担更多的社会发展责任，问题就会迎刃而解。正是这种推论引致了近期人们在公共服务问题上对政府责任问题的诸多关注和批评。正如我在另一篇文章中指出的，中国的体制改革实际上早已结束了，一个新的“老体制”已经形成并日益完善，我们现在谈的改革，已经跟计划经济时代那个“正宗”的老体制的改革不是一回事了，已经跟它彻底“拜拜”了，现在要谈改革，应该谈的是如何对现在的这个新的“老体制”的改革了。
    三、中国加大财政支出刺激经济增长的同时，别忘了自身职能
    眼下最为急切的改革至少应包括以下几个方面：
    ——从制度上完成政府职能边界定位的改革，并用法律规定下来。政府职能的缺位被认为是导致中国当前以国富和民生失调为特征的发展失衡的主要症结所在。政府应该提供那些市场失灵无法有效提供的、但对社会有益的、必需的产品和服务，包括基础教育、公共医疗、经济住房等优效品与服务，以及与社会保障相关等社会福利的提供。政府有益和有效地履行这些职能是保障社会公正实现的前提条件。这是中外学界统一的认识，无争议。但就是在这个本无争议的问题上，我们出了大问题。
    ——加强对财政支出结构的改革。我国的财政支出具有浓厚的生产投资特征，支出被过多地应用于那些本应由市场发挥作用的领域，而关乎民生的基本公共服务如义务教育、最低生活保障、医疗保健等投入相对较少，或很少。一直以来人们呼吁的投资型财政向公共财政的转变，一直没能完成。这种支出结构不扭转，公共服务水平就提高不了。要造成某种机制，让财政更加关注民生项目的投入和改进，从意识和制度的层面上将公共服务的职责作为政府的重要职能和不得不履行好的责任。
    ——加强财政体制的改革。人们早已多方论证，目前中央政府与地方政府，在财权、财力与责任及事权的分配上有较为严重的不匹配现象，专项转移支付被重视，而与提供公共服务密切相关的一般性转移支付则处于不被重视的地位，问题在于，与民众生活最为紧密的公共服务基本是由地方政府提供的，体制造成的财政来源不足，即使想提供优质的公共服务，他们做得到吗？
    ——加强人大制度的改革。全国人大本是我国的最高国家权力机构，但这个最高的机构却显得有些软弱无力，政府怎么收税，怎么花钱，本是政治权力的核心部分，人大若无力量对其实施有力和有效的控制和监督，那么这个国家就再也没有谁有这个力量了。要把治税权收归人大，要在法律上规定人大对预算的修正权，要改革预算的编制和审批制度，要建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，促使政府行政效率的提升，促使财政资金的预算和管理效率的提高，促使政府大幅度降低行政费用，为此，还需要设计和构造出可量化的政府责任指标来。这些都是财政预算主权在民的表现，不是可有可无的小事情。
    上述各项，目前人们最容易犯糊涂的是财政支出问题。必须认识到，增加公共支出并不会自动提高公共福利。一般说，公共支出增加会产生两种效应：一是导致税收水平提高，进而导致居民个人的可支配收入下降；二是从公共支出过多会产生“挤出效应”，公共行为在一定程度上替代了私人活动。这两种结果都不会加强政府履行公共服务责任的意识和能力，反倒有害于此。中国当前正在极力向市场投放巨额建设资金，以求经济增长的8%，也就是说，公共服务问题的解决至少目前还不能放在更加重要的位置上，而这，又是个敏感而脆弱的问题。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-29 16:14

第十二章预算民主：一道绕不过去的“坎儿”
    一、什么是预算民主
    中国财政部负责人谈到预算改革时表示，在深化税制改革的同时，中国将进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理。他说，深化预算制度改革，包括完善政府收支分类，深化部门预算改革，推进综合预算，扩大绩效考评试点等。可以看到，这位负责人所谈到的，基本上还是政府“自说自话”，而对强化预算的外部控制，实行预算民主的问题则一如既往地采取了回避的态度。
    预算通常被人们称为“国家的钱袋子”，预算权的归属问题是一个国家所有政治经济事务中的最重要的问题，本质上是人民对政府行为的一种约束。现代国家都不约而同地奉行预算民主的原则，其基本特征是议会对预算实施严格的外部控制。一个政府实行什么样的财政预算制度和如何这样的预算，在很大程度上反映了这是一个什么性质的政府以及它的公共服务水平。
    各国长期探索中形成的理论和实践告诉我们，所谓预算民主，至少应包括以下几种含义：
    第一，是议会而不是政府拥有对预算的控制权。议会依据宪法保留专属于自己的财政预算的立法权力，其他政治主体不得与议会分享这种权力，除非议会自己愿意将一些具体和细微的立法问题授权给政府或其他机构，而且这种授权也必须在宪法的框架之内进行。议会之所以首先和必须拥有预算权力，是因为国家必须妥善解决自己与人民之间的财产关系问题，是一国最重要的宪法关系。
    第二，政府的一切财政收支行为必须置于人民及其代议机构的控制、监督之下，这意味着不允许存在任何超然于宪法和法律之上的权力，意味着任何人不得因违反宪法和法律之外的原因而受到法律的制裁，意味着政府（各级）不能随心所欲、为所欲为。这是法治政府和专制政府的界限之所在。预算计划书（报告）可以由政府制订，但必须经过议会的审查、批准。经议会批准的预算就成为具有法律意义的强制性命令，对政府具有约束力，也是政府对于议会的庄严承诺，必须严格执行不怠。预算计划不能随意更动，预算资金不能挪作他用，并随时接受议会的监督。
    第三，人民在民主原则下平等选举代议制机构——议会，以行使制约和监督政府预算的权力；在预算的审批过程中，纳税人及其代表应享有充分的发言权，一人一票，以平等形式行使财政预算的立法权、审查批准权和监督权。
    第四，预算民主对政府有极高的要求，一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整，必须覆盖其全部的公共收支、反映它的全部财政活动。政府所有分支部门的开支无所遗漏，必须全部纳入这个计划中，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动；二是必须清晰地向议会说明而不是对上级首长说明预算计划中每一项开支的理由；三是预算的基本内容和执行过程必须保持高度透明，秘密财政应被禁止。
    政府的财政资源大部分来自于税收，人民有权知道自己缴纳的税款用在了何处，这就是民众对政府在履行职能的过程中产生的信息应该享有的知情权。政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开，及时、全面地向公众提供预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。
    二、预算的外部控制不可缺失
    人大制度是我国的根本制度，人大是国家最高权力机关，这是宪法明文规定的，可以说，人民代表大会就是我们国家的议会，代表全国人民对政府进行监督控制，因此，以上有关预算民主的内容是适合于我国的。
    但目前我国的人大代表选举制度还需要进一步完善，如人大代表的代表性问题，事实是，他们可以代表官员，因为目前现职的和退休的官员所占比例仍占据人大代表的大部分；他们可以代表各行各业的模范人物、知名人物、歌唱家、艺术家，体育健将，但有一个方面他们却没有代表的资格，这就是中国的亿万纳税人。目前人大代表们还不是由纳税人直接选举出来的，基本靠上级指定。他们或许是“人民代表”，却不能说是纳税人的代表。他们中的许多人也并没有意识到自己需要代表纳税人的利益，对人民关注的有关财政预算的重大事项采取了漠不关心的态度，也就不可避免地使人大对预算的控制监督流于形式。
    中国预算改革已经进行八九年了，从实践看，收效并不理想。我国的人民代表大会从来没有对预算进行过细致的审查，而且现有的审查一般也是“后续式”的审查，而不是“惩罚式”的审查，对政府官员的制约作用很有限。政府提交给人大的财政报告之简略堪称世界之最，每年三月召开人大时，政府财政预算早已开始执行了近三个月，这种先斩后奏的审批方式已经在我国延续了半个多世纪。
    由于缺乏人大的外部控制，政府每年向人大代表们提供的预算数字不完整，很多重要项目没有列入。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财政的筹集和支出状况，大多由主管部门甚至个别领导人拍板定夺，人大别说审查，甚至无权过问。预算外收入中，每年上万亿的土地出让金，完全没有反映在预算外收入的账面上；国有企业预算也没有列入，使我们无法了解出售国有资产的收入究竟有多少，都到了谁的手里，更无从了解国家分享国有企业股红和利润的情况。相当一部分预算外收入避开了人大监督，成为政府随意征收和支取的对象。这里还没有涉及五花八门的各种摊派和收费，那里面存在的问题恐怕永远弄不清楚了。
    由于缺乏人大的外部控制，多面来，政府年终突击花钱的问题相当严重，“跑步钱进”、“分光吃净”成了预算管理的常态。由于没有预留充足的财政储备，2008年年初南方十省区发生冰冻雪灾，高级政府官员疲于奔命，却拿不出足够的钱来应对这一举世瞩目的严重灾害。据媒体报道，灾害现场公共服务的质量很差，应急预案在许多地方形同虚设，令人怀疑它们本来就不曾存在过，当初只是用来应付上级检查的玩意儿。而风雪中老弱妇孺饥寒交迫、苦苦等待的场景，任何人闻之都会感到痛心。
    由于缺乏人大的外部控制，政府也就没有产生改进资源配置效率的压力，因而常年积累的财政机会主义行为变得日益严重。政府行政领域各种非正式制度盛行，腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度，财经纪律已经弱化到了极点。大量政府收支行为游离于预算监督之外。这就可以理解，为什么审计风暴年年“刮”，违法乱纪一切照旧的局面。
    由于缺乏人大的外部控制，国家财政资源很难充分运用于提高国民福利，而是过多用于滋养政府自己。教育支出占财政支出的比重2006年占12.8%，低于1996年的水平，十年中中下降了5个百分点，与此同时个人承担的教育费却在持续增加。医疗卫生支出中政府承担的部分从前些年最高时的近40%下降到目前的不足20%，个人支出的部分则占到60%左右。据世界银行资料，公共卫生保健支出占GDP的比重，2000年全世界平均为5.4%，我国只有1.9%，而且城乡差异巨大。住房保障，廉租房投资2007年前11个月145亿元，不到全部房地产投资的1%。另一方面，行政事业费支出却成为财政支出中增长最快的部分，2006年行政事业费支出占财政支出的18.7%，预算外部分尚未计入。就以上不完全的数字，已经非常清晰地暴露出现行制度的缺陷了。
    从1993年开始，一些地方政府开始试验零基预算。1994年，中国颁布了第一部《预算法》，近年来又在搞“部门预算”、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预算”等，但是，这些措施都属于技术层面的试验，改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的外部政治控制，从这个意义上说，我国的预算改革至今没有走上“正道”。
    显然，如果不能在中国建立有效的外部管制和监督机制，无论采取任何预算模式都不可能成功。预算民主是中国政治体制改革早晚要过的一道“坎儿”，绕不过去的，如果能意识到这一挑战是不可回避的，那么，尽早进行制度更新就属明智之举。
    第十三章预算民主精神的缺失是大问题
    前些年有经济学家提出过一个观点，认为财政资源汲取能力的下降是对政府施政能力的最大挑战，其实这是一种多余的担心。我国财政存在的主要问题，从来不是什么政府汲取能力下降，它也从来没有下降过。
    我们的预算程序和决策机制，尚不足以将日益增长的财政资源导向国家战略与政策的优先领域。一方面，在行政管理费、政绩工程与形象工程建设、公务用车、官员出国、公款吃喝等方面支出无节俭、无限制、无止境；另一方面，在给民众能够带来好处的领域，如基础教育、失业、养老、医疗、保健等方面，尽管增加了一些支出绝对数，但离民众的需要和要求，以及与政府能力相比较，仍然差得很远。这些表面上的“预算问题”，实质上说其实是“政府问题”。
    贵州的一位学者告诉我，他们那里的一个镇，计划生育部门是自收自支单位，每年收入大约130万左右，除了少量公用经费以外，基本上都作为计划生育办12个人的工资补助。这些经费既不纳入预算，也不纳入预算管理。在某县，上级拨付教育事业费3000万元，未经任何预算的审议批准程序，县教育局就作出决定，拿出其中的三分之一给自己建一栋办公楼，而这个县却有大批中小学校正处于办学资金严重短缺之中。
    在农村地区修建一栋六个教室的教学楼，一般需花费基建支出20万元左右，就能解决300个孩子的上学问题。修建一公里的村级水泥路大约需要花费17万元，一般情况下每个自然村修3公里村级公路，就能和山外的大世界相连，使1000多人口摆脱贫困。相比之下，那个1000万元的办公楼能救多少农村贫困人口包括年年还在受苦的孩子们逃脱苦难呢？那么，我们再想，应当制定一部什么样的《预算法》，才能实现“预算支出的效益最大化”呢？
    至于所谓中国的基层政治民主化（村民自治）实践，如海选之类，虽然将地方民众的注意力逐步引向基层的公共事务，但无论参与的广度还是深度都十分有限，预算反映的不过还是政府尤其是主要领导人的意志和偏好，民众的声音、意愿和需求难以进入正式的预算过程。
    由此带来的一个直接后果是，公众对公共事务的期待和看法，很长时间以来就与政府官员的看法颇不相同，以至于民间议论和期待是一个样子，而政府和人大代表们说出来是完全不同的另一个样子。人大代表已成官，官官相护，时常处于与民间对立的状态。这是现实，却不是一个人们愿意面对、愿意承认的现实。在这个状态下产生的预算能体现多大的民意甚可疑，况且它又是那么的缺乏广泛参与的民意基础。这不是一个小问题，却被人们屡次当成一个小问题一风吹。近年来财政资源的扭曲性配置——表现为民众受益不足，而官员受益过多，再清楚不过地显示了问题的严重性。
    预算是联结政府与人民的纽带，政府向人民征集资源、使用这些资源，只有预算才能有效地把这两方面联结起来。预算是国家政治权力的核心部分，谈预算改革，实际上已经在谈政治体制的改革了。所以，真正的预算改革，必不可少地会涉及到民意、责任、透明度、公民参与等。要实现财政支出效益的最优化，财政支出下移，让当地的人民自己说了算，自己决定自己的事务，才是最好的选择。
    在现代社会，公共事务源于每个人的切身需求，政府征税就是收众家之钱，办众家之事，理应公开透明地办，光明磊落地办，藏藏掖掖地把一部分钱置于人大审议批准过程之外不是个取信于民、得誉于民的好办法。政府也不是唯一的治理机构，每一个公民都可以成为最出色的治理者。公众中汇集着各行各业的专家、学者和精英，蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力，他们对公共事物的治理具有独特的优势，可以弥补政府治理能力的不足。然而，目前的体制还是把公众拒之于预算审议过程之外，就是对人大代表和政协委员们也处于“半保密”的状态（看完收回）。由于历史上公民对预算的参与严重不足，没有足够的机会、渠道和兴趣参与预算过程，我国体制中真正拥有财政预算所有决定权的，仍然是政府独一家，其他机构，包括最高权力机关人民代表大会，还只是看客而已。
    预算问题放在任何地方、任何时候都是天大的问题。上世纪初美国进行市政改革，首先遇到的问题是政府腐败和不透明，公信力和效率都比较差。此时有芝加哥大学的一位教授凡勃伦站出来，告诉大家说预算是个好东西，但当时人们并不了解预算究竟好在哪儿，也不知道该怎么做，于是他们开始学习欧洲的经验，在纽约市选了四个部门做部门预算的试验。纽约市的预算改革最终获得成功，给纳税人节省了大笔资金，政府的效率大有改进，腐败问题也有所收敛，于是人们就开办了一个预算展览，向各地推广经验。开始参观的人很少，以后越办影响和规模越大，对州和联邦政府形成了很大压力，逐渐演进，形成了全国性的预算运动。美国的民主制度就是在这个基础上改进和完善了的。
    现在世界上许多地方，包括一些像中国这样的发展中国家，公民力量日益崛起，“参与式预算”被广泛接受和实践，成为化解各种非常棘手的社会问题的工具。公民参与式预算源于如下理念：每个人在自己所处的环境中所做出的判断，会大大优于任何政治家能够代他做出的判断，无论这个政治家有多么的伟大。
    人家在变，我们在看，问题是，我们还能“看”多久呢？
    第十四章人人都关心的政府“钱袋子”问题
    国家的钱主要是纳税人以税收形式向国家提供的，政府的这些钱怎么花？为什么花？必须接受纳税人的监督。我国的财政预算编制粗糙，随意性大，提交给人大的预算报告过于简单，不利于人大代表和公众审查。就改革政府预算程序、加强预算的透明度问题，中国人民大学公共政策研究院邀请知名学者加以探讨。本文是这次研讨会上的演讲节选。
    今天讨论的问题是预算问题，我来讲不是说我对预算有多少研究，而是预算问题太重要了。目前学术界关于预算问题的研究还很不够。在实践层面上，我国历来非常重视税制改革、财政体制的改革，1994年进行了流转税制改革，推出了增值税，分税制也是1994年推出的，但财政支出方面的改革比较慢，2000年以后才开始逐步考虑预算制度的改革问题，但这以后的进展并不令人鼓舞。
    我国现行预算法是1995年制定的，到现在已经十四年了。这么长时间以来，预算法基本上没有动过，可是在实践当中却越来越感到它的不适应之处了，出现了很多问题。预算法修改方案也提出了好几稿，可是已经三次被拒之于全国人大会议的门外。为什么一个预算法的审议、修改的审议一时不能提交给人大代表讨论呢？税收问题大家可以敞开讨论，没什么太多的顾忌，但是对预算问题的讨论却很不够，甚至学界的研究也很不够，我们财经院校里面这么多老师，天天都在做研究，税制的文章铺天盖地，涉及到预算问题就少有人说话了。为什么呢？只因为预算离政治太近了。
