我国的城市化水平一直明显落后于工业化水平，同时也远远低于人均收入水平相近的其他国家。在推进城市化的进程中，很重要的一点是发展战略问题，即：城市化道路怎么是以大城市为主导，还是以中小城市为主导？在理论上，关于大城市与中小城市优劣的比较至今还有很多争论，在实际中，由于各国的资源、环境、经济发展水平的不同，也不能一概而论。哪种规模的城市比较适合经济发展和人民安居乐业？不久前中国改革基金会国民经济研究所王小鲁副所长、国务院体改办研究所企业室夏小林主任和中国小城镇改革发展中心李铁主任分别回答了有关的一些问题。

中国需要发展大城市

　　主持人：多年来，我国城市化发展的政策和舆论其主流是限制大城市的发展，鼓励中小城市特别是小城镇的发展。制定这种政策的基点是不是认为我国的大城市已经很多了？

　　王小鲁（中国改革基金会国民经济研究所副所长）：我认为，我国的大城市不是太多了，而是太少了。多年来，限制大城市发展的城市化战略实施的结果是城市平均规模明显降低，经济效益不够好的小城市比重大量增加。近20年来，50万人以下中小城市的人口增长了两倍以上，数量由173个增加到588个，　但平均规模只有18万人，而100万人以上的城市和50万 -- 100万人之间的城市，其人口只分别增长了1倍和50%。

　　现在全国有668个城市，城市总人口为2.3亿，加上镇的人口共3.8亿人。我国城镇人口占总人口的比重只有30%，该比例与其他同等人均收入水平的国家相比，平均低12个百分点；如果按照世界银行以购买力平价计算的GDP衡量，那么这个差距高达24个百分点。迄今为止，我国只有6%的人口居住在100万人口以上的城市里，所以，即使现在再增加100座百万人口规模的城市，也不过增加1亿城市人口，城市化率仍不超过40%，还是低于其他同等收入国家的水平。

　　主持人：那么为什么我们过去要采取限制大城市发展的战略呢？

　　王小鲁：主要原因有两条：第一、过去在计划体制下，什么投资都靠财政，而用巨额投资建设许多大城市，是财政负担不起的。第二、想避免城市化、特别是大城市发展的负作用，包括劳动力进城带来的城市失业、贫困、犯罪问题和交通、污染等问题。我们过去的舆论过度渲染了发达国家城市化带来的问题和城市化完成以后出现的人口逆向流动趋势，忽略了其发展过程的基本趋势是城市化，特别是大城市的发展，其经济的基本布局仍然是以大城市为中心。其实，这些“城市病”都不是无法解决的，也不是必然要发生的，而且这些负作用根本无法抵消大城市对经济发展的积极作用。

　　主持人：国际经验表明，规模较大的城市会产生明显的聚集效应，从而带来较高的规模效益、较多的就业机会和较大的经济扩散效应，当然也有像墨西哥那样的患上严重“城市病”的反面案例。根据你的研究，城市在多大规模上可以称为最优规模？

　　王小鲁：我们用全国六百多个城市的数据进行了模型分析，发现城市规模从10万到1000万都有较明显的规模收益，这是指扣除了城市的外部成本之后的净收益。其中大致在100万?00万人这个规模区间净规模收益最高。因此，我们的结论是，城市并不是越大越好。为了给今后的发展留出余地，我认为应当更多发展一二百万人口规模的城市。已有的特大城市重在调整功能和结构，也不是一概限制发展。当然，这不是说不要搞小城镇，而是分析显示小城镇缺乏足够的聚集效应，吸引力有限，而对土地资源的占用和浪费反而明显高于大城市，不宜过分强调。

　　主持人：如果城市化的发展战略以大城市为主导，在政策上需要做哪些调整？

　　王小鲁：首先，在城市建设中应当让市场机制充分发挥作用。劳动力和资金往哪儿流，企业往哪儿搬，通常反映了要素优化配置的方向。政策导向应基本上顺应这个方向。现在对城乡劳动力流动限制多、服务少，许多城市对外地的投资也有各种繁文缛节的限制，这种局面需要改变。在城市建设中应鼓励民间资金介入，避免用行政手段代替市场的作用。

　　其次，由于城市经济有正、负外部效应，单纯靠市场调节不能达到最优，政府还是应当在城市化中发挥积极的作用。这包括提供指导性的整体布局规划、做好城市建设规划和城市管理，进行基础设施建设等等。可以考虑对一批在产业、布局、资源等方面基础条件较好的中小城市给予一定的优惠政策，鼓励它们对内对外招商引资，较快地发展到一二百万人的规模。对个别超大城市当然要有一些限制膨胀的措施，但重在疏导，特别是鼓励其周边地区加速发展。改善现有的大中城市与周围地区间的交通、通讯、商贸联系，使城市的辐射作用能够发挥出来。

　　第三，在城市发展中应着力改善城市的投资“软”环境。许多城市对投资缺乏吸引力，除基础设施条件差外，主要是软环境不良，如政策多变、透明度差、干预过多、政府部门办事效率低或腐败，以及地方保护和其他体制与政策障碍。这些城市要发展，更重要的是进一步改革经济管理体制和投资体制，建立廉洁高效的管理制度，清除腐败、官僚化和政策多变对吸引投资的不良影响。

实现大中小城市有序发展

　　主持人：一些主流舆论认为，发展大城市与发展中小城市相比有很多弊端，比如，大城市会引起环境污染、交通拥挤，会占用大量土地引起地价上涨；又比如，大城市需要巨额投资，超出国家财政的能力；再比如，大城市进入门槛过高，乡镇企业难于进入。请你比较一下它们的差别。

　　夏小林（国务院体改办研究所企业室主任）：上述比较有一定道理，但不大全面。