    从本质来说，预算首先不是一个经济的问题，而是一个政治的、法律的问题，是权力的归属问题。过去有一句话叫做“国王的钱袋子”，说的就是预算。贵族会议把国王的钱袋子抢过来，这就有了《大宪章》，国王不服气再抢回去，于是就有了议会和国王之间的斗争。在英国，这个斗争至少进行了400年，甚至把国王查理一世的脑袋都砍了，起因就是征税问题。在法国，因修改预算、对第三等级征税，引发了流血的大革命，千百万人头落地，包括国王路易十六的脑袋，也是因为这个钱袋子。一个国家的改革发展变化到了一个非常关键的时刻，往前走还是往后退，还是走到歧路上去，斗争的焦点，事件的聚集点，经常就反映在财政预算上，这是人类文明史上的一个规律。现在中国恰恰走到了这个十字路口，再往前走就是要搞预算的民主、法治，往后退就是回到旧体制去，或者弄一个“四不象”的体制出来也不是没有可能。何去何从，就看财政预算改革如何，甚至能不能改革。
    对预算概念的理解，社会上，官、产、学各界的分歧是比较大的，以往的教科书里的预算理论也是靠不大住。什么是预算呢？一般认为是政府的财政收支计划，最多前面加一个“经法定程序”制定出来的政府的财政收支计划。但是这样解释预算显然是不够的。我们刚才说了，预算涉及到了政治，涉及到公民的权力，涉及到议会，在中国，就是全国人民代表大会的地位、职能，它的作用，还涉及到了人民代表大会跟政府的关系，这就不可避免地涉及到钱袋子在谁手里的问题，也就是我们说的权力的归属问题，权力怎么分割的问题。这么复杂的问题，怎么可能只用一个“政府的财政收支计划”就概括得出来呢？这是第一个没说清楚的问题。
    第二个没有说清楚的，就是应该给预算一个什么样的称呼。现在称呼就比较乱，主要有三种说法：政府预算，国家预算，公共预算，乱叫一气，也不清楚究竟是什么意思。这个称呼在中国非常有讲究，在西方没有国家财政、公共财政之争，因为没有那个必要，在中国就必须得说清楚，弄明白你这个财政预算跟以往的那个财政预算有什么不一样的地方。我们汉语是很讲究意思表达的。中国社科院的学者刚出版了一本预算教材，名字叫《政府预算》。“政府预算”是什么意思呢？政府的财政收支、预算的编制审批，还有执行监督等程序都好像是政府一家的事情，用汉语这样表达显然不太合适。又有人说用“国家预算”好不好？似乎也有问题。在中国人的观念当中，“政府”和“国家”是分不大清楚的，爱国跟爱政府差不多，大部分人分不清这其中的区别，这是个有天壤之别的两个不同的概念。公共财政的特点是为社会提供公共产品和服务，政府收税、制定预算只有这一个目的，这是政府存在的理由，或者说，是我们这个社会需要一个政府的理由，甚至可以说是唯一的理由，预算的特质就在这里。所以我主张目前还是用“公共预算”比较合适。目前由预算所反应出来的问题之所以这么敏感，说明我们以往对预算问题研究得不够，认识得不准确，把握得不到位。
    其实，人类社会遇到的很多难解的预算问题、税收问题，比如公开透明、税负过重、民生福利、官员腐败等等问题，这些都是表面现象，背后是因为没有一个好的制度安排。税征得很多，财富耗费得很大，却没有给国民带来更多的福利，没有让人们享受到优质的公共服务，反而造就了一个庞大无比的无限政府出来，职能和规模越来越大，人们不停地生产物质财富来供养这个缺乏自我约束、不断膨胀的巨兽，慢慢的，人们感觉有点养活不起它了，于是就形成了中国历史上的一个反复无常、改朝换代的怪圈。人们生产的目的就是为了供养政府，政府回来管制人们，把社会生活的方方面面控制得死死的，但就是形不成一个良性的发展繁荣。人活着不仅是吃饱喝足就够了，还有文明、文化的进步，也是由我们创造的社会财富来支持的，但是现在我们亲手创造的财富却很少用到这上面，或者说做得很不好。问题的结点集中在钱袋子问题没有解决好，这已经成为关系到中国发展进步，改革是否成功，甚至还能不能进行下去的关键问题。
    我今天想谈的是钱袋子问题，预算问题是中国问题的敏感之处、要命之处、推进社会进步的着力之处。以下几个问题是预算制度中存在的主要问题，谈几点自己的看法，供大家学习和研究中参考，我们共同讨论，相互交流。
    首先是预算程序问题。我国预算程序大致可分为预算的编制、审批、执行监督，这样三个大的程序。刚才冯兴元老师提到的11月10日中央下达各部门，地方要上报预算草案，预算计划，这一点后来有所变化。冯老师说的是预算法规定的，后来实行部门预算以后，这个程序稍稍做了变化，往前提到了9月，后来不行又提到了7月，就是7月初财政部要向各部门和地方政府下达一个指示：中央就要开始编制预算草案了，你们先报一个“建议数”上来。9月建议数报上来以后，财政部要进行审核，然后在11月份下达一个“控制数”，因为报上来的数据可能太大，需要控制一下。这以后，部门也好，地方也好，要根据中央下达的控制数调整自己的计划，到12月初，要向财政部报正式的部门预算草案和地方的预算草案。
    这里提出一个问题，在预算法里面叫预算草案，在我看来不能叫预算草案，因为预算的编制过程已经进行了几个月了，一直还没有脱离开政府，基本上没有外力进入，就是政府“自己跟自己玩儿”，所以，准确的说法应该是“预算建议”，不应该叫“预算草案”。什么时候算可以叫草案了呢，只有人大介入了，公民可以听证，可以提问，民主的程序介入了，这样出来的文字才是预算草案。
    到12月底的时候，财政部把数字都汇拢了，形成下一年度国家的预算草案，上报国务院。国务院会把这个东西批下来（财政部是国务院的下属单位，程序上不存在问题），因为后面还有一个程序。
    大家看到，预算草案已提出半年了，人民代表大会还没有介入呢。1月份国务院批准了预算草案，由财政部报给人民代表大会的预算工委，开始对预算草案提出修改意见，这个程序的主要内容是财政部与人大预算工委交换意见，就预算草案协商，如果有问题财政部要根据预算工委的意见进行修改。修改以后的预算草案在2月份由财政部报人民代表大会财政经济委员会审议。
    每年的2月，是最重要的一个月，就是人大真正介入预算审议程序的时间，人民代表大会最有可能比较充分地审查预算草案、提出问题了。从法律上说，人大是我国宪法规定的最高的国家权力机关，在体制上说是高于国务院的，所以它有权“命令”国务院及其下属的财政部对预算草案进行最后的修正。
    草案修改以后，就是3月的人大会议，其实那时候就没有什么大事了，对预算草案真正的审议程序其实已经走完了。人大开会审议财政部长的报告也就是半天的时间，后来有人说一天半。究竟多长时间呢？全国人大开会也就是十一二天的时间，早些年财政部部长还在会上做预决算报告，这几年也取消了，到现在也没有恢复。其实人大代表来开会干什么？就是审议你这个预决算报告来的。审议报告的时间的确是一天半，但还包括总理的政府工作报告和国家发改委的一个报告，所以真正审议预决算报告还是只有半天的时间。刚才冯老师说去年的预决算报告做得比较好，画了几张图，数字也比过去好看，细致了一点，但仍是草率的，说不上真正的认真。
    我们知道，国外议会的工作基本上就是审查预算，议会的职责所在。历史上为什么会产生议会？就是因为有财政——钱袋子的问题要解决，代表人民，就怎么征税和怎么安排预算问题作出决定。而我们的人民代表大会要做的事情太多了，很多的议程，还有歌功颂德的事情，大家忙得不得了，最重要的财政预算的事情却被挤得剩下十一二天的时间里面的最多一天的时间，指望这可怜的一天半天审议好预决算报告是绝对做不到的。
    另外，从制度安排来说人大还缺少一个“预算修正权”。也就是说，人民代表大会介入预算的编制，从1月、2月，到3月大会召开，两个多月的时间内，人大只有最后的审批权，却没有修正权，国家法律里面没有规定人大有这项权力。预算草案只能在上人大会议之前协商，提出意见进行修改，至于修改的内容和程度如何则是秘密的，人大和政府之间对某些问题达成过什么协议，怎么修改当年的预决算报告，我们一无所知，从来没有得到过这方面的信息。这样，拿到大会上，代表们就只剩下两个选择了：要么同意，要么否决，因为不能修正，大家会选择、能选择什么呢？否决是不可能的，我想我们大多数的人大代表不会那样做的。
    对预决算报告的草案，人大这两年开会也有投反对票的，而且人数有增多的趋势，标志着人大也在发生变化。但是人民代表有将近三千人，一两百人不同意还不至于翻车。可是这种情况在地方人大出现了，比如在湖南、广东都发生过这类的事，开人代会把政府的预算给推翻了，没有通过，人家开始行使自己的否决权了。这在县级发生过，而且都是穷地方，大家的日子都不好过，又都彼此熟悉，但是要拿到全国就变成了一个典型的背对背的社会，谁也不认识谁，这个时候在政治高度统一，思想高度一致的社会当中，通过比不通过的可能性要大得多。而且人大代表里有很多是劳模、演员，还有60%以上的在任或退居二线的官员，这样组成的人民代表大会通过任何预算都是没有问题的。可是，万一预决算报告没有通过，比如大家对财政资源的配置太不满意了，投反对票的多过了投赞成票的，这种事情会不会发生呢？有可能，虽然可能性很小。万一发生了会怎样？不知道。因为我国的法律也好，制度安排也好，没有应对这方面的任何规定，那时大家肯定得犯一阵子傻了，预算报告没有通过可怎么交代？这是政治上的大事，我国还没有这方面的制度安排来应对这种潜在的突发事件。
    预算存在的问题比我说的还要多，比如程序上还有预算的执行和监督，人民代表大会在理论上和制度安排上也是可以介入的，可是有一个问题：我们的人大代表是业余的，除了少数的人大常委会的几个专门的工作委员会以外，没有专职的人大代表。这跟美国恰形成了对照，参议员、众议员是专业的，身份很高，拥有实际可行的权力，配有专门的秘书、办公场所和设备，每个议员背后都有一个整套的班子在为他做事，天天盯着政府怎么做预算、怎么花钱。而我们的代表是业余的，业余的监督专业的，效果可想而知。开完了会，大家回去该干什么干什么，演员回去唱歌，劳模回去干活，开会的时候才集中起来，就那么十几天。尽管平时会有安排看一些文件，到地方考察，那都是有组织的，就是不走马观花，真正对我国政府预算的执行过程，观察、纠错、问责的能力也是非常有限的。就是发现问题了，他们也没有权力立即启动某个程序罢免不称职的或胡作非为的官员，终止腐败行为或滥用纳税人钱财的事情。一般情况下，人代会代表们是不会跟政府的行政运作过不去的。
    正是由于官员们可以任意控制财政资源，缺乏控制，不受监督，政府在财政资源的配置使用过程中基本上可以为所欲为，没有人管得了，甚至没有谁说得上话，所以，目前财政预算领域发生的所有问题其实都是很正常的。我们指责有的官员腐败，滥用纳税人的钱，公费旅游吃喝，这都是正常的，如果不是这个样子反倒不大正常了。
    我坦白交待，如果我要当官了，也保不齐是个贪官，为什么呢？如果给我那么大的权力，成克杰那样的角色，可以写个条子，一个停车场就批给你，几个亿就出去了，那你“回报”给我几十万、几百万都是小意思了，积少成多，大贪官都是这么“积累”出来的。我只是一个普通的人，我不是焦裕禄，也不是孔繁森，我也喜欢出入那些有吸引力的场所是不是？（笑）周围到处是机会，却没有什么监督控制，我说了算，跟黑老大差不多，不腐败怎么可能？千疮百孔的预算制度起不到监督作用，出了事责任却完全由个人来承担，害人也害己。
    总之，从目前看，整个预算从编制到审批到执行，人代会所起的作用是非常有限的，作为人民财富资源的保护者，预决算的审批者，实际控制与监督权力基本上不存在，或者说非常的飘摇不定，很弱，有的权力是表面上有，可以否决又不能否决，就只有举手赞成，是制度上有问题，代表们行使权力的空间非常有限。人大代表如果不能介入程序、正常地行使权力，法律实际上也就不存在了；把修正权取消了，其他权力实际上也就没有了。而且人民代表的组成，业余的监督专业的。
    第二个问题，我简单谈一下透明度。透明度是我国预算中最大的问题，现在大家开始变得关心财政预算了，开始把民主的问题引入到财政税收里面，不像几年以前，那个时候社会上没有人关心税收、预算问题，短短的五六年时间，现在到处谈税收问题，谈预算的问题，这说明社会进步了。
    透明度问题直接关系到纳税人权利意识的觉醒，公民交了这么多税，大家会想你拿这么多钱做什么去了？跟我有关系么？我孩子上学得花钱，赡养老人得花钱，失业下岗了得花钱，我的支出没有减少但税却不少交，这样想的人越来越多。权利意识在中国人民心中已经觉醒，包括农民，而酣睡不醒的恰是政府自己。我们在乡村里搞调研，那里的人们说是农民，跟城市居民差不多，维护自己土地的利益，维护自己作为纳税人的权利，闹起事来比城市人还要凶。历史上，由于征税、预算问题出事的，经常的并不在贫困、边缘地区，恰恰在经济较为富裕的地区，法国大革命就是从巴黎郊区起事的，多大的历史教训？
    咱们回到透明度话题，我看到一位学者讲公开和透明的关系，说公开了不一定透明，对，肯定是公开了才能透明，不透明，说明你公开的还是不够。北京市去年开始有税票发给公民了，同时会告诉人们作为纳税人你为国家做了什么贡献，税具体用在什么地方了。大家好高兴，认为我们的政府终于有进步了，但很快感觉不够。这些公开的东西，总感觉不完整，有些东西还是没有告诉我们，而且最要命、最核心的“三公”之类的信息不告诉你。所以，公开不一定就透明。选择性的公开，有的公开，有的不公开，真情还是看不清楚。
    我国的预算法里没有规定出这样一条，要求预算应该遵循一个起码的原则：公开的是一般的、必须的、正常的，不公开是例外的、特殊的。我们预算法现在里面有这一条吗？没有。而且公布预算的权力主体是政府，没有控制和监督主体。人们会问，由你来选择什么公开，什么不公开，你没告诉我的，我还是什么也不知道，这跟“说什么听什么，给什么看什么，表决什么就举手”有什么两样呢？不透明是公开得不够，我国法律没有规定哪些东西必须公开，不公开要承担责任。没有法律的规定，就不会有真实而完整的信息的公开。
    其次，我们一讲公开就说是信息公开，政府召开个记者招待会，发言人在大堂之上公布一些数据，但是就预算来说，只是公布一点数据是远远不够的，公布的应该是一整套东西，至少要包括这几个方面：预算的依据公开，政府凭什么这样安排预算？依据在哪里？预算编制和审议的过程公开，预算是怎么进行博弈的，中间出过什么问题，出了问题是怎么解决的？预算的执行、监督过程也要公开，出了问题责任到人，究竟谁违反了预算法？应当承担什么样的行政的或法律的责任？都得跟大家说清楚。这些信息都没有，你这叫什么公开？
    预算公开还有一个误区，我们说政府的财政信息要公开，这个没有错，但是不完整。公开不能只是政府信息的公开，因为掌握财政信息的不仅是政府。从1月开始，人大已经介入了预算草案的编制程序，到3月开大会，那么多人大代表都介入了，所以预算公开的主体里应该包括全国人民代表大会，地方人大也是如此。我们的预算法里面都没有这些内容，执行过程中也没有公开，这是一种有缺失的制度安排。
    建议大家看两个东西，一个是《财政透明度良好做法守则——原则宣言》，国际货币基金组织1998年制定的；一个是《财政透明度手册》，国际货币基金组织2001年颁布的，跟财政透明度宣言再次修订，一起颁布的。这可以说是各国都尊重的标准，可以作为指导性的文件。
    人们经常用一个词来形容政府官员与人民之间的关系，是主人和公仆的关系，其实没有必要，要做比喻，亲兄弟的关系就足够了。兄弟之间，诚信不欺不骗人，是最起码的。政府和人民之间的关系也应该这样，互信、合作，宽容、协商解决之间的问题，涉及亿万人民切身利益的财政税收、预算问题更是如此。
    我国的预算法只管预算内收入，对预算外收入没有规定，只在第37条有规定关于预算外资金由国务院另行颁布实施办法。这等于是人民代表们自动放弃了一大块财政收支的支配、监督权。预算外这块有多大的规模呢？与预算内基本上并驾齐驱，少不了多少。我看电视上报导人大代表那儿开会，一本正经读文件，就觉得有点好笑，你连国家将近一半的财政预算数字都不掌握，都不清楚，这样子开会还有什么意义？人大代表被当成是一种荣誉，好像当了多大的官，其实是认识上有错位。
    有一种说法，我们的人民代表不够专业，看不懂预算，刚才兴元教授也说了。一个演员唱歌当然很好，但是看预算可能就不是那么回事。不过，审议预算是人大代表的职责所在，必须看得懂预算。对于预算草案的编制者来说，也应该给人大代表提供“看得懂”的材料，数据资料是枯燥难懂的，但无论多艰涩、枯燥的东西都是可以用较为通俗和直观的语言表达出来的，这只是一个技术问题，做到并不十分困难。花钱的事有那么复杂吗？用通俗的语言把一个应该怎么花钱的事，就像家庭里头，打油的钱不能买醋，买醋的钱不能买菜，把这么点事说清楚在谁家会是难事？如果你想让他看懂，他就能看懂；如果不真心让他看懂，他就一辈子也看不懂。纯技术的、专业的问题，可以不必跟人大代表说得很细，但是再复杂的问题也可以用通俗的语言表达出来，是可以做到的，就看是不是想做了。所以，人大代表看不懂不是理由。还有一点，将来选人大代表，得有个规矩，看懂预算报告。连个预算都看不懂你还当什么人大代表？过去开人代会的时候，电视记者采访人大代表，说您发表点感想吧，他说我听了市长的工作报告很激动，兴奋得一宿没有睡好觉，回去好好落实传达报告(笑)。这就是人大代表观念的错位，您是来干什么来的？学报告来了吗？您是代表人民审议政府工作报告来了，是政府在向您汇报，怎么搞反了？
    财政部门向人大提交的预算，数字过于粗疏，项目所列不详细，级次过少，内容过粗，还没有什么说明材料，这种数字庞大的分类数字，神仙才看得懂，会场安排多少财政部门的工作人员也没用，代表们提问题都不知道从哪儿“下嘴”，这种审议跟没审差不多，走个程序而已。
    其实代表们也无奈。我国预算年度是1月1日至12月31日，人大开会却是在3月，也就是说，预算年度已经开始了，预算草案还在审议中，两个多月的时间，这个国家征税、花钱竟然没有预算约束，到人大会议审议通过，下达到各部门和地方，小半年过去了。这种制度安排下，代表们就是想认真又有什么用？2007年十届人大开会，尽管有的代表很认真，使整个预算有文字修改，但金额一分钱都没动。修改预算不动金额，等于没修改，文字润色而已。要我说，这样审议给你半天时间都嫌多，不过举个手，时间足够用了。
    漆黑的教堂里面，只要有一束阳光射进来，就可以清晰地看见灰尘，如果没有这束阳光，我们就什么也看不到。预算公开的内容和方式问题需要法律保证，需要公民的参与。预算审议的过程不公开，预算的执行结果不公开，监督也不公开，没有一个法定的程序、法律的保障必须把这个东西放在阳光下，这都属于我国在预算问题中制度上和法律上的缺失，这些问题都是我们这一代中国人所不能忽视的，不能回避的，以往可以回避，但现在不行了。因为我们的国家发展到这一步了，预算问题已经关系到每个人的切身利益了。大家不要以为我是学生不交税，预算跟我没有关系，其实你就是纳税人，你每天到商店买东西就已经交税了，已经是纳税人了。大家不要认为这些事情跟自己很遥远，进入社会后，你就是每天、每月都要交税的纳税人，要关心自己的权利。如果自己的权益受到侵害，应该怎么办，我想大家都明白。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-30 09:18

第四部分中国历次盛世均与减税有关
    第十五章减税是转型社会正在进步的标志
    与前些年税收问题少有关心不同，有关纳税人权利、政府职能定位及公共服务质量、税制结构及征收量等，目前已经成为人们最为关注的问题。这是因为，由纳税所引起的“税痛”，已成为人们日常生活中必须面对的“诸痛”之一，对纳税人的切身利益构成直接性的影响，无法回避，于是眼下存在诸多争议的“减税”问题也就为“亿众”所瞩目。但目前围绕着减税问题所进行的讨论，还是多限于就事论事的浅层而未加深入，这就使其较多地停留在学术和舆论领域，形成实际政策的过程显得较为缓慢而艰难。
    一、究竟有多少人在支持减税？
    十几年来，我国一直执行增税的政策。从1994年开始，我国税收始终处于高速增长的状态，而且增长幅度越来越大，目前已经到了“颠峰”阶段。由于持续增税，目前我国的大口径宏观税负已经达到36%以上，远远高于发展中国家的平均水平，甚至比发达国家还要高。据此做出我国税负总体上处于偏重状态的结论，应无大错。
    其实如果仅仅只是税负偏高并不可怕，问题出在以下三个方面：一是企业投资发展创新的能力因税负过高而受到影响；二是政府征税多而民众福利改善却不理想；三是政府把税收用在自己身上过多。所以增税的真正可怕之处在于，税收的连续高增长，极大地刺激了政府扩大支出的欲望，财政支出规模追逐着税收而迅速膨胀，推动着政府的职能和规模的无限扩张。税征得越多，政府越大；政府越大，税的需求也就越多。即使历来习惯于逆来顺受的中国人也开始意识到，自己实际上在养活着一个规模超级大、职能无限扩展的政府，而且有越来越养活不起的感觉，这才有了社会上日益广泛的减税呼声。
    上半年经济形势的发展似乎也在印证着人们的看法。据官方公布的数据，上半年全国税收同比增长30.5%，个人所得税增长27.3%。而同期GDP却处于下滑状态，同比只增长10.4%。事实上，公众的收入和公共福利滞后已影响到经济增长，消费不振成为瓶颈。据世界银行统计：中国消费率长期偏低于世界平均水平10—22个百分点，导致中国经济停滞在廉价出口产品的外销上，久久无法唤起国内市场充分的购买力。
    据零点研究咨询集团2006年公布的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》，我国行政管理费用增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步；有67%的公众认为政府应减税，希望政府能够采取切实措施，降低总体征税水平，减轻企业和居民的税收负担，把节约下来的钱用到改善社会保障方面去。
    税并不是征得越多越好，政府支出的规模也不是越大越好；那种人大代表为政府征税多而鼓掌欢呼不能说是一种正常现象。这种颇具思想深度的认识，如今已经成为人们的共识，有越来越多的人加入到呼吁减税的行列中来。历来处于强势地位的政府及其官员们应当明智地看到我们这个社会所发生的这一新的变化，一个公民社会应有的现象，一个转型社会正在进步的标志。我们应为之庆幸，为之高兴。
    二、为什么一定要减税？
    不必费力去探访大牌经济学家，用最简单的经济学方法进行分析即可明白，当前之所以需要减税，是因为政府增加税收所减少的购买力，已经超过了政府增加投资所起的同样的作用，说明增税部分所带来的货币购买力效益比较差。所以，减税比政府增加投资更能有效地刺激经济增长。税收多半是从有效益的企业征收上来的，是“最有生产力的钱”，把这些钱用在效益相对差的领域，并不是一个好的选择。
    减税有利于经济结构的调整。中国经济高速增长已经维系了多年，能否持续增长下去，关键在于今后中国的经济结构特别是产业结构是否能出新意，也就是说，是否合理，如地区发展不平衡、城乡二元化等，这些终究要解决的问题不能无限期拖下去，而减税可以为经济结构的优化提供机会：增值税转型、降低边际税率、企业所得税计税工资规定的废除、R＆D（技术或产品的研发）费用税前扣除标准的提高、增加对中小企业的税收优惠等，都有利于推动高新技术产业的发展，提升中国的产业结构水平，培育新型产业。
    过度占有社会财富不应是政府追求的目标，因为长期实行扩大财政支出的政策，会使资源日益向政府集中，不仅导致资源使用效率低下、快速枯竭，而且极易造就一个超大的无限政府，反过来危害市场的正常运行。所以真正的市场经济国家也不可能依靠强大的政府或强大的国有经济来实现稳定持续的发展。
    从理论上说，税收收入的增长幅度应该低于GDP的增长率才是合理的，而中国的现实情况与理论完全相悖，税收增长远超GDP增长，这种政策在短期是可以理解的，长期实行便不正常、也不应该。减税后，税收的增长幅度的降低可使税收与可以促进税收与GDP的相关性，如此税收也才能进入良性循环的轨道。
    三、减税对经济增长会产生明显效果吗？
    当然会，因为税收是价格的组成部分，在价格一定的条件下，税额的大小就会影响到企业可支配利润的多少。企业经营追求的是税后利润的最大化，近年来宏观调控的效果之所以不甚理想，其中的关键因素在于企业的投资回报率太低，说白了，就是“干了半天，没多大意思”，民间投资和经营的积极性自然会受打击。
    而减税之后，人们马上就会看到它的巨大效应：减税意味着外部因素直接导致企业成本下降、赢利空间扩大，其中一部分转化为价格优势，增强竞争力，一部分成为资本所得，有利于下一轮周期的扩大再生产，还有一部分将转化为劳动者收入，增加居民的可支配收入，长期不振的内需就能被启动起来，其作用又为增发国债等措施所不及，等等。在减税政策下，公众的创业热情定将高涨，弱势行业生存空间扩大，投资预期不明朗的行业的风险降低，随之而来的是社会就业空间扩大，总体财富增加，整个社会将更加充满活力，同时税基拓宽，创造更加深远的财政基础。总之，减税之下，每个企业、每个人，包括官方自己，都会大为受益，何乐而不为呢？税收收入这两年一直都是30%的增速，降到20%或15%以下行不行呢？
    记得几个月以前减税声音鹊起之时，官方的回应还是比较生硬的，税收的刚性原则又被提起，但比他们声音更大的是来自于民间的减税呼声，有媒体积极配合，部分身处国内外的学者积极响应，近来减税的声音终于以绝对压倒优势占了上风，上个月全国人大财经委也提出了一项包括减税内容的政策建议，反对减税者们终于不再理直气壮。
    四、减税需要秉持什么原则？
    现在大家都在呼吁减税，但究竟应该减什么、怎么减、减多少合适以及减税的实质性意义何在等等，对这些问题的探讨和解决，我们还缺少一个一般性的指导原则。
    我的看法是，减税政策的制定，应当把创造财富的领域的生产经营领域的法定税负水平，减到不影响企业的竞争力和技术更新换代能力的水平上，而居民日常生活领域的法定税负，应当减到不影响“老百姓”日常过日子，并随着经济发展而生活质量不断有所提高的水平上。世界上没有出现过因增税而促进经济繁荣的案例，也找不出一个因减税而导致政府“贫穷”的案例来。中国也不例外。
    我在两年前就曾呼吁，要把我们中国建成世界上税负最轻的国家，现在我还是坚持这个观点。只要不影响政府机器的正常运转，不影响必要的公共支出，税负就应当尽可能地确定在最低水平线上。
    五、减税可以增加财政收入吗？
    实质性的税制改革（如增值税全面转型）迟迟不动，其原因说起来很简单，就是担心政府财政收入的减少。其实，如果把税制调整好了，通过激励民间投资和消费，做大做实税基，政府不仅不会减少财政收入，恰恰相反，将是未来税收的长久性的增加。上个世纪80年代世界上许多国家不约而同地兴起了减税运动，没听说哪个国家因为减税而过不下去日子的，也没听说哪个国家因减税而经济增长水平下降的，反倒经常听说某些国家因减税而税收增加更多，经济发展更快，这就验证了“拉弗曲线”确实存在和强大的解释力：要持久地增加税收，先得降低税率。
    减税并不意味着减收，其中的道理，一是名义税负的下调可直接增加企业盈利，个人可支配收入提高，企业投资额和居民消费量就因被激励而迅速增加，经济增长就会加快，这就给税收的增长奠定了更加稳固的基础。二是由于名义微观税负下降，纳税人偷逃税的动机就会减少，而减税的同时如果再伴随着税制的简化，能取得意想不到的良好效果。
    中国赋税问题的根子，在于用钱的人用着别人的钱却可以不受约束、监督和制裁，而钱被别人用的人（纳税人）则无权决定和追究自己的钱的使用，无力维护自己的权益。这样的制度之下，政府的财政支出很难讲求经济效率，所以，通过征税、扩大政府开支来刺激经济增长，是个得不偿失的政策，不如减轻企业负担，激励企业投资发展。成千上万的企业效益提高了，政府财政的日子没有不好过的道理。
    六、应当减主体税种，还是减一般税种？
    中国减税，不应是毛毛雨式的小打小闹，而是大刀阔斧式的减税，减主体税种和重要税种——增值税和企业所得税。有学者总是说，流转税（也叫间接税，增值税就是典型的流转税）由于其基本特征是税负可以转嫁，减税不会产生明显的效应。这些朋友没有看到，任何税收转嫁都是有条件的，而最重要的条件就是于受制于价格变动的供需弹性，在供给大于需求，需求不足的情况下，税负是很难转嫁出去的；即使存在转嫁由于减税而形成的这部分资源总体上是在企业和居民之间流动，并且其“大头”一般不会流到富人的手里去，从而其刺激民间投资和消费的效应明显是存在的。
    多年来，中国的税收一直以远高于GDP的幅度增长，由于中国税制是以商品税为主体，而商品税一般是采用比例税率的，这就使中国税制整体上呈现出一种累退性，不能认为是一种可以长期依靠的税类。减税应当首先从流转税（如增值税、消费税、营业税、关税等）入手。如增值税转型，就是实实在在的减税措施，在我国已经“试点”了多年，应尽快将其推向全国。再如营业税，亦存在明显的弊端，却没有引起人们足够的重视：一是重复征税问题严重；二是出口不退税、不免税，人为地降低我国自己的服务性企业在世界市场上的竞争力；三是不能抵扣，只有货物运费中的营业税可以在增值税中抵扣。特别是转让无形资产的营业税不能抵扣，显然不利于企业的技术进步，等等。
    目前我国企业所得税占税收总额偏低的格局已经转变，上半年增幅达40%，继续上升的趋势非常明显，加上个人所得税也处于快速上升的态势，所得税作为主体税种，地位越来越重要了。调整后的企业所得税法定税率从33%降为25%，仍然高于经合组织30个国家的平均水平；个人所得税在通胀的背景下，2000元的扣除标准已经征及个人日常生活的必要支出部分，负担明显过重。因此，在制定减税政策的时候，不应也不能把所得税排除在外。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-30 11:03

第十九章中国历次盛世均与减税有关
    ——接受《南方都市报》采访
    在中国历史上，“盛世”的出现与朝廷实行轻税政策有密切关系，也可印证这个道理。比如唐朝，前有“贞观之治”、后有“开元之治”，120年间经济文化繁荣稳定，其主要原因就是由于坚持实行了减税政策。
    中国历次盛世均与减税有关
    南方都市报：6月份刚过，各机构、专家纷纷预测6月份CPI走势，认为会下落至7.1%至7.5%之间，但他们也同时纷纷预测下半年很可能会反弹。面对通胀，欧美等国家通常会通过退税或直接减税政策(比如美国今年向每个家庭退税1200美元)，来缓解民众的生活压力，中国政府可否实行类似政策？
    李炜光：不仅可以，而且也应该。今年以来，中国的经济增长已经出现了放缓的趋势，如果政策调整不好，出现急剧下滑的可能性是存在的。其实，去年6月以后GDP就有下滑的迹象，只是大家没有特别注意而已。它的表现，就是工业生产和投资的速度下降。今年一季度以来这个趋势更加明显一点。另外在贸易方面，今年头两个月对美出口竟是零增长，这也说明经济下滑已带有一定的持续性。
    投资和出口一直是中国今年经济增长的两大需求因素，如今这两个方面都在下降，显然我国经济出现了某种危机，那些“趋冷”还是“趋热”的争论可以结束了，应考虑立即采取“从宽”的政策来予以调整。再晚，就有点“不赶趟”了。
    怎样调整？我的建议是减税。只有减税或退税，方可给企业和家庭带来新的活力、激励内需。该不该减税或退税，这有一个对税收与经济增长的关系的认识问题。
    南方都市报：什么认识问题？
    李炜光：几十年来，供给学派的思想对世界经济产生的影响一直强劲不衰。供给学派反对“凯恩斯主义”的政府干预经济的思想，主张建立完全竞争的市场经济。在他们看来，供给会自动创造需求，所以增加供给比创造需求更重要。对于政府来说，现实中总是存在着能够带来相同收益(税收)的两种完全不同的税率：当税率低于某种水平时，会激发经济活动的热情，社会供给量因此而增加，政府的税收收入同方向提升；当税率高于某种水平时，将带来经济活动的萎缩，社会供给量因此而下降，结果是政府税收也会不断减少。
供给学派的主张是，政府取得更多税收收入的最佳途径并不是提高税率，恰恰相反，而是减税。减税，社会经济就会繁荣；减税，社会供给就会增加；减税，政府税收收入不但不会下降，反而会提高。
    美国自上个世纪八十年代里根时代就积极奉行供给学派的思想。后来也出现了一股世界性的减税运动，前后有数十个国家，包括东欧和原来隶属于苏联的部分国家，纷纷推出减税计划和方案，甚至以高税负闻名的法国也宣布降低所得税和增值税的标准税率。布什总统刚上任不到20天，就向美国国会提出了一个庞大的减税计划——10年减税1.6万亿，虽然后来被国会缩减为1.35万亿，但减税数额仍是惊人的。这也是美国80年代以后里根、克林顿两位总统大规模减税政策的继续。
    在中国历史上，“盛世”的出现与朝廷实行轻税政策有密切关系，也可印证这个道理。比如唐朝，前有“贞观之治”、后有“开元之治”，120年间经济文化繁荣稳定，其主要原因就是由于坚持实行了减税政策。可以说，中国历次“盛世”的出现都与减税有关，重税之下，从未出现过好形势。这是极重要的历史经验，应当汲取。
    南方都市报：那么我们现在财政有无减税的实力？
    李炜光：完全有这个条件和实力，这不是“能不能”的问题，而是“为不为”的问题。近年来，中央政府的财政收入一直呈现爆炸式的增长。已经从1999年的1万亿增加到2007年的5万多亿，而这还不算各种预算外、制度外收入。据学者周天勇计算，去年中国财政收入5.13万亿元。但实际上中国去年大约收了4.8万亿的税、1.2万亿的卖地收入、1.6万亿的收费罚款，加上彩票收入、社保基金及烟草税等，总数大约为9万亿。换句话说，去年约有3.9万亿元财政收入没有进入提交给全国人大的政府财政预算内。
    与前年相比，去年中国财政收入增长31%多，而与此相对应的是，中国去年的GDP增长不到10%点多，城镇居民人均可支配收入增长12.2%，而农村居民可支配收入增长9.5%，财政收入增幅远高于GDP和人均可支配收入的增幅。
    今年前四个月，财政收入同比有下降的趋势，四月同比增长17%，而这几年每个月同比增长都在20%以上。我本以为财政收入的“狂增”的趋势能得到些许抑制，可看来问题并不那么简单。五月份同比增长竟达52.6%，令人“咋舌”。其原因还需要进一步分析，但有一点可以确定：今年中国经济增长放缓，财政收入也应同步有所下降，不能反着来。从这几个月看，今年的财政收入还在快速增长中，这应当属于“异动”，不是一个好现象。
    中国的宏观税负已超发达国家
    南方都市报：尽管近年来中央政府的财政收入一直在“爆炸式”增长，但相关部门却一直表示，中国的宏观税负并不高。此说遭到媒体和民间学者的普遍质疑，被认为不尊重国民的智商和感受。
    李炜光：宏观税负基本上有三种统计口径。税收收入占GDP的比重是“小口径”宏观税负；财政收入占GDP的比重是“中口径”宏观税负；政府全部收入占GDP的比重是“大口径”宏观税负。若按照财政收入占GDP的比重来衡量，中国的宏观税负大概在20%左右，的确不是很高。但中国的财政体制决定了这种统计是有问题的。政府的财政收入除税收之外，还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群：预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加总起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。如果再把制度外“之外”的乱收费、乱罚款，乱摊派，还有不得不计入企业成本的官员的索贿受贿，那就说不清楚是多少了。这一切都被官员们有意或无意地忽略掉了。
    如果把预算外收入、制度外收入都统计进去，中国的宏观税负已经达到了35%左右，比发达国家还要高5个百分点。2002年，当时的国家税务总局局长金人庆先生就撰文指出，我国政府收入的比例为：中央财政预算内税收占GDP的比例为15%，各级政府部门的规范性收费占GDP的比例为10%，各种制度外收费占GDP的比例为10%，我国大口径宏观税负达到35%的水平(金人庆《中国当代税收要论》)。其他学者也都论证过这个问题。如果按照周天勇的9万亿之说，就不是35%了，还要高，这已经接近改革开放前计划经济时代的水平了。
    南方都市报：对于财政收入，中央政府近年来的思维逻辑好像是越多越好，总量越多、增长越快，中央政府调控经济的能力就越强，转移支付的能力就越强，可以用在社会保障和福利上的资金就越多，很多人似乎也认可这种逻辑。
    李炜光：这和中国的制度和文化有关。中国从古到今一直是一个集权体制，在文化上，中国人也一直要有一个主心骨，一个强有力的中央政府作心理依赖，而现代市场经济讲究的是分权，要求建立公民社会，还公民社会以活力。这恰是中国的文化、传统所欠缺的。
    中国现在要建立市场经济，这既要求市场秩序，也要求民间有活力。从年初的雪灾和这次汶川地震就可以看得出来，民间的自救、共救的能力是相当弱的。一旦发生大的自然灾害，大家只有等着中央政府出政策、采取措施来救援，而地方和民众自身的自救、共救的资源很匮乏。这是资源过于集中，地方缺乏自治、缺乏活力，事权与财权不匹配的表现。
    现在该对财税体制动手术了
    南方都市报：的确，中国经济虽然是政府主导下飞速发展，但在这个过程中，我们也看到一个几乎垄断所有资源、无所不能的中央政府，这也与中国当前的财税体制息息相关。
    李炜光：1994年实行的分税制，成绩应当肯定，但也有问题，其最大的弊端是财权集中到中央，保证了政治上的集权体制，而大量事权却留在地方。分税制没有改变中央和地方的事权划分格局，地方政府要用45%左右的财政收入的相对财政收入，支撑75%左右的相对支出责任。而分税制改革以前，地方政府是用接近80%的财政收入支撑着不到60%的财政支出责任的。分税制后，地方在财政短缺的情况下，只好自己想办法，这就出现了近年来“土地财政”的盛行，结果极大地抬高了房价，导致民怨沸腾。而中央政府对此种局面也只能睁只眼闭只眼，因为大部分财政收入都让它拿去了。
    土地财政的后果是造成财政秩序紊乱，以至于中央政府现在推行物业税都有困难。地方上不希望征这种税，因为它有可能导致当地房价下跌，减少其财政收入。去年底，中央曾与六省市探讨物业税空转实的问题，结果无一成功，就是这个问题的表现。
    中央政府把大量财政资金拢在手里，基数太大，用起来就成了问题，于是出现“年终突击花钱”的问题也就不奇怪了。与之形影相随的就是“跑部钱进”的盛行，腐败贪污、好建“面子工程”、“形象工程”的问题就少不了，民生改善问题也就被排挤到次要位置上了。
    中央政府收上来的资金有30%左右会通过转移支付返还给地方，但这一上一下的过程，很难保证财税分配过程的公平公正。各地方情况千差万别，中央政府不可能做到完全准确地掌握地方的详尽信息，转移支付也就很难达到良好的效果，同时也为腐败提供了空间，这说明过于集权的体制并不见得是一种好的体制。
    应该说，现在到了对这个财税体制动手术的时候了，温总理三月份也说过，未来五年他将把财政体制改革放在重要位置。但很遗憾，至少到目前为止，还没有看到政府对财政体制进行实质性改革的迹象。
    南方都市报：一方面是高税负，政府的财政收入飞涨，另一方面是民众享有的福利较低，中央政府财政支出的结构近年来争议也比较大。
    李炜光：若高税收的同时实行高福利，当然可以，西方发达国家就是这么做的，但在中国却不是。据学者研究，2003年我国的党政公务支出，如果加上财政预算外的全部支出，大约占政府收入的37%，2007年保守估计在30%左右。而西方发达国家中，行政公务支出最高的美国亦不过15%，最低的日本则只有2%多一点儿。
    财政收入飞涨的同时，一个超级、无限政府也就建立起来了。征税越多，政府越膨胀，政府膨胀，又需要更多的资源支撑，更大规模的征税，民间的经济活力就会更受到挤压，这是一个恶性循环。这种循环一直缠绕着中国历史，从古至今，还没有找到一种力量来制约政府的无限膨胀。
    同时，中国政府的财政收入用在国民福利待遇的改善上也远远不够。今年两会时，人大代表对2008年度财政预算投反对票的有300多张，弃权票100多张，加起来比例是个不低的数字。这种情况在以前还从来没有出现过。这说明有一部分声音对近年来政府的财政预算政策是不满的。当然也要看到，近年来中央政府用在教育、医疗、社会保障的比例在逐年增加，在致力于构建“民生财政”，其努力和进步值得肯定，但还远远不够。实际上，列入财政预算当中的支出还都是在预算内的收入，大量的制度外收入、收费等都没列入，也没有提交给人大审议，怎么用也说不清。这种局面是不可以延续下去的。
    南方都市报：是的，人大对此的监控作用应该进一步硬化。我们知道，中央政府的财政预算虽然每年都提交人大审议通过，但只是走个形式。实际上在提交人大审议之前，政府的财政预算已经执行一个季度了。
    李炜光：现代税制的设计理念中，征何种税、税负水平要多高，这些都是由立法机关来授权给政府的。遗憾的是，中国宪法中没有明确人民代表大会对税收立法的专有权。由于宪法不作为，征税权就由政府“越俎代庖”。目前我国税收法律绝大部分是由国务院以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的，只有《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》三部，甚至将一些实施细则之类的制定权下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，行政机关成了规定税收要素的主体，这种状况无疑是与现代税收的宪政原则相悖的。
    1984年工商税制改革时，国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例(草案)的议案，得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则，但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是，从那以后，授权立法的进程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。10年后的1994年税制重大改革，在国务院制定的一系列税收暂行规定中，未见有立法依据的规定。
    如果需要，政府想征多少税都可以，中间没有任何制约和监控的环节，这样演变成的结果必然是：政府每年的预算都拿到全国人大去审批，而政府决定的税种和税率却不需要后者审批，人大只管出、不管进，成了一个“准权力机关”。这样以来，政府在促进经济增长的同时，自身也急剧膨胀，变成了一个巨大的“集团公司”，拥有巨大的权力，又在追逐市场上的超级垄断利润，而怎么花钱还是自己的事，别人管不了。
    减税能为民营企业的升级赢得时间
    南方都市报：若实行退税或减税政策，在税制结构上可以做出哪些具体的调整？
    李炜光：我对眼下的税制改革的建议是要重在税制结构的调整。比如大力和快速地推进个人所得税由分类税制向综合税制的过渡，已“箭在弦上”的不动产税(物业税)应当加快实施步伐。因为只有对财产课税，高收入者才难以逃税，但加强财产课税的同时要降低生产、流通环节的税收。此外，也可以考虑对垄断行业征收暴利税，专门用作改善国民福利等。
    对于企业来说，几大税种都有改革的必要。比如增值税，购置固定资产还要交税，这实际上等于不鼓励国民创业。在世界上实行生产型的增值税寥寥无几，但中国就是一个。现在还在搞转型试点，已完全没有必要了，应立即在全国铺开。特别是今年四川地震，好多厂房都倒塌了，许多企业都要购置固定资产，全国很多企业也在加紧生产物资支援灾区，这正是把增值税改革推到四川、推到全国的契机。另外就是增值税税制结构还应进一步改革，如针对小企业和个体工商户的“小规模纳税人”的规定，就存在诸多的不公平的因素。
    我国企业的所得税负担也是过重。两法合并一定程度上解决了税负内外公平的问题，但税率还是较高，去年企业所得税的增值率达到39%，占税收总额的比例比美国还要高。过去征管水平低，企业通过加大成本的方式逃避所得税比较容易做到，现在逃税的难度越来越大，税负当然大大增加。所以企业所得税还应继续改革，进一步降低企业税负。此外，中国企业的社会保障负担也非常沉重。据统计，中国企业养老医疗所占资金高达工资的40%。今后随着劳工保护力度加大，工资水平提高，企业的社会保障贡献还会增加，负担还会加重。
    除了降低税率，调整不合理的税制结构、简化征管手段、减少各种不规范的非税收入等，也都具有减税效应。
    个人所得税也需要做进一步调整，应进一步提高征税标准。通胀使每个家庭都多支出几百元日常费用，这对相对富有的家庭不构成威胁，但对人口最大比重的中下层收入者们呢？
    个税的征税原则是：第一，不能征及公民维持个人基本生活所需支出部分；第二，不能影响各阶层公民共同享受经济社会发展的成果；第三，政府不能只自己增加收入而置社会收入水平的失衡而不顾。显然，以这样的标准来衡量，我国现行个税政策是“恶税”政策。如不作调整，将影响纳税人的情绪，不利于社会的和谐稳定，实际上也违背了个人所得税的宗旨。
    遗憾的是，个税征税标准从800元到1600元再到2000元，这些标准是怎么确立的，都没有明确公布，既没有考虑到全国各地的收入与生活成本差异，一刀切，也不是按照家庭征收。免征额标准其实是个税改革中最简单的问题，但在中国却变得异常复杂，让人费解。
    南方都市报：在当前的宏观经济形势下，若实行减税和退税政策会有哪些好处？
    李炜光：政府支配了大量的收入，有时并不能推动、刺激经济增长，反而抑制消费。这在中国经济快速增长时看不出来。而一旦经济增长放缓，这可能是中国两三年内很可能会发生的，中国税负过重的弊端会暴露出来。高税收、低福利实际上也是国民财富分配的不公。
    对于中国经济而言，要保持健康快速发展，企业，尤其是民营企业的发展最为重要。只有中国民营企业做强了，中国才能谈得上真正强大。今年中国治理通胀主要的调控手段是实行紧缩的货币政策和价格管制。这种一刀切的货币紧缩、收紧信贷与人民币升值，能源和原材料价格上涨、用工成本上升等一起，正在加剧民营企业，尤其是制造业的困境。这时的减税或者退税将对民营企业的产业升级和调整赢得时间和空间。
    力争在宪政框架下把中国建成一个轻税国家
    南方都市报：其实在中国的税制结构中，实际征收对象为中低收入者，而对高收入人群和垄断行业，缺乏有效调控，这点也往往为人所诟病。
    李炜光：现在的税制获取财政收入的功能最突出，而对社会贫富差距的调节作用几乎等于零。否则中国社会就不会这么“两极分化”。当前基尼系数达到0.47，跟不合理的税制直接相关。以往的税制改革注重追求税收的效率，认为多收就好，就是政绩，而对如何体现税制的公平性重视不够。这与税收的收益原则和支付能力原则根本相违背。
    个人所得税的问题最大。中国一直实行个人收入划分为类，分别计税的分类所得税制，它只是有利于税务当局收税，没有多少调节收入分配的功能。当今世界各国凡开征个税的国家，大都是实行综合所得税制，或实行分类与综合结合的混合所得税制，我们仍抱着分类税制不放，显然是不适宜的。中国虽确定了混合所得税制的改革方向，但动作太慢，目前只是少许上调了宽免额标准。
    从整个税制结构来看，直接税收入比重过低，尤其是来自所得税类的收入比重过低，也会影响税制公平效应的发挥。虽然“两法合并”有效地推进了我国税制向着税负公平的方向迈进，但这还远远不够。从整个税制体系来看，税负不公平的问题依然严重。如税收优惠政策过多过滥、城乡实行两套税制、税率、税收优惠和费用扣除标准不同等，导致不同地区、不同所有制企业税收负担存在较大差异，不符合国民待遇原则，也不利于企业之间开展公平竞争。
    南方都市报：一个现实层面的问题是，中国实行的是间接税为主的税制，一大问题是税最后能转嫁给广大消费者。当前中国政府致力于加强直接税征收，等于向间接税和直接税并重的方向发展，这会不会在实际上加重纳税人的负担？若加重，该如何设计制度改革的路径，避免此类状况发生？
    李炜光：好问题！目前税收收入中，间接税的比例一直高居不下，占70%以上。由于所占比重过大，所谓“双主体”的税制模式实际上并未真正形成。直接税的宏观调控作用当然也极为有限。在间接税持续巨额增加的同时，直接税的增幅更快。去年作为直接税列项的企业所得税占全部税收收入19.2%，比上年增长了37.9%；个人所得税占7%，同比增长29.8%。这两个税种加起来，所占比重超过了增值税的比重21.6%。
    你问的“间接税和直接税并重”的问题是存在的。而且，即使作为直接税的个人所得税，也是实行强调收入功能而缺乏收入调节功能的分类税制。两大税类的缺陷合在一起，会出现什么结果？人们自然会感到重税的压力。沿着这条路继续走，等于“竭泽而渔”。
    税制改革的路径设计，应是逐步降低流转税(增值税、消费税等)的比重，提高所得税类的比重，减少以至最终完全取消各种非规范性质的行政收费，为将来过渡到以所得税为主体税种的税制体系打下良好基础。
    除了上面所说的缺陷外，当前中国还存在地方税制度不完善、中央税与地方税的划分不够合理等问题。可以说，现行税制不适应经济社会发展需要的一面正在迅速放大，必须要改革，而且是全方位的改革，不是羞羞答答的“调整”。但当前紧要的是减税，把纳税人从重负中解放出来，中国经济发展才会有动力和活力。
    南方都市报：减税说起来简单，但让政府把放进口袋里的钱再掏出来，它可能不乐意。
    李炜光：政府收上来的是真金白银，当然不希望可支配的资金减少。减税和退税在理论上说很容易，但若实行难度非常大，主要是受制于现行体制。它需要制度基本面的变化和改革，涉及到政府和人大的职能定位问题，涉及到发挥人大在财政政策和税收政策上的监控作用问题。在中国的现行制度框架内，最有可能促使政府做出政策改变的就是人大。我们这些学者、你们媒体人，还有所有的纳税人，大家能做的，就是呼吁中国早日在宪政框架下建立现代财税制度，要力争把中国建成一个轻税的国家。
    第五部分税收怎样影响中国人的生活
    第二十七章个人所得税
    人们反复谈及个税“起征点”，税制中规范的说法应当是“免征额”。对于个人所得税的税制设计者来说，免征额标准的确定是个“细活儿”，需要依据宏观的、微观的多种因素细致考察、测算，因为它们件件涉及纳税人的私人财产权和利益，马虎不得。
    个人所得税的常识是：第一，不能征及属于公民为维持个人基本生活所必需支出的部分；第二，不能影响各收入阶层的公民共同享受经济社会发展的成果；第三，政府不能只自己增加收入而置社会收入水平的失衡而不顾，应促进社会公平的实现而不是相反。显然，以这样的标准来衡量，我国现行个税仍然是个“不合格”的税制，其中又以费用扣除标准订得过低而致纳税人负担加重为最，当前民众中明显的不满情绪其实大部分正是源于此原因，如不作调整，将影响纳税人的情绪，不利于社会的和谐稳定，实际上也违背了个人所得税的宗旨。
    今年下半年以来，中国的通货膨胀指数居高不下。国家统计局发布的月报显示，2007年8、9、10月份，全国的CPI均在6.2%—6.5%之间。12月11日，国家统计局又发布了11月份的CPI指数，为6.9%。照此趋势发展，演变成为恶性通胀也不是没有可能。如今每个家庭都得多支出几百元应付日常的吃喝拉撒睡，对相对富有的家庭还不能构成威胁，但对占人口最大比重的中下层收入者们呢？高通胀率之下，居民的实际购买力下降了，原来花一块钱能买到的东西，可能要花两块钱甚至更多才能买下来，这是居民手中持有的货币贬值的结果，人们的生活水平会随之降低。由于这个因素的存在，个人所得税免征额就不能保持在固定的水平上一成不变，否则就会导致纳税人以维持基本生活所必需的费用支出来纳税，导致不公平的税收格局。在这种情况下，个税的“起征点”如何调整，希望个税免征额与居民消费物价指数增长率之间的“良性互动”，自然就会成为人们最为关注的问题。
    具体说，居民个人的日常工作、生活消费支出，都属于维持劳动力生产和再生产的必要支出，都需要个税设计者认真细致地加以测算，使个税的免征额尽量贴近居民的实际消费支出。
    一是居民家庭日常消费支出，简单说，吃喝拉撒睡方面的费用支出实际上都不应该征税，还有，巨额医药费和灾害损失、慈善捐款、房租支出、自用住宅贷款利息等，也不应排除在免征额之外；
    二是赡养或抚养人口，如老人赡养费、子女教育费、购买保险、为残疾人家属购买的设备支出等。一般说，公民赡养或抚养人口越多，个税的免征额就应当越高，反之就可以设计得低一点，而我国个税目前完全没有考虑这个因素；
    三是纳税人差异，公民个人与组成家庭后，在税负上应该有一个明显的差别，例如相同收入的两个人，其中一个单身，另一个需要扶养一个孩子，抚养孩子的人实际收入水平就会低于另一个人，而现在的税制没有考虑这个因素，他们要支付等额的所得税款，这显然是一种横向的不公平；
    四是应依据不同行业对纳税人的工作性支出分别作出规定，所谓“工作支出”，就是劳动者为完成工作任务、取得收入而付出的费用，像教师、记者因工作需要而支出的电脑打印机购置费、上网费、书报费、电话费、交通费、文具费、着装费、无法在单位报销的差旅费、伙食费等，都应计入个税的免征额中。
    天下什么问题最大？对于今天的大多数中国人来说，吃饭、居住的问题最大，这就是最基本的民生需要。政府怎么征税目前我们还管不了，但起码它不应剥夺人民维持基本生计的财产权利，不能阻止、破坏人民对幸福的追求，这就是税收的底线。哪位统治者不识时务踩了这个“底线”，都不会有好结果，这是可用无数历史事实来证明的道理。具体到个人所得税，至少不能征到劳动者辛苦工作了二三十年还买不起一套供自己居住的房子的程度，不能征到连个孩子都养不活、教育不起的程度，不能征到社会低收入群体连过日子都艰难的程度。
    12月末的这次会议，我想，其中最重要的议题应该就是增加个税的扣除项目、提高免征额标准。应确保纳税人及其家庭成员能够维持基本的生计费用支出，这是原则，必须贯彻，否则个税就是恶税，被纳税人骂就是理所应当。
    本人认为，个税的调整应进一步上调免征额标准，具体标准，应在详细调查的基础上确定。应在个税法案中适当增加单项扣除的规定，例如，在税前扣除增列必要的抚养费、赡养支出、必要的子女教育费支出、依国家统一规定必须交纳的医疗保险费之外的医疗费支出、为购买家庭唯一住房而发生的贷款利息支出等。应形成对免征额进行适时调整的机制，应分别授权国务院、地方人大和地方政府，当居民消费物价指数累计上涨到一定幅度时，国务院和地方政府应分别对个税免征额标准进行适时调整。如果国务院或地方政府不作为，全国或地方人大有权将已授出的调整权收回。
    个税免征额的确定，在宏观层面上，除了上面谈到的宏观经济动态，至少还应考虑到经济发展水平和政府宏观经济政策的变化两个因素。一般说，经济发展水平较高的地区，居民为维持工作、生活的消费支出也就越高，个人所得税的免征额也就应该相应设计得高一些才合理。这么大的国家，经济发展水平相差悬殊，一刀切地弄一个免征额标准，不是个办法。另外，政府在进行住房制度、教育制度和社会保障制度的调整和改革时，应充分考虑纳税人将因此而受到什么样的影响，哪些费用支出是民众实实在在逃避不了的负担，这些负担应当纳入个人所得税的免征额。
    以“住房私有化改革”为例，由于政府取消了福利分房政策，居民就需要支付一笔数额相当大的费用来购买住房，可是税制的设计者们竟完全忽略了这个问题，人们的这项消费支出没有被计入免征额之内。其实稍微用点心就可以计算出，将一个时期内的住房价值平均分摊到劳动者的整个工作期，大致就可以得出个人收入每月有多少需要用于购房的还本付息支付，个人所得税的免征额就是多少。我不明白，这么长时间过去了，对这个涉及亿万民众切身利益的大问题，税收的决策者们怎么就这么“不上心”呢？
    再看居民家庭的教育消费支出，如今不管是小学、初中、高中，还是大学，甚至研究生教育，都已经构成居民消费的最大项目、也是最大生活负担之一，应当被计算到个人所得税的免征额之中。应根据纳税人家庭教育消费的支出的额度，将其分摊到其所供养的子女的整个工作期内（供养子女上学并不纯粹是居民家庭的私人事务，而是带有履行社会义务的公共性质），纳入个税的免征额。一直有人认为，个税免征额应仅考虑义务教育阶段的支付，至于高中、大学教育，已超出义务教育范围，不应纳入个税免征额范围。笔者认为这是一种认识上的误区。试想，如果一个国家的多数家庭没钱供养自己的子女上高中、大学，还谈得上什么国民素质、公民社会和现代教育呢？
    公民个人是社会保障的受益者，享受权利的前提是承担相应的义务与责任、缴纳保险费，但现在的情况让人感觉社保中个人承担的部分越来越重了。报载，北京市的退休职工门诊看病，个人承担的比例超过70%；部分企业单位把自身应承担的社会保险费转嫁到职工头上，由职工全额承担。而当前社会上出现的“以房养老”现象，则更是由居民个人几乎完全承担了养老保障，大大加重了居民个人的负担，政府则部分逃避了社会保障的义务。农村的情况更加严重，国家机关和企事业单位职工享受的国家给予的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都享受不着。人们在抱怨农村缺乏社会保障的同时不知想到过没有，在现在的形势下，只要实行一项社会保障，农民的负担就会加重一分？缺乏社会保障与农民支付不起保险费两个因素合在一起，构成农民“返贫”的重要原因。
    我国现行个税是个有明显缺点的税制，并不只是一个“起征点”的问题。这次会议还应针对现行个税的税制设计上存在的问题进行更加广泛的讨论。我的建议是：
    第一，应对现行个税的减免项目和标准进行调整。近来一直有专家主张取消对福利费、退休工资的免税，增加“院士津贴”、“资深院士津贴”的免税规定。本人不认同这样的建议。院士、资深院士身处社会成员生活水平的较高层次上，不必承受沉重的赡养负担，一般也无后顾之忧，而指望低微的福利费和退休工资维持生计基本上都是中下层人士，这样的调整只会给已经严重分化的贫富差距“火上浇油”，毫无益处。院士应当照章纳税，而普通民众应当照常免税，这没有什么不对。
    不过，为了促进科学技术发展和鼓励有突出贡献的人员，对省部级以上奖金的免税倒是可行的。此外，《国家赔偿法》早在1995年就已作出“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，而现行税法于此却是一片空白，这摆明了属于制度缺陷，应当作出补救，增加对“国家赔偿金”予以免税的规定。还有，失业问题无疑已经成为目前较突出的社会问题，越来越多的人加入了下岗、失业大军，生存面临威胁。决策者们应当密切关注这个社会现实，保障失业者的基本生活能够维持在“最低”保障线之上的一个较为理想的水平上，在个税法案中增加“个人因买断工龄、解除劳动合同取得的经济补偿金”的免税规定。
    第二，降低边际税率，调整税率级距。我国个税对工薪所得实行45%的边际税率，确实显得过高，包括笔者在内的学者们多次呼吁作出调整，一直没有得到决策者的回应。不免令人遗憾。在目前我国这样的制度环境中，设置如此之高的边际税率是缺乏实际意义的。有人做过统计，称个人所得税从开征那天起，在这个税率上没有征收过一笔税，而且9级超额累进在计算上也太过麻烦。既然如此，不如把边际税率降下来，让它回到可操作的层面上。进入综合所得的8个所得项目，其实完全可以适用同一个税率表，比如，以现行超额累进税率表为基础，结合2008年即将实行的新企业所得税25%的税率水平，将现行45%的最高边际税率也降至25%左右，同时对税率级差做

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作者: 亚平    时间: 2010-11-30 13:44

第三十二章传统经济智慧与中国现实经济问题的求解
    有若破解了一个经济学之谜？
    《论语》里记载了哀公与孔子的弟子有若之间的一段对话：
    哀公问于有若曰：“年饥，用不足，如之何？”
    有若对曰：“盍彻乎？”
    曰：“二，吾犹不足，如之何其彻也？”
    对曰：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”
    这段发生在2400多年以前的对话翻译过来的意思是：鲁哀公问有若，如今遭了饥荒，国库里的钱不够花的，你说该怎么办？有若回答：你为什么不实行彻法，只征十分之一的田赋呢？哀公说：十分之一？现在征十分之二都不够，怎么能实行征税更少的彻法呢？有若正色说道：如果百姓手中没有钱，你的国库里又怎么能有钱呢？如果百姓手里有了足够的钱，你又何必为国库里没有钱发愁呢？
    在一般人看来，政府出现财政困难，最直接有效的办法是提高税率，征更多的税，鲁哀公就是这么想的，也准备继续这样做，而在有若看来，这是在与民争利，虽可解一时之急，走的却是一条竭泽而渔、杀鸡取卵的绝路。有若的认识并没有到此为止，面对鲁哀公的困惑，他接着指出：现在最应该做的，是削减税率，减轻人民税负，百姓就会变得富足起来，百姓的生活改善了，政府的财政有了根基，你作为君王还会有“缺钱花”的道理么？
    这里，有若道出了一个非常重要的经济学奥妙：减税，表面看政府的赋税收入会减少，但由于人民普遍受惠于减税政策，生活水平和对政府的信任和遵从度就会提高，经济也会由此而繁荣起来，算总账的话，财政收获不仅不会减少，反而会增加。于是有朱熹注曰：“民富，则君不至独贫；民贫，则君不能贫。有若深言君民一体之意，以止公之厚敛，为人上者，所宜深念也。”
    有若以后，至少在赋税征收的这个问题上，一直未出什么高见，直到两千多年后，西方经济学才出了个“拉弗曲线”，对税收与经济增长的关系新的作出解释，是由美国经济学家、“供给学派”的代表人物阿瑟·拉弗先生提出来的。人们对“拉弗曲线”已经非常熟悉，其最简单的解释是，提高税率，政府的确能多征到税，但是当税率提高到某个点后，如果继续上升，税收收入不仅不会继续增加，反而会开始下降。因为超过这个限度，人们的可支配收入水平就会下降，工作的积极性和主动纳税的热情就会降低，而偷逃税的动机就会增强；企业也会因为利润下降而被迫减少投资，甚至会由于不堪重负而倒闭，接下来，政府税基就会缩小，能征到的税就会减少。这个用峰形曲线表达出来的经济学原理，就是“拉弗曲线”。 拉弗曲线告诉我们，边际税率的降低不一定会减少政府的税收量，如果税率降低某个百分点而引起经济增长上升一个更大的百分点，政府的税收不仅不会减少，反而会增加。
    显然，有若和拉弗讲的是同一个道理，基本含义没有什么区别，只是表达方法上有所不同。其实，如果当年有若也会画个曲线什么的，早在两千多年前就画出一个“有若曲线”来了，还会等到2400年以后？中国古人展示的智慧，的确令人惊讶不已。
    然而，在以后的很长时间内，人们似乎忘记了老祖宗的教诲。政府缺钱了，就伸手找民间要，索取不止。用钱的人（政府）用着别人的钱却可以不受约束、监督和制裁，而钱被别人用的人（纳税人）则无权决定和追究自己的钱的使用，无力维护自己的权益。无数事实证明，这样的制度之下，政府的财政支出很难讲求经济效率，也很难促进社会公平。所以，一味地征收高税、扩大政府开支来刺激经济增长，是个得不偿失的政策，不如减轻企业负担，激励企业投资发展。减轻企业和亿万公民的税负，成千上万的企业效益提高了，当“老百姓”的生活富裕了，政府的财政收入自会增加，社会也就没有不和谐、不稳定的道理。在跌了无数跟头之后，如今，这个最古老的经济学原理，应该被当世的人们想明白了。
    经济学家是如何破解需求与供给复杂关系的？
    谈减税问题得从需求与供给的关系谈起，这是经济学最基本的常识和逻辑关系。是有需求就有供给，还是有供给才有需求？或者说，是需求创造着自己的供给，还是供给创造着自己的需求？这看似绕口令似的问话却代表着古典经济学中著名的“萨伊定律”和上个世纪上半叶至今仍风光无限的“凯恩斯定律”之间论争的焦点问题。
    供给学派(Supply-SideEconomics)在上个70年代否定了把经济问题的症结归为有效需求不足的凯恩斯“套路”，认为在供给与需求两大关系中，需求并不像人们想象的那么重要，解决问题的钥匙得从供给方面寻找。他们认为，我们的社会是一个稀缺的社会，一切经济资源普遍地存在着稀缺性，需求没有办法一厢情愿地创造自己的供给。问题的关键在于，供给创造着自己的需求，而不是需求创造着自己的供给。因此，供给学派正如其名，注重供给效应，即政府的宏观经济政策对资本和劳动供给产生的影响。
    供给学派的智慧并非首创，而是来源于法国庸俗经济学创始人萨伊。在1803年出版的著作《政治经济学概论》中，提出了供给自身可以创造需求的理论。他指出：“仅仅鼓励消费并无益于商业，因为困难不在于刺激消费的欲望，而在于供给消费的手段。我们已经看到，只有生产才能供给这些手段。所以，刺激生产才是明智的政策，而鼓励消费则是拙劣的政策。”在萨伊看来，如果市场上某一种商品出现过剩，那一定是可用来购买这种商品的另一种产品生产过少所造成的，解决的办法只能是增加该种商品的生产：“在一切社会，生产者越多，产品越多样化，产品便销得越快、越多和越广泛” 。
    100年以后，萨伊定律被凯恩斯所否定。在1936年出版的《就业、利息和货币通论》中，凯恩斯指出，一个社会，只有当它的总供给的价格与总需求的价格基本相等的时候，才能达到充分就业，这时的总需求就是有效需求。而萨伊理论的缺陷正在于此，它所阐述的不管什么情况下两者都是均等的定理在现实中是并不存在的。实际情况是，受消费倾向随收入增加而下降的规律的影响，有效需求总是表现为不足，致使总供给价格总是大于总需求价格，供给过剩的恐慌因而发生。也就是说，与萨伊注重通过扩大供给以解决供给过剩问题不同，凯恩斯主张的是通过扩大需求以解决供给过剩的问题。
    凯恩斯十分重视财政政策的需求效应，即财政政策对增加或减少社会总需求所产生的影响，认为，扩张性的财政政策和货币政策可以增加总需求，因而可以解决经济衰退和就业问题；与此相反，紧缩的财政政策会减少总需求，解决的是通胀问题。在所有的税收政策工具中，累进的所得税具有特殊的效用，它逆对经济风向，“自动”地调节经济运行。当经济处于繁荣期，人们的收入水平提高，会发现，自己所交纳的所得税也在随之发生变化：适用税率“升格”，税负上升，个人收入以较大的比例转移到政府的手中，个人的可支配收入就会相对减少，国民的边际消费倾向就会有所降低，日渐膨胀的消费就会有所抑制，甚至基尼系数也会随着有所下降，于是，经济从宏观上就会达到稳定的效果。反过来说，当经济处于萧条时期的时候，人们交纳的所得税会随着收入水平的下降而减少，又随着社会保障机能的启动，个人可支配收入就会有所增加，国民的边际消费倾向会有比较普遍的提高，消费日渐衰退的趋势就能得到一定程度的抑制，进而促进经济的稳定增长和发展。可见，所得税作为调节社会总需求的财政政策，对于需求的扩抑、从而对总需求拉动的社会经济具有有效而简便的调节作用。
    然而，如果细加分析的话，也不难看出凯恩斯理论的欠缺之处。在解决有效需求不足的问题上，凯恩斯除了主张采用预算赤字、通货膨胀、扩大财政支出等方式拉动需求外，在扩大需求的其他主要途径上与萨伊并无大的分别，在攻克供给过剩这个最终目标上，也难以找到两个人之间的根本分歧，区别只在于选择了不同的路径而已。扩大供给在凯恩斯那里叫增加投资，刺激生产叫作扩大生产需求，实际上，有效需求不足看起来是个需求问题，从根本上说还是有效供给的问题，因为不启动新一轮生产的复苏，谈何拉动需求？于是，凯恩斯主义不知不觉地走向了萨伊和供给学派。实践上看，凯恩斯主义也早在上个世纪七八十年代证明无法解决他自己提出的有效需求问题。
    供给学派继承萨伊定律，给出了一条与凯恩斯主义不同的政策选择思路。除了上面提到的一味主张扩张需求违背了经济学的稀缺性原理，其结果必然导致经济资源的耗竭的观点之外，还指出，凯恩斯理论的假设完全忽视了价格机制的调节作用。如果存在闲置的资源或设备，那么一定是由于价格太高，而不是没有用途；如果出现商品过剩，那么一定是生产了无法适应市场需要的东西。那些一心注重需求的企业很少创造新产品，因为它们的注意力不在那些尚未被人们所熟悉的新产品的研制开发方面，只能继续生产过时的陈旧产品。一味地扩张需求，其结果只会导致社会的创造性力量被腐蚀和日益枯竭。因此，正确的思路是，不是需求创造供给的凯恩斯定律，而是供给创造需求的萨伊定律。
    不过，从理论上分析，凯恩斯与供给学派都有一定的偏颇之处。供给与需求是同一经济过程的两个方面、同一经济行为对不同经济主体的不同称谓而已。交换行为对生产者来说是供给，对于消费者来说就是需求。从逻辑上说，供给与需求本来不应该是一对矛盾的关系，有需求才呼唤供给，有供给才能使需求得到满足，供给也才有存在的意义。当然，在市场经济条件下，需求和供给都须通过市场交换才能实现，这时候，供给就会表现为市场供给，相应的，需求也就会表现为市场的需求。由于市场的需求是有支付能力的需求，没有支付能力的需求构不成现实的需求，而供给则具有相对的稳定性，于是，总供给大于总需求便成为市场经济的常态。这就给人们一个错觉，以为解决需求的迫切性要大于解决供给。
    然而，供给既然能够创造需求，它既然能够创造需求，也就具有能够抑制需求的能力。那种抑制需求的供给就是无效供给。那些超过有效需求的过剩供给、不合有效需求需要的不良供给，都属于无效供给。我们常常可以见到那种情况：需求者徘徊于市场，常常因找不到有效的供给，如那些价格过高、质量低劣、信用短缺、品种不合等原因而欲购无门，想花钱也花不出去，这就是无效供给制约了需求。无效供给阻碍着有效需求的实现，从而从另一个方面抑制着整个经济的增长，它对经济的影响和破坏力决不亚于有效需求不足。因为它在阻碍有效需求实现的同时，大量地浪费了本来可以用于满足有效需求的资源。理论上说，只有那些能够创造有效需求，并保证有支付能力的需求得以实现的供给，才是有效供给，也才有助于经济的增长。
    生产的最终目的是消费，但消费者究竟需要什么，供给者并不知情，因而在购买力一定的条件下，供给者能从消费者（包括生产性的消费者）那里吸引出多少货币来，即提高有效供给的效率，主要取决于供给者在市场上的行为。正如马克思所说的：“生产是实际的起点，因而也是居于支配地位的要素。”市场失衡既有需求方面的原因，也有供给方面的原因，我们必须看到这一点。
    不同学派在减税问题上有何分歧？
    如果把凯恩斯和萨伊放在一起考察，会发现一个十分有趣的现象，两大学派都主张减税，根据却不一样。在凯恩斯看来，政府在减税时，总需求会增长，因为人们的可支配收入，也就是税后收入相对增加了，就业和产量也会因此而增加；而增税时，在凯恩斯的模型中，减税增加需求，因而能提高价格水平（因为需求大于供给）和国民收入水平。但是，由于资源的稀缺性，长期中总供给曲线是一条垂直的线，即总供给相对不变，总需求的增加就只提高价格水平而不会提高国民收入水平。
    与凯恩斯主义不同，供给学派认为减税会增加总供给，因为在减税期间，税率的降低有利于提高人们的工作热情，有利于提升人们增加储蓄、扩大投资的积极性。短期内，减税只会提高收入水平而不会提升价格水平，所以经济增长和价格稳定两大宏观调控的目标可以同时实现而各不相扰。供给学派的逻辑是，即使在一个较长的时期内，只要低税负政策是持久性的，那么收入的增加也将是持久性的，因此，减税就不是一项可有可无的政策，而是必须要减税，并且最好持久性地实行低税负政策了。
    供给学派的价值在于，同样是减税，他们比凯恩斯们看得更加深了一层。税收是一把双刃剑，它在减少消费、限制总需求扩张、增加政府收入以至缩小贫富差距的同时，也“打击”了供给。当这种“打击”使供给下降的幅度大于税后可支配收入增长的幅度，从而使得边际消费倾向下降时，需求大于供给的情形就会出现，需求的扩张并没有得到预期的牵制，反而由于供给的大幅度减少，而依旧相对增加，如是，稳定经济的目标就很难实现了。
    首先，降低税率可以促进个人和企业增加可支配收入，这就为扩大消费和投资创造了最基本的条件。在这个问题上，供给学派的观点最有说服力，他们认为，高边际生产率会降低人们工作的积极性，而低边际税率无疑能提高人们工作的积极性。所谓边际税率，是指增加的收入在必须向政府纳税的部分所占的比例。由于所得税制是累进征收的，所以边际税率也就是累进的，即随着收入的提高而递增。如某国中等收入的边际税率为25%，那么，这个国家中等收入的纳税人每多挣一美元的收入，就有25美分必须用来纳税。假如这个国家的高收入者面临着50%的边际税率，他们每多挣一美元，必须有50美分纳税，这样，人们税后的收入就会大大少于税前的收入。如果边际税率高，人们就可能放弃工作或不努力工作，因为高税率减少了纳税后的工资率，从而改变了劳动和不劳动（闲暇）之间的相对价格。当税率为零的时候，人们最努力工作，因为每多增加一元钱，就等于立即增加了个人的纯收入。当税率为100%时，没有谁还会劳动，那会显得非常愚蠢。因为不劳动不得收入的同时也不必纳税，而劳动了不仅得不到收入，反而还会交钱纳税，谁愿意干？这意味着，在闲暇价格不变的情况下，纳税使劳动的价格下降了，劳动的供给就会减少。相反，如果边际税率低，人们就愿意多工作，劳动的供给就会增加。从劳动的需求来说，如果边际税率高，企业就可能减少劳动的需求，因为纳税后从劳动中获得的收益会减少；相反，边际税率低，企业就可能增加劳动的需求，因为纳税后从劳动中获得的收益增加了。
    其次，高边际税率会成为阻碍投资的因素，降低资本存量，而低边际税率下的情况就好得多，可以鼓励投资，提高资本存量。这里所说的资本包括人力资本和物质资本两个方面。人力资本主要是教育和技术方面的投资；物质资本是用于厂房、设备方面的投资。供给学派认为，高边际税率会阻碍人们在教育和职业培训方面的投资，也会阻碍人们在厂房和设备方面的投资，不利于企业设备技术的更新换代，因为高税率降低了人们纳税后的投资收益，改变了眼下消费与未来消费（投资）之间的相对价格。也就是说，在现在消费的价格不变的情况下，提高了未来消费的价格，就好像销售税直接加入产品的价格从而提高了该产品的市场价一样。在趋利避害的原则的支配下，人们投资的积极性的减弱就是在所必然了。谁也不会心甘情愿地为提高自己的相对支出水平、减少福利待遇而“破费”。高边际税率在没有其他政策的保护下，还会导致资金外逃，流向边际税率较低的国家。人力资本和物质资本存量的减少，则会使生产率的增长放慢，进而使收入水平降低。相反，低边际税率会鼓励人们储蓄，增加在教育和职业培训方面的投资，以及厂房和设备等方面的投资。人力资本和物质资本存量的增加，又会使生产率的增长速度加快，从而提高收入水平。
    第三，减税可以有效地防止滞胀局面的产生。不论四万亿还是18万亿，如此巨额的资金投下去，很容易经济增长并未进入理想状态，通货膨胀已然降临。这不是没有可能发生的。而滞胀局面一旦形成再想脱身出去就难上加难了，这是可以用经济学理论和许多实例加以证明的。通货膨胀会使人们的名义收入增加，因升入个人所得税的更高的纳税等级而不得不交纳更多更重的税。通胀还会减少人们的工资收入者的可支配收入，进一步削弱人们的消费能力和欲望。通胀会促使利息率提升，从而导致企业利润率下降，不得不压缩投资水平。此外，在汇率不变的情况下，将使出口商品的价格相对上涨，进口商品相对便宜，这就不利于本国商品出口参与国际市场竞争。所以，比起“通缩”来，通胀特别是那种没有增长或费了九牛二虎力才换得的低增长下的通胀，更加危险和可怕。
    最后，减税可以增加政府的财政收入。拉弗先生在餐巾纸上随手画的那个开口向左的那个“U”型曲线揭示了一种普遍存在的社会行为心理：在低税率之下，人们逃脱纳税的动机明显减弱。因为，高边际税率客观上会鼓励人们从事地下经济，以逃脱税收负担，其结果反而是政府收入的减少；高边际税率还鼓励人们把资金花费在找寻税收的漏洞上——“税收筹划”是要支付成本的，对于企业和居民个人而言，除了过多地消耗物质资源，降低经济效率，没有多少的好处可言，结果是过量地消耗经济资源，降低经济效率。而在低边际税率之下，地下经济、“体外循环”等“逃税”伎俩将失去对人们的吸引力，以闲暇替代劳动、以消费替代储蓄和投资的行为变得不合算了，拖欠以至逃脱税收负担的现象相应减少，支付大量成本进行税收“筹划”或将生产活动转入地下也变得不值得了。人们得到的劳动报酬增加，税后收入也增加了，向政府申报纳税的自觉性便提升，谁还不愿意“一劳永逸”地正常纳税呢？交了税大家都安生。政府的税基扩大了，税收的总量便也会随之增加，形成良好而持久倚靠的税收基础。也就是说，如果税率降低一个百分点的，结果是经济总量增长一个更大的百分点，政府的收入总量不但不会减少，反而会增加。减税可以增收的道理并不复杂，但却很少有统治者能真正弄懂其中的奥妙所在。
    这就是典型的供给学派的思想。这个学派的贡献在于，指出了经济增长停滞和通胀同时并存的原因，在于长期实行凯恩斯主义政策难以摆脱负面的供给效应——增税时，会使劳动量和投资量减少，导致失业率的上升和产量的下降，导致供给小于需求的通货膨胀的发生，与此同时发生的是更糟糕的局面——经济增长水平的下滑。因此，避免以至克服滞胀的最好的办法是减税，并且这种减税不是像凯恩斯那样的根据不同经济风向交替使用增税或减税的工具，也不是什么莫测的“结构性减税”，而是认真的、整体性的和持久性的减税。没有其他更好的选择。
    供给学派的理论并非纸上谈兵，数年后即被政治家付诸于实践，就成为80年代里根“经济复兴计划”的重要的理论依据，对税率进行改革，实行了大幅度减税的政策。从1982年全面推行减税政策，至1989年里根总统离任时，联邦政府征收个人所得税的水平已由70%下降到28%，公司所得税由48%下降到24%。这些减税措施使美国最有效率的经济体系获得拯救。美国经济在六、七十年代表现并不抢眼，而此时美国经济却产生了一个突起的飞跃，生产率得到了大幅度的提高，经济得到了快速增长。减税政策的成功，证明了罗伯茨论断的可信性：“供给学派毕竟是正确的”。供给学派的代表人物阿瑟·拉弗成为自凯恩斯以来西方经济学界最有影响力的学者之一。西方早就有评论说，拉弗是供给学派的第一个政治家，而里根则是供给学派的第一个总统。里根政策的推行带来了良好的绩效，一度被誉为“里根经济学”。
    作为供给学派代表人物之一的蒙代尔先生也认为，凯恩斯主义学派认为既应该降低利率，又应该减少财政预算，增加支出。这三种不同的观点、三种不同的货币政策财政政策的组合，都是错误的。正确的政策应该是第四种，即“货币和财政政策的结合”，即通过紧缩的货币政策来保证国际收支的平衡和汇率的稳定，然后通过减税来促进经济增长。
    供给学派在理论上的创建和实践上的成功，对我们分析和解决中国当前面临的经济问题，特别是解决“内需不足”的问题是有所裨益的。
    中国的问题发生在供给还是需求方面？
    中国目前并不存在典型的凯恩斯危机，制约经济增长的不仅是有效需求不足，更存在有效供给不足的问题，而且在笔者看来，有效供给的不良实际上已经有超过有效需求不足的趋势，凯恩斯处方或许并不完全适用于中国的实际情况。遗憾的是，至少到目前为止，这还不是个被很多经济学家和决策者们所充分认识了的问题，四万亿投资方案的莽撞推出就是一个证明。
    按照凯恩斯的理论，居民收入的增长会带来消费和储蓄绝对量的增长，但中国却出现了非凯恩斯现象，即随着居民收入水平的上升，边际消费倾向不仅非常低，而且呈现递减的趋势，而且不仅新增加的收入被用来储蓄，原有的收入中也增加了储蓄量，出现银行储蓄和商品库存同时增加了的现象。这说明，启动中国经济的关键可能并不是需求，而是供给。
    中国经济中的供给不良、经济相对过剩的问题近年来表现得越来越明显，如商品品种趋同、重复生产、价格过高等原因造成的供给大于需求；品质伪劣的产品久久存在于市场中难以驱除而导致的表面上的生产过剩；因外国商品（如技术含量较高或奢侈品）大量涌入而出现排挤效应，导致国内同类商品的过剩等等。以上问题基本上都与供给不良有直接或间接的关系，也就形成了相应的有效需求不足。
    我们总是习惯于把目光盯在有效供给的乘数效应上，自信大量投资就能刺激需求和消费，但我们忽略了另一个问题，即无效供给也会产生乘数效应，只是前者为正，后者为负。无效供给所产生的负乘数效应，才是我国内需不振的主要原因，所谓扩大内需，扩大的应该是有效供给，改善供给的品味和质量，由此才能确保有效需求的实现，使潜在的购买力和政府欲启动的购买力变换成现实的购买力。从这个意义上说，所谓扩大有效供给，才是实实在在地扩大内需的含义所在。
    提高劳动生产率的关键在于加强对个人生产、创业、创新的激励，一个社会内部真正能够创造财富的只有居民个人、企业，他们的积极性和创造性越大，经济增长就越顺利，社会就越繁荣，制度就越有生命力。依靠政府自己的力量是做不到这些的。反之，经济增长就越艰难，社会就会不断地陷入凋敝当中，制度就难以为继。我国经济中存在的最大问题，不在于中小企业的盲目发展和生产的过剩，而是政府对经济的不恰当干预过多，占有和垄断的领域过大，挫伤了民间的投资的积极性和创业的热情、创新的动力，当前的经济政策不从这个方面寻找原因和对策，就是找错了方向、使错了劲，其结果，必然是资源过度耗费、环境进一步被破坏却难以获得理想的效果。其中的道理，正如吉尔德曾经指出的，世界上的财富是“人民的精神和独创性”，而不是“有形的资源”。
    用经济学的眼光看，产量是劳动、资本等生产要素投入的结果，而资本是其中最重要的因素。资本取决于投资，投资取决于储蓄，投资、劳动和储蓄的量则取决于政府制定什么样的政策，是激励，还是压制？激励性的财政、货币政策一般具有三个方面的系统，即价值系统（告诉人们该项政策的价值及意义）、规范系统（告诉人们政策的界线在哪里，指出哪些应该做、可以做；哪些事情不应该做，应减少从事该项活动等）以及行为系统（告诉人们这样做的技术性的方法，即应该怎样做以及怎样才能做得更好等），政府的经济政策通过利益机制使得这三个系统的功能都得到发挥，可以鼓舞、引导着人们的行为。例如，政府要刺激投资，可不必耗费大量财政资金亲自上阵，可以提供多种优惠政策以鼓励私人的投资欲望，如加速折旧、定向降低税收或给予财政补贴、财政贴息等。因此，要促进生产活动，就必须着眼于相关政策对人们的经济激励的研究和制定。这些政策包括税收、公共支出、转移支付、公债以及相关的货币政策等，其中最重要的政策手段是税收，而在经济衰退的条件下，税收政策的着力点无疑是减税。
    实施积极财政的目的，本意应该是带动民间的消费和投资，只有民间热了，整体经济才可能热，可是现在的政策几乎是1998年积极财政政策的翻版，只是力度更大些而已，仍然是政府唱“独角戏”，项目仍然集中于基础设施建设上，集中于钢铁、水泥、有色金属等少数几个行业，集中于占企业总数不过百分之几的大型国企，可以带动的投资不多，可以吸收的就业不多，可以提升的个人收入不多。
    我国企业99%以上的是中小型企业，80%以上的就业是由中小企业吸收的，可是，现在修的高速铁路或高速公路能带动几人投资消费？安置几个人就业？还不说我国已经被严重消耗的资源将再一次被巨量耗费，已经被污染的不像样子的大气环境将再被污染一轮，我们支付得起那些看得见和暂时看不见的成本么？
    如果政府借积极财政大行其道之机，继续给那些巨型的、低效的、与民争利的大型企业输血注资，将使财政大量失血，纳税人的血汗钱将被大量地无益耗费，那时候政府即使想给中小企业减税恐怕也晚三村了。就像本来年初就应推开的增值税转型，其实它最好的时机已然错过了，危机飘然而至之际，谁还有兴趣、有能力去大量购进机器设备呢？
    对几乎所有的企业家来说，只要有来自外部的一定的保护、激励，资金链不被人为地切断，这个世界上就会有无穷无尽的创业、发展的机会，他们没有理由不为自己的投入尽力、尽责。此中的关键是这个国家的政策是“激励的”而不是“撤劲的”，让人们感觉到工作比闲暇好，创新比守旧好，创业比维持现状好，纳税比不纳税或少纳税要好，在此基础上，何愁需求不提升？何愁就业不扩大？何愁经济增长速度缓？何愁政府税源枯竭？
    减税是“馊主意”还是“好主意”？
    奉行市场经济体制已15年的中国正在越来越多地受到这种体制特有的困扰，即容易陷入通货膨胀（价格上升）或萧条（失业率上升）的经济周期中。有时此类经济波动是相当剧烈的，如我国目前所经历的这样，并且难以完全排除引发更为严重的后果的可能性。2007年末至2008年9月份之前发生的事情说明，政治家们也会由于缺乏足够的经济洞察力或经济决策机制存在缺陷而未能及时采取更为适宜的政策，减少高数值通货膨胀的政策，迎来的却是经济增速下滑、财政减收和失业率大幅度上升的局面。按此逻辑推论，也有可能因此而使困难的局面持续一个较长的时间。
    目前我国经济中存在的主要问题，并不是许多人所担心的生产过剩危机，而是政府对经济活动的干预太多、干预太过，政府之手在市场中的为所欲为，使我国艰难形成尚不成熟的市场机制的作用被损害。可惜许多人还没有看到这一点。积极的财政政策使得财政资源过多地云集于基础设施建设领域，其所产生的财政的乘数效应固然可以提升国有经济部门的实力，并在一定程度上对私人部门有“汲水效应”，但也不可避免地使私人经济部门的生产受到排挤，结果很可能并不是增加而是减少了需求，因为它等于把一个人的钱拿过来给另一个人用，这种财富转移、损益相抵的游戏不可能对需求产生很大的影响。而且政府对经济干预越多、越大，市场机制的反作用就会越多、越大，在不断引起经济衰退的同时，最终难以避免触发经济滞胀，那可就真的难以自拔了。
    政府维持经济社会稳定的工具主要是财政政策与货币政策，被形容为汽车上的两个轮子，缺一不可，或者说，通过精确地运用这两大政策工具，可以影响产量、就业、价格的走向和流通中货币的数量，从而，整个宏观经济就都在自己的掌控之中了。比如，当经济衰退将临时，政府可以通过其掌握的财政政策手段，如扩大财政支出、增加失业保障金及特殊困难救济金等转移支出、降低税率、减少税收等，抑制经济下滑的速度，激励已经下降了的社会总需求的回升；当经济处于复苏阶段时，政府可以通过货币政策使贷款利息朝着有利于投资的方向调整，刺激投资者的热情。而当经济处于过热的时候，政府可以采取与萧条时期相反的政策来降低社会总需求水平，抑制经济的进一步膨胀。就这样，在经济由萧条走向繁荣，再由过热走向衰退的整个过程中，政府不断交替使用各种能够产生反周期效应的财政和货币的政策措施，意图全在熨平经济周期的波澜，维持经济的稳定运行。
    这是个理所当然的过程，出现衰退没什么大惊小怪，只要有内在的自动稳定器，只要有转移支付在发生作用，只要有社会安全网，社会就不会出现大的安全问题，只当是一次博弈后的重新洗牌，危机过后复苏必定到来，复苏之后出现更为理想的繁荣局面也不必担心。反过来说，出现连续数年的经济繁荣也没什么稀奇，因为经历一段“好日子”之后，政府官员们几乎毫无例外地把一个必然的周期看作是自己某项政策的伟大功绩，而忽视对新一轮周期的防范，该来还是照样来。在政策的惯性作用下，只有在经济繁荣期才会出现的上扬的价格被人们以刚性的方式纳入价格、工资收入和收入支持制度中，结果伴随繁荣紧接着出现的必是通货膨胀，有时还会由于对经济形势的误判或政策失当而使经济刚刚摆脱通胀，却又陷入萧条的泥泥潭中，就像2008年刚刚发生过的一切那样，衰退接踵而至，想躲也躲不开。
    根据凯恩斯及供给学派的经济模型，税收是一个十分敏感的宏观经济变量，在通货紧缩、经济衰退的形势下，减税可以扩张经济，鞭策经济从萧条走向繁荣。而我国目前的税收制度在很大程度上是对消费和投资都是严格的制约因素，如生产型的增值税对企业购进设备不进行抵扣，影响了投资；对消费品中的汽车、汽油等商品征收过高的消费税和燃油税，制约了消费；对房地产投资征收土地增值税等过多的税费，束缚了房地产市场的正常发展，而部分地域经济发展水平的个人所得税宽免标准，则减少了居民的可支配收入水平，降低了人们的消费能力。现行税制或许更适宜通货膨胀的经济形势，而在目前通货紧缩时期显然有其不适应之处。以此为基本的理由，推行以减税为目标的税制改革就是完全必要的。
    但反对减税的意见始终很强大并占据着上风。政府大规模减税的可能性几乎等于零。目前看没有任何证据可证明中国已经把减税列为2009年执政的选项。以往学者们津津乐道的“两税合并”、个人所得税“起征点”调整，以及酝酿已久“只听楼梯响不见人下来”的增值税转型等，其实都说不上是政府在执行什么大规模的减税计划，而是行之既久的不合理税制的必要调整的结果，而不是政府有过什么减税的初衷，至少目前看到的资料无法证明这一点。
    前段时间就听到某位专家称认为中国不可能成为低税负的国家，我要说的是，中国历来都是一个重税的国家，而且从来没有在重税这条道路上找到过任何出路，重税之下也从未出现过任何有利于人民的好形势，而且永远也不可能出现。罗斯福说：“随意花钱的政府在松弛的财政政策的石头上撞毁的事情，在近代史上屡见不鲜。”看来在别的国家，这也是一条不可置疑的规律。如若不相信，尽管再去尝试，不过其所造成的严重后果却要全体人民承担，即使政府自己也难免是个受害者。
    看来，降低边际税仍然是我国经济决策者各种选项中的首选，降低税率所产生的供给效应不仅可以促进社会投资，提高资本存量，还可以提高人们工作的积极性，创造更多的工作岗位，有效地解决失业问题。现在一些地方政府为了支撑庞大的基建项目而增加企业的税费负担，这样做的结果只能是加快企业的衰亡，不会有更好的结果。
    经济运转出现问题，天下有一百条道可选，就是不要走高税负、横征暴敛之路。
    减税之难，难在何处？
    况且也并不是所有的税收一律都要减下来，可以有减也有增，本人最近就写过一篇《萧瑟的寒冬可植环境税之树》的文章，建议以开征环境税作为抵补减税造成的预算亏空。
    如果把与预算外、制度外的收入都算上，目前中国的宏观税负已经在35—40%之间，达到计划经济时代的最高水平。经济增长的相当大的部分被政府“拿走”，2007年如果按9万亿计算，为36%，大大高于经济增长速度，每年都有大批中小企业受其影响而倒闭，社会低收入群体不断扩大，“竭泽而渔”的倾向相当明显。
    我国的税收成本也相当高，有数据显示，按1992年的年报统计，美国的税收征收成本占税收收入总额的0.58%，日本为1.13%，而据有关专家透露，估算中国这一指标近年来已接近8%。也就是说，在6万亿的税收中，有约5千亿被税收机关自己消耗掉了。自从1993年国、地税分设以来，两套征管机构的矛盾在10多年的运转中逐日堆积，“抢税”的博弈一直在继续。其实，真实的纳税成本还远不止这个数，因为它还没有计算民间为缴税而付出的成本。
    有学者称，中国税负再高也比美国的35%低得多，但美国的总体税负水平包含了社保基金，不含社保基金的税负水平为21%，其余部分为社保基金占GDP的比重。所以正确的说法是，如果说中国的总体税负水平低于美国，只是中国社保基金的比重远低于美国。中国的不含社保基金的宏观税负水平已经远远高于美国、日本以及许多欧洲国家的水平，而社会保障水平却远远落在这些国家的后面，显然，这些都是有损于经济效率的。
    现行的增值税并非真正意义的增值税，转型不过是把本不该征收的税去掉，实际上连减税都谈不到，而且来得有点迟了，经济衰退背景下会有多少企业愿意大量购入固定资产呢？实行增值税转型的最好时机已经错过了，而且即使本次转型实现也不是增值税改革的完成，还面临着税率和小规模纳税人的调整等问题，将来还要继续“再转型”。第一步迈不出去，后面的改革都谈不上。
    从企业的实际支付的角度来看，他们的综合负担并不仅仅是税收，还有税外各种名目的收费、基金、附加，更有各种制度规范之外的集资、乱收费、乱罚款、乱摊派。收费继而出现了。很多时候，这些变相收费以一种无法统计的形式存在。具体而言，中央政府层面涉及的收费项目仍多达几百项，有的地方收费项目更有上千种之多。企业和居民总是感觉自己在到处交费，尽管如此，还是不能应付。税外收费的无限扩张，有可能抵消掉减税的实际效用，这给政府提出一个要求，就是必须尽快加大政府的社会保障支出，同时大刀阔斧地清理行政性收费以及新起的经营性收费。
    在市场化改革过程中，需要政府提供更多的优质公共产品和公共服务，特别是涉及民生的教育、公共医疗、养老及失业救济等方面多年来一直呈不足的状态，亟待改善，这是政府为维持社会稳定所必需支付的成本，这就必须保证政府有充分的税收来源。因而增加税收的理由并非不够充分。另外一个理由是税收对于收入分化的调节作用。在我国社会贫富已明显分化，有必要通过累进税制与转移支付制度来遏止贫富两极分化的趋势，也只有增加税收才能有助于这一目标的实现，这就给政府实行减税政策带来实实在在的压力。
    不过，2007年政府财政收入仍超60000亿元，退税、减税并没有失去财政基础；另，许多政府丝毫没有表现出珍惜财政资源的诚意，豪华办公场所的建设及公款消费之类耗费惊人，而且是年年令人惊心，政府开支应当减少应无异议。中国的政府行政开支占财政预算近26%，而美国的行政开支才占政府预算的9.9%，俄罗斯7.6%，加拿大7.1%，印度6.3%。为什么能容忍行政开支那么多，而用于民生的开支比例这样低？于心何安？
    经济危机来临之际政府应削减行政管理支出，精简机构、裁减公务人员，适当降低公务员的工资水平，为改善社会保障节约出更多的财政资金，最愚蠢的做法，是在经济危机时逆势而行，对公务员实行加薪的措施，不可再做。除了常规性支出，各种应对金融危机的临时性支出大幅度增加，而经济急速下滑、国有企业利润下降、民营企业大面积破产倒闭等决定了财政收入增加将出现一段时间的迟缓限，但，不减税只会更加困难。
    最后还想指出一点，经济衰退之时首先要减税，要削减开支，降低财政耗费，但政府的“另一只眼睛”还应紧盯着货币的动向。按照供给学派的观点，政府在增支、减税的同时，货币的放松一定注意不可过度，而是时刻准备收紧货币政策，防止通胀的死灰复燃。我相信，只要按照这个“药方”行事，既可以保经济有理想而适度的增长，又可以有效地抑制通胀的发生。其中的奥妙之处在于，减税可以增加供给，又可以缓和可能突然到来的需求过度的局面发生；此外，减税还可以增加政府收入，若伴随政府对自身消费规模的控制，将会削平财政赤字，这就为经济的稳定增长和发展创造了最基本的条件。
    拉动民间消费、提振内需，最重要的还不是积极的财政政策，而是建立公平的市场秩序。政府不要与民争利，不要横征暴敛地搜刮民财，放弃“做大作强”的企业发展模式。道理其实并不复杂。如果你从一口井里抽水的速度超过了井里的水流出的速度，最终井里会无水可抽。当井水干涸之后，靠这口井喝水的人们就只能忍受干渴。也许他们可以再跑到另一口井去继续抽水，可这样一来，所有井里的水全部被抽干只是个时间的问题，直到彻底没水才懂得应该住手，为时晚矣。谨把这段话献给如今的征税者。
    参考文献：
    约翰·梅纳德·凯恩斯（JohnMaynardKeynes）著，高鸿业译：《就业、利息和货币通论》（重译本），商务印书馆1999年版。
    （英）罗伯特·斯基德尔斯基：《凯恩斯传》，生活·读书·新知三联书店2008年版。
    （法）萨伊：《政治经济学概论》，商务印书馆1963年版。
    《蒙代尔和他眼中的人民币汇率政策》，
    http://zhidao.baidu.com/question/42526329.html?si=1
    陶一桃：《经济学是一种生活方式》，中国社会科学出版社2004年版。
    李炜光：《市场经济中的财政政策》，中国财政经济出版社1999年版。

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作者: 亚平    时间: 2010-11-30 15:29

燕山大讲堂第32期 李炜光 政府花钱的秘密

    日期：2009年5月16日下午
    地点：政法大学图书馆学术报告厅
    嘉宾：李炜光 （天津财经大学财政学科首席教授、学术带头人）
    主持人：张东生
    提要1：邓小平有一个很重要改革思想就是放权、让利。1980年代的经济体制改革，一个基本特征就是减税、让利，让基层政府或者是企业逐步拥有一定的财权、财力，这之后省、市、县地方政府办了不少提高民众福利的事情，所以，1980年代是我国经济非常活跃、社会保障也比较好的时期。可是，这种尝试却与中央集权的政治体制发生了矛盾。为解决“两个比重过低”的问题而于1994年实施的分税制，不过是中央集权体制的回归之路，使得邓小平的放权、让利的改革半途而废。
    提要2：政府提供公共服务的多少，理论上可以提供的与实际上提供的比例，如果拿2006年与1978年作比对，结果会发现，1978年理论与实际的差距约为0.14，到2006年约3.12。政府责任实现的程度由1978年87.5%，下降到2006年的52.4%。这意味着30年来，政府失责的程度愈发严重了。如那时候农村还多少有一些自助性的赤脚医生发挥着公共服务的作用，到了2006年，连这个服务也基本上没有了
    提要3：我们要想让政府花钱不成为一种秘密，就必须要实现人民代表大会对预算的控制和监督。为了便于所有的纳税人了解和监督预算情况，预算的内容必须保持高度透明，秘密财政要被禁止。
    主持人(张东生)：
    今天非常荣幸邀请到李炜光教授做关于“政府花钱的秘密”这样的讲座，预告出去之后，我看到有网友留言说“政府花出去的钱有什么秘密吗？秘密可以讲出来吗？”我想这里面有很多问题是可以梳理清楚的，李炜光是天津财经大学财政学科首席教授，学术带头人。掌声欢迎李老师。
    说不清的“秘密财政”
    大家好！刚刚从天津赶过来，竟然是一分钟都不差。接到燕山大讲堂的邀请，非常高兴。不久前刚刚在广州做了一次演讲，跟广州朋友交流以后、有很多新的想法，这次用“燕山大讲堂”的机会跟在座的每一位朋友交流一下。
    今天讲的题目是政府花钱的秘密。我想说的是，我们国家的财政一直不是很公开，财政收入支出总规模究竟是多少？全国人大、政府，一直没有提供出一个全面、精确的数字来，可以冠之以“秘密财政”。每年“两会”上的预算报告，只是预算内的。比如说2007年是5万多亿，2008年是6万多亿，其实还只是财政预算的一部分，在它之外还有相当规模的预算外的收入数没包括进来。如果把这些统统算上的话，国家财政到底有多少钱？到底花多少钱？还真说不清。
    2007年“两会”期间，中央党校的周天勇先生向记者透露了一个财政收入9万亿的说法，这等于向舆论界扔了一个炸弹。人们以为财政预算就是报告上的五万一千亿，结果出来一个9万亿，大家都很惊讶：难道预算之外还有财政收入？事实告诉我们，有的，而且规模不比“预算内”小多少。
    一个国家，国库里存的都是纳税人一年的血汗钱，怎么管理起来这么不规范？过去看过一部老电影，一家之主年终要把这一年的进项、出项交代清楚，收了多少房租，多少地租，经商赚了多少钱，这一年支出了多少？用了什么地方？林林总总都要向所有家庭成员交代清楚，尽管他是一家之主，这件事做起来决不含糊，中国传统的家庭还是蛮讲规矩的。
    中国一直把家、国联系起来，“修身、齐家、治国、平天下”。打个比方，如果弟兄几个想办点什么事，比如修路、铺桥，对外联系销售渠道等，相当于给大家提供公共服务，大家选出一个兄弟、给他一笔钱去做这些事，拿了这个钱的兄弟就得为大家做好事，而且每一笔帐都应该清清楚楚地有所交待。不能收了钱以后把其中的一部分收起来放在自己的小金库藏起来，然后再向大家伸手。这是拿一个家庭的财政举例来说明政府财政预算的道理。
    我们国家制度上的一个重大缺陷，就是改革开放了三十多年了，还没有把预算外收入这块治理好。行政性收费这些年又兴起来了，经营性收费只要是一级政府部门就有收费的权力，下个文件就可以收费，这是大家比较熟悉的弊端。这样的政府预算就必然是非常不规范的，不受制约和监督的，这样的政府财政预算也就必然是“秘密的”，有很多我们看不清楚的问题，甚至连管钱的主儿自己都说不清楚。因为他始终没有给出一个准确、清晰的财政报告来。
    被忽略的纳税人权利
    中国人民勤劳智慧，非常能吃苦，改革开放30年，创造了巨量的财富，这是没有争议的。问题是这30年经济虽有大的长进，却没能使社会上的多数人享受到比较理想的国民福利。比如公共医疗、社会保障、基础教育、基本住房等社会福利，还有，社会成员之间的贫富差距、东西部差距、城乡差距以及城乡各自内部的差距等，都有越拉越大的趋势。这些恰恰应该是由政府收了税之后应当提供的公共产品和公共服务，30年来非但没有很好地解决，反倒加重了，这是近来最让人担忧的事情。
    人民创造财富，就应当享受到相应的国民福利，这是大家交税的理由，也是我们这个社会需要一个政府的理由，两者应该是正相关的关系，经济增长使政府财政收入增加，财政增加提供公共服务的能力就提升，人民享受的福利待遇从道理上说就应该得到逐步改善，而不是相反。但是现在停下来回头看看，感觉不大是这么回事。这就是我想讲的一个悖论。
    这个问题已经引起了决策者的注意，提出了建设和谐社会理念，并且从绝对额上开始逐步增加对社会保障、医疗、教育等财力的投入。政策上每年都在加大对社会保障等提高国民福利方面的财政支出，近年来力度在逐渐加大。
    问题是我们刚才所说的种种不公和巨大的差距却并没有因为实施了这样的政策而得到改善，相对来说，多数问题非但没有解决好，反而更加严重了。这个悖论反应出了公共福利领域的供求矛盾日益严重和激化。各种本来应该由政府承担的福利性制度安排在逐渐弱化。而公民个人承担的教育、医疗和住房成本在不断的上升。有一位作家说，“所谓改革直接看到的效应，就是政府在不断丢包袱，老百姓在不断接包袱”，这句话关乎实质。
    “盛世”怎么会出现这种情况呢？GDP增长很快，政府财政收入也很多，但是由于我们没有很好解决国民福利问题，整个发展含金量，它的价值、它的意义无形中下降了。如果连看病、医疗、养老都还存在很大的问题，这样的国家、这样的人民不会有很高的地位。
    我们经常讲经济结构失衡，失衡可以从两个方面理解。一个就是由于我们所处的客观发展条件造成的公共产品和公共服务的供给不足；第二种失衡是由于政府的主观“失责”，它能做，可以做，也做得到，但是没有做，没有尽到责任，从而造成公共服务的供给不足。这两种失衡，在改革开放的前期，第一个理由是成立的。但从21世纪开始的近10年左右的时间，我们感觉上确实是“不差钱”了，可以操办世界规模的盛会，让世界各国的人们刮目相看，如果仍以“国家穷”为理由，就说不过去了，所以不能笼统地讲失衡，要看究竟是什么东西失衡了。
    政府存在的理由就是为社会提供公共产品和公共服务，就是为大家服务，这是政府的职责所在。纳税人拿钱供政府，税收除了维护政府日常运转外，绝大部分都应该用来提高国民的福利，搞好公共服务。在座有很多学法律的，从法理上来说政府和公民之间是平等的关系。有一句名言，税收是文明的对价。有些产品、有些服务，公民自己不能生产，只能花钱买，找政府买。所以这是一个非常简单的问题，回到常识，要回你的国民福利、基本的公共服务和公共产品的权利，争取到你作为一个纳税人权利，比空谈民主宪政要好得多、实在得多。
    这里有三个误区。第一，公民缴税的目的问题。税收宣传上一直说交税是支援国家建设，到底是为了什么？我们国家的宪法第56条规定：中华人民共和国的公民有纳税的义务。但是现代税制和公共财政的基本道理告诉我们，公民交税是为了换取政府提供公共服务的一份责任。衡量一个政府是好政府还是一个赖政府，就看它这个责任履行得怎么样，而以往，我们把交税的目的给虚化了，给模糊了。
    现在个税起征点是2000，在北京这样的超大城市，大家知道2000元意味着什么。换句话说，税收侵入了你的必要生活支出，你把过日子的钱给交了税了。稍微达到中等阶层的人都会感觉到税负的沉重，它的日益逼近。现在个人所得税起征点和分类的税制规定有人所共知的缺陷，就是改不了。我们呼吁税收一定要合理、公平，一定要照顾低收入者，或者是中等收入者，但现在个人所得税的规定偏偏是在挤压中等收入阶层的必要生活空间。
    前两年我参加过一个中国财税论坛，房地产大鳄任志强先生说的一句话我印象特别深，他说我每年交了超过百万的个人所得税。但是等到我去需要政府提供点服务的时候，感觉一点作用也没有，找政府办事还得拿钱“开路”，请客、吃饭、送礼、送卡、“一个也不能少”，交了税多少得有点权利呀，实际上没有。理论上、实践上没有把这两者挂起钩来。
    听陕西一位朋友讲过一个真实的事情。去年，陕西西安市一个多年的纳税模范户，做油漆生意的。他邻居家着火，很快把他们家也点着了，所有的家产一烧而光。他没买任何保险，找邻居索赔，邻居家烧得一无所有，比他还惨。情急之中，他想，自己不是多年的纳税模范吗，去找税务局，看政府能不能救济一下。找到税务局，税务局说没这方面的规定，也没这笔资金。这位纳税模范陷入绝望——平常交给政府那么多钱，当我有灾难了，怎么一点帮助都得不到？这事之后，陕西的一些学者提出建立一个政府救助纳税人特殊灾害的基金。这社会上遭灾的人总是极少数，政府从税收里拿出一点零头就足以支援受难的纳税人个体了，为什么不能做呢？
    如果我们的征税者、纳税者都有纳税人的权利意识，把纳税人权利认真地写进宪法里，或者写进税收基本法里，这样的基金就有可能成立。我们在纳税宣传的时候，不能把交税只当作公民的义务，它还是公民的一项权利。如果把这个观念变成我们的一种文化、一种行动，情况就会好得多。
    第二个误区，政府职能的定位问题。改革开放30年一直在找政府职能的边界在什么地方？按照市场经济的理论，市场和公民的权利到哪儿政府的边界就划在哪儿。既然是边界，就应该认真地用法律把它划定下来，任何人不得越界，包括掌权者。18世纪，英国首相小威廉·皮特有句名言：“风能进、雨能进、国王不能进”，就是穷人的破房子风能打进来，雨能下进来，但是国王不能进，因为我这个破房子有法律保护的。但我们没有这样的传统，总是强调国家利益，国家财产，公民个人的财产微不足道，也没有受到法律的认真保护。最近两年终于有了《物权法》。不过，这还只是个残缺不全的法，不过是有胜于无罢了。
    税收首先就要划定权利范围，征税是对公民的私有财产征税，至少得跟大家商量一下，通过代议制的形式，人大讨论通过了，这个税种、税目、税率大家都认可了、接受了，纳税人的遵从度自然就提高。如果征税这样的大事都没商量，我说征得太多了，你还是该怎么征就怎么征，我自然讨厌这样的赋税，唯恐避之不及。我记得消费税调整的时候，汽车业100多家老总联名给人大写信试图影响一下这个决策。但是直到政策出台，100多个企业家没有收到全国人大的任何回应，这起码是不懂得尊重纳税人，一副高高在上的架势。政府的公权力和百姓的私权力界限不清，这是一个需要解决的问题。
    第三个误区，公共支出问题。为什么政府每年都要安排预算？我们跟美国或者其他西方国家不一样的地方是，他们大部分的费用，支出在社会保障和国民福利上，而中国的财政支出大部分是用于经济建设上。像去年开始的4万亿的投资，这是一笔很大的支出项目。这样的支出项目没有经过全国人大的审批，连个讨论、听证都没有。
    我在2002年的时候就写文章鼓吹“把民主宪政引入到财政税收领域”，当时提出这个问题，在社会上任何反应都没有，只在学术界内部有点影响。而现在再谈财政税收问题，已经变成敏感话题了。谈财政、谈税收、谈转移支付、谈国债怎么能成敏感话题了呢？正是因为财政税收数字的背后就是涉及到每个人的权利和利益，公民的纳税人意识在觉醒。很多国民、普通老百姓都开始意识到自己应该有这个权利了。
    邓小平有一个很重要改革思想就是放权，让基层政府或者是企业都有治理的权力。他在80年代搞的经济改革就是减税、让利。基层、企业有了一些权力，所以80年代中期以前我国的经济发展非常活跃，社会保障也是最好的时期。各省、县、市政府有钱后，办了不少有利于提高民众福利的事情。
    可是，这种改革就与中央集权的政治体制发生了矛盾，减税、让利是把权利往下放，与政治权力高度集中的集权体制相矛盾，中央政府无法承受“两个比重”下降的事实，这样就有了1994年以后的分税制。分税制使得邓小平的放权、减税的改革中断了，这是非常遗憾的事情。对邓本人来说，他是痛感计划经济时代高度集权的弊端，可是94年的分税制改革以后，其实质是又回到集权体制的老路上了。像征税这样的大事，仍然是没有商量的余地，两会上，就会有官员说个人所得税不讨论，4万亿不讨论。有的人大代表感到非常恼火，你们既然都决定了，还让我们来干什么？问得好！
    人大如何看好钱袋子
    影响政府公共服务水平主要有四个因素。第一，国家的经济发展水平；第二，政府财政能力；第三，政府对公共服务支出的相对偏好；第四，政府提供公共服务和公共品的效率。政府财政资源都在政府的手里控制着，它可以做这个事情，也可以做那个事情，那么，谁来决定它做什么或不做什么事情呢？以我们的智慧，必须回答好这个问题。集权型政府的偏好对社会经济的发展影响是很大的。比如政府想振兴京剧，京剧准能振兴。因为他掌握着所有资源的控制权。财政税收、预算，也是一样的道理。
    这四个变量中，经济发展水平和财政能力决定着政府提供公共服务的能力。如果经济发展水平高、财政收入多，那提供公共服务的能力就强。这是制约公共服务的客观条件。而政府对公共支出的偏好是主观的因素，中国的公共服务目前正处于比较紧急的状态，就是供不应求，矛盾激化。有的人享受好一些，有的人什么都没有。像农村的新农合就是这样，50块钱涨到100块钱，这样的比例对农民帮助是很有限的。这次新医改方案拿出8000多亿，三年内每年增加2、3千亿的规模，规模听起来不小，但是相对来说并没有增长多少。多年来医疗占GDP的比重一直是3%到4%，在世界上处于末尾的水平。这是政府的偏好问题，是他愿意做什么不愿意做什么，而且别人无法左右它的一个必然的结果。
    我国有学者最近做了研究，收集了50多个国家和地区的统计数据，其中包括低收入国家、中下等收入的国家、上中等收入的国家和高收入的国家在内，对这些数据进行研究分析以后得出结论，由于我们刚才所说的政府主观层面的原因，造成了中国政府的公共服务提供量和理论上的适度偏好的提供量之间存在着很大的差距。公共服务理论上能够提供多少，但是由于他的偏好使得实际提供多少？这样一对比问题就出来了：1978年，这个差距是0.141个百分点，2006年这个差距被拉到了3.118个百分点，政府责任实现的程度由1978年87.5%下降到2006年的52.4%。也就是说，30年来政府失责的程度实际上是加重了。比如农村医疗，就很难说现在比30年以前情况好，实际上情况愈发严重了。
    全国人大在我们国家与政府的关系比较微妙，首先是从法律定位上不清晰。《宪法》上说“全国人民代表大会是中华人民共和国的最高国家权力机构”，而不是“全国人民代表大会是中华人民共和国的国家最高权力机构”，这就以权威性的法律语言告诉了我们人大的真实的政治地位是什么。
    实践中我们希望人大对政府的财政行为起到监督的作用，在制订或修改税法、履行预算职责的时候发挥领导性的作用。我国宪法和立法法等法律都有相关的规定，但在实践中，政府和人大的关系就不是这么回事儿了。我们国家二十几个税种，只有两个税种是经过了人民代表大会确定的，其他税种都是由政府自行制订章程就征收的。我们国家的预算一多半一点是经由人大审议通过的，其余的都不是。说起来好笑，外面有一大笔钱——预算外收支不归人大管，中央某个部门或是某些官员就可以支配，人大代表们却在那一本正经地开会，在审议什么？预算外收入处在人民代表大会的视野和控制区间之外，人大对此几乎完全起不到监督和控制的作用。
    现在每年讲审计风暴，这是政府自己设的审计署进行的自我监督。人大会议上每当涉及到公民的利益、权利、一些敏感、重大的问题的时候，人大和它的代表们总是保持沉默，固执地一言不发，很少站出来为公民的利益表达自己的意见，这样的人大仍然只是花瓶和摆设，这必然反应在我们说的“政府花钱秘密”的问题上。人大应该起的作用，就是“看好人民的钱袋子”，经济上、财政上就是控制住预算的编制和审批过程，同时对预算的执行和决算过程予以实时的监督。但是，我们看到，我们国家人大控制和监督预算的职能基本上是缺席的、疲弱不堪的。
    我国预算编制的过程大体是这样的：每年6月，国家财政部向地方各个部委、各个部门下达编制预算的通知，地方接到以后，到7月份的时候提出一个初步数字报给财政部，财政部大概在9月底的时候，下达一个预算控制数。地方再根据预算控制数调整，11月底前后报给财政部，这就是两下、两上的过程。财政部汇集到中央各个部门以及全国的预算后，再制订来年的预算报告。这个预算报告12月份报过国务院，国务院批了之后，1月份提交给全国人民代表大会。大家看，6月份就开始编预算，半年之后，人大才开始介入。
    每年1月，预算报到了人大，人大最早接触预算的是人大预算工委，与财政部差不多同级的单位。预算工委对预算可以提出一些建议，让财政部修改。财政部修改完以后，形成一个新的预算草案文本，就交给全国人大财经委员会。这个时候人大才有可能对预算草案进行一些较大的修改。也就是说，人民代表大会对预算的真正的参与是从2月份才开始的，而3月份就召开两会了，这么短的时间，人大究竟能做些什么，很值得怀疑。“两会”时，这个预算已经没有什么修改的机会了，审查预算、审议预算，在全国人大的议程中只有一天半的时间，同时要听取总理的政府工作报告、发改委工作报告，半天时间，200多页的预算报告谁能得看完？难怪人大代表们说“看不懂”呢。
    上海财大的一位教授是全国政协委员，他所在的组20多个委员，真正认真看预算报告的只有三个人。他说，半天时间，200多页，这么多数字，连我这个财政专家也不可能看得完，只能用铅笔记录下一个框架。这说明预算审议走过场的问题仍存在，并非实质意义上的审议。
    现在中国已经发展到这个阶段了，纳税人的权利意识在觉醒，纳税人谈论的焦点已经触及到了政治权力的核心部分，税收、财政也就变成敏感话题了，而在这个关键点，人大却被排除在预算编制过程之外了，这不是正常的现象。
    而在法律上，人大只有通过或不通过的权力，却没有对预算进行修正的权力。2800多名代表，区区三四百人的反对或弃权影响不了最后的结果。你可以反对，可以赞成，但没有修正权。法律没有保证人代会有这个权利。这是我们法律上的缺失。人代会代表们为什么审议预算不上心呢？他确实看不懂，别说他看不懂，就是我拿过来看也看不懂。很多专有名词，比如“其它支出”，也不知道其他支出是干什么，我们说的预算都是由数字罗列起来的，这样的文本很难让人看懂。很多人问是不是西方议员们水平很高，台湾代表说起预算来甚至都能动手。我认为，中国人大代表、政协委员的水平并不低，足够用了，其实也不需要很高的水平，只要告诉大家你的钱干什么了，落在什么项目上了，就不会有人说看不懂。比如说我想修一座桥，建一个电视台，或者大到宇宙飞船上天那样的大项目，如果说的都是具体的项目，怎么会看不懂呢。一堆科目，数字一堆，看着看着人们就烦了，也看不进去。如果真的想让人家看懂，其实不是多难的一个事儿。用通俗的汉语把一个预算用在什么地方清楚、通俗的表达出来，让我们普通人能看得懂，应该不是一件很难的事，其中没有多少高科技含量，但就是年年编预算，年年看不懂，年年走过场，很难认为有关方面是认真的态度。
    在美国，预算自始自终都是多种力量博弈过程中产生的，国会介入预算编制的全过程，总统名下设有预算办公室。议员们是非常专业的，配备专门的办公室，天天盯着就是政府怎么花钱。把钱袋子盯住了，控制住了，其他的都是小问题。
    英国1215年签订的大宪章，其历史意义就是把国王的钱袋子抢过来。国王没了钱袋子，他手里还有什么实际的权力？所以公权力最核心的部分就是“钱袋子”。国王钱袋子丢了，当然不甘心，得想办法抢回来，所以英国的国王和议会之间，因为一个钱袋子问题斗争了400多年，在这个过程中，国王“查理一世”的脑袋都被砍了。法国也是因为征税的问题才引发了法国大革命。所以，我们谈控制预算，谈钱袋子的问题，这不仅是经济问题，同时也是一个政治问题。
    对比之下，可以看到我们这里预算过程的缺点了。在我国，整个预算审议过程中，人大只有2月份预算草案提交给财经委后，才算审议程序，时间太晚，也太短。
    我曾经去过香港，香港的立法会对财政预算的审议是很认真的。我去的时候是2000年，跟香港立法会的一个议员谈过。她告诉我，特首董建华曾打算改造一下棚户区。我见过那些破房子，经过立交桥，底下就有。但是钱从哪儿来？香港的预算非常严格，定的死死的，严格到每一分钱都有安排，不能随意更变。所以特首想改造棚户区这个事情，必须另想办法，开征一笔新税。可是决定征税的权力却不在特首的手里，他自己定不下来这个事，征税的权利在立法会。特首要得到征收这笔税的权力，事先必须得到立法会的批准，所以他就向立法会提出了一个提案。
    这份提案到了立法会，议员们争论得很厉害，大家认真讨论、认真听证，立法会外面有人游行，表达自己的意见，都是常态。最后投票，结果是没通过，提案退回到特首手里。特首拿到方案修改了一下，第二次又提交到立法会。立法会再启动一次程序，再重来一遍，于是又开始辩论、听证、外面又开始游行、舆论、报纸就热闹起来了，可是第二次投票又没有通过，提案又被退回给特首。
    特首拿到这个东西犯了难。这时候他有两个选择，一个是放弃，不征这个税也就什么事都没有了；第二个选择是他可以解散立法会，特首有这个权力。立法会解散了，可是香港不能没有立法会，必须要形成一个新的立法会。可是不能说特首自己找一些人当立法会代表，还得香港人民一票一票选出来。新的立法会成立后，所做的第一件事还是审议那个提案。这时候特首后悔也来不及了，因为他已经启动了某项政治程序。新的立法会再度审议这个提案，这个提案通过了可以征税去，没有问题了，问题是没有通过怎么办？没有通过，特首就得辞职！财政预算上的权力划分得清清楚楚，绝不含糊。
    那次从香港回来，我特意带了三大本预算报告，厚厚的，那里面，每一项都规定得非常细致，每一分钱都有安排，绝不含糊，非常非常严肃。涉及到钱的问题，有时大家的钱，认真是应该的，不认真是不应该的。
    让政府透明花钱
    最后总结一下：我们要想让政府花钱透明，不再变成一种秘密，就必须要实现人民代表大会对预算的控制和监督。
    预算是关于政府未来支出的计划，而不是政府财务支出的事后报帐。我们经常把它当成一个事后报帐，事先不经过严格的批准。收和支都出于糊涂的状态。所以我们现在的预算是不合格的预算。
    第二，预算是统一的计划，政府所有的收入、支出都必须列在预算里，不能有例外，不能有游离于预算之外的财政支出。
    第三，预算必须是一个详尽的计划。要明确的列举所有项目的开支、数字，对他们进行合理的分类。
    第四，必须清晰而细致说明预算中每一项开支的理由。不是对上级政府首长说明，而是对人民代表大会说明，对全国每一位民众做详细的说明。
    今年两会上，蒋洪委员提出了一个议案，主张让财政权利、税收权利回归人民代表大会，他专门附了一份文件，主张财政公开，把上海财经大学对全国31个省市的预算透明度进行了排名。要求政府公开透明地用钱、花钱，这个排名在国内、国外都引起了比较大的震动。在后来的一次会议上，有几位教授站出来反对财政透明，理由是政府财政支出透明了，会影响国家安全，也不利于财政稳定，比如用多、用少了意见不一致会引起民众不当参与，影响稳定。我感到很奇怪，财政透明了反倒不安定？这说明惯性思维影响学者的程度有多深。
    第五、必须要对预算有所控制、监督。计划之外的预算绝对不能予以报销。
    第六、预算计划必须要得到人民代表大会的审议、批准并接受其监督。现在的人大审议只是走过场，另外一件事情没做就是监督。我们国家的预算年度是1月1号到12月31号。人代会3月开会，等会开完，再把预算文件下发到各个部门、省市执行，小半年就过去了。也就是说，基本上近半年时间内，你这个国家的财政是没有预算的。
    在美国，如果预算未经国会批准，政府就不能花钱。我们的制度设置就不对。从开始编制预算到实行，整个过程人代会基本是排除在外的，事前、事中、事后，特别是事后，人大的监督也是严重缺位。这就造成了现在财政资金被乱用或者是权钱交易，腐败现象始终得不到有效治理。贪官们杀的杀，关的关，可是制度上、体制上的弊病依旧存在。这就造成我们看到治理腐败力度越来越大，而腐败现象越来越严重，根本抑制不了，根本原因是制度上有漏洞。
    为了便于所有的纳税人了解监督和预算情况，预算的内容必须保持高度透明，秘密财政要被禁止。这要靠大家共同的努力，从自我做起影响周边的人。这个社会大家都在觉醒，都有这方面的意愿和呼声了，这个问题就能逐步得到改变，这是我的信心所在。
    今天就讲这些，感谢大家给我提供这样的机会，谢谢！
    互动交流阶段
    提问1：
    您刚才提到了1978年与2006年政府收入与政府提供公共服务的比例的差异，相对来说，2006年政府提供的公共服务远远低于1978年的，这个问题能不能再详细阐述一下？
    李炜光：
    这是一个测算的结果，有多种因子。比如政府对纯公共产品或者准公共产品的测算，还有医疗、教育等凡是应该履行的职责都用因子量化，看每年做了多少，然后变成一个可以比较的数据。列成公式，从1978年对比到2006年，政府提供公共产品、公共服务的职责是退步的，而不是进步的。如果您需要计算过程，我可以提供给你一些，今天没法说得特别详细，因为这是一个没有完成的项目。
    提问2：
    第一个问题是政府花钱确实有秘密吗？我们国家的发展一个是扩大内需，一个是扩大出口。我们国家发展制约最大的问题就是出口，现在有巨大的外汇储备，国内的劳动输出到国外了，想听听李老师对出口制度方面有没有什么建议？
    李炜光：
    我觉得财政是有秘密的，要不然财政公开没有多大意义了，至少人代会对预算外这部分是不掌握的，而且人代会审议的报告也是粗线条，这笔钱具体怎么花没有人知道。两会上讨论的议案应该很具体，比如这个学校该不该建，公路应不应该修？为什么西方议会讨论的议案要经常讨论呢，因为事项巨细繁多。我们这里是讨论数字，数字当然没有什么可讨论的。因为我们没有让财政预算和民众生活挂钩，这样就出现了公共服务和社会保障不到位。如果天天有议员或者人大代表在两会上较真，比如说，孩子学费不能高，这样的话，政府提供的公共服务会比现在好得多，所以我觉得还是有秘密可言的。
    您提到的出口问题。中国现在经济发展确实制约于出口，国际市场短期内不可能有很大的振作，长期以来的外向型经济使中国过分依赖于外贸，现在我们要付出代价。我从06年写文章开始呼吁中国能不能把眼光更多放在中国自己的企业上，中小企业，特别是做国内市场的这些企业上。这些企业才能真正的吸收就业，真正创造更多的GDP。财政收入也是实实在在落在国内的。我们国家对中小企业扶持力度是很不够的，中小企业安置就业、吸纳就业能够达到75%-80%，创造的税收能够达到50%以上。提供创新、技术革新、新产品的试制等等中小企业都是有很大的贡献的。我们面临危机很大问题是我们中国处在实体经济上，中国是自己的企业出了问题。为什么去年我做出了中国GDP会下降，财政收入会下降的判断呢？就是珠三角、长三角大部分企业倒闭，必然形成很多人失业。一方面是外贸，更重要的原因就是多年来我们没有给自己的中小企业很好的发展空间很好的政策扶持。使得有些企业只能做外贸。这次有人去珠三角地区调研，有的老总声称不打算做国内市场，就等着什么时候国际市场恢复了还做国际市场。为什么要这样？原因就是这个转向非常难，在国际市场上与洋人比较好打交道，比较讲究信誉，遵守合同，不欠货款。而做国内市场很麻烦，所受干扰比做国际市场要大。而我们现在的宏观政策还没有关注到这部分。我觉得现在应该把国内政策理顺了，让国内企业做起生意来更顺畅、给更多的中小企业更多的优惠政策。毕竟我们国家中小企业占所有企业的比例是多少呢？99%以上。可是我们现在这4万亿，注意力还是没有放在中小企业上。所以我们现在面临的困难是实体经济的困难，照目前的政策，一时难有根本的改善。
    提问3：
    网上经常看到有一些政府豪华的办公楼，包括公款出国，或者用车方面，不知道是怎么样的制度设计可以让政府打造得这豪华。另外，对政府来说收入和花销都包括哪些？政府资产都有哪些？
    李炜光：
    没有制约，没有监督控制的制度必然就使得政府很轻易、很简单地把钱更多花在自己身上。如果有另外一个力量不许他这样花钱，而且会有办法治他乱花钱，自然就好了，我们没有这样的制度。所以谁掌握了资源都得想办法多盖几栋高楼，这是政绩。
    第二个问题是政府资产收入的问题。大致上税收是最多的，占到政府财政收入的90%以上。所以有个说法是我们国家基本可以称作税收国家。税收是对私人财产的征收，前提就是承认公民的私有财产权，税收国家必然是纳税人权利到位的国家。税收以外还有国有资产的盈利、政府的出租，比如矿山、土地出租，地方政府还有卖地，土地出让金的收入。另外有国债，我们国家把国债算在收入这一块。大致上就是这几块。但是我们国家从来没有公布过政府资产的数字，只公布每年的财政收入。资产说起来还应该更细化分为各个项目，有资产负债表，还有一部分还涉及党产的收入。
    提问4：
    您讲到个税起征点2000，是觉得有点低。可我的一个朋友，他认为，即便是2000元工资的人，也享受到了政府的公共设施，他认为有享受就应该有付出，他甚至提到一个非常残酷的字眼，就是优胜劣汰，我提出的是政府目标应是更大程度地保证全民的幸福指数提高。您怎么看待我这个朋友的观点。
    李炜光：
    世界各国都是要照顾穷人，好的税收是有人文关怀精神的。太穷的人不要向他征税，向他征税一个是征不上什么税，而且这些人生活有困难，形成社会问题，社会不稳定。所以定一个起征点。征税一个是公平。高福利下还有懒人呢，贫困的人有各种情况，不都是因为懒，有自然环境、地域的差异，比如东部和西部地区，有城乡的差异，还有家庭的拖累，或者个人身体的健康等，各种原因都可能导致一个人处在贫穷中。造成贫穷的原因是多种多样的，只能取中，即使是有不太讲究道德的人，也应该在救助之列，这是社会保障的应有之义。
    国家税收不仅仅来自于个人所得税，大部分是消费税。我们现在买东西一般涉及的是增值税。为什么说现在农民负担又反弹了呢？奥秘就在这儿，增值税是负税人、纳税人不一样，谁是最终的消费者谁就是负税人。实际上穷人再穷也要交税，买一个面包都要交税的，所以，再穷的穷人也是纳税人。
    提问5：
    您谈到分税制改革，失败的地方就是中央权力太集中，钱都集中在中央，地方和基层没钱。可是80年代末、90年代的时候，财政包干，出现的情况就是很多县、乡政府发不出工资，不是没钱，被乡长、县长挥霍了。这样中央不制约肯定不行了。当时广东最有钱，中央财政没钱。我的意思是要想把国家治理好还得靠中央集权。
    李炜光：
    您的认识与我差异很大。首先是治理一个国家您认为以中国的传统中央集权还是最好的体制。中央集权中国最不缺，中国秦始皇时代就已经建立了大一统的国家，但是秦始皇以后汉到唐末这个阶段宰相的权利还是很大的，一人之下，万人之上。但是到了宋代赵匡胤建立的是一种皇权专制，整个国家的事都皇帝一个人说了算。这样的制度从宋建立以后，到明、清，连宰相都没有了。那样的体制给中国带来希望了吗？你说的乡镇这一级权力太大了，中央应该管制，这恰恰暴露了民众没有制约官员的权力，如果身边有一种权力制约他、管制他，他多少会有所顾忌，而指望中央权力来制约乡镇的权力，我看不怎么靠谱。
    提问6：
    您说到2009年财政预算报告有近四百张反对票，可能以后会更多，我认为不可能，因为我们国家现行的人大代表制度决定了不太可能出现这种情况。我们国家的人民代表大会有他的特色，所以希望人大制约财政预算这条路是不太合适走的。之前看到有媒体报道，说是广东、深圳希望政府公开财政预算，对财政进行监督，影响到人大代表制度的变革，希望您谈谈这个问题的思考。
    李炜光：
    人大代表的组成，是一个问题。我刚才讲的是，将来有一天如果投反对票的人更多，以至于推翻预算，这样的事可不可能发生？确实不太可能。但未必绝对不可能。目前在地方上就发生过多次。地方上既然发生了，中央就不能不做制度上的准备，法律上的防备。一旦没通过，就没有应对了，可能会成为重大事件。现在弃权票、反对票达400张以上，这在以前是不可想象的。以前的人代会是全部赞成、全票通过，现在数百张反对票，这个比例不低。所以，我相信人大每年会有一些进步。
    你的第二个问题，我最近接受过南方都市报的一个长篇采访，中国改革开放，30年前的原点在什么地方？在民间。叫小岗村，十几户农民签了血书从此才有了中国农村的改革。30年以后，中国改革又陷入胶着状态了。中国改革有一个规律，动力并不是在上层，而是在下层。
    我写过一篇文章，说中国的改革早就结束了。那篇文章没能在纸媒上发表，但网络上有。我拿1978年那年，与2006年做了一个对比图，结果是一个大对勾。那时候财政收入占GDP比重是30%，30年以后回到了30%。现加上预算外35%、36%这样的比例了。30年前政府掌控的资源就这么多，30年后还这么多。但是，提供公共服务的能力却在下降，这才是要命的，这说明现在的政府在往回走。这30年没成绩？不是。30年人们也享受了经济增长带来的好处，可是根本性的问题、比如社会福利、社会保障没有解决。公共服务的质量没有得到提高，所以要继续变革。现在的政府掌控着那么多的资源，与30年前计划经济下的政府比比，公共服务能力还在下降，这就说不过去了。这个改革从哪儿开始？得从民间开始，就是我说的公民参与。南方一些地方已经动起来了，但是很难坚持。这个体制有一个要命的地方，定预算就必须要对预算能说了算，也就是某一些财政支出和收入是自己能决定的。中国高度集权的财政体制正好跟我们现在极力推崇的公民参与财政预算形成了矛盾。基层公民要参与预算、要权力，可是权力偏偏不在基层，是在上面。所以必须对中国的财政体制进行改革。不改革，地方参与式预算就没有生命力。
    主持人：
    因为时间关系，今天的讲座就到此结束。有的问题可以找其他机会再讨论。欢迎光临燕山大讲堂，我们的宗旨是：“培育理性精神，开启公民社会”。

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作者: 亚平    时间: 2010-12-22 15:36

《李炜光说财税》一书，网上连载不全。最近邮购了一本，刚看完，觉得相当不错，值得向大家推荐。

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欢迎光临 燕谈 (http://www.yantan.us/bbs/)

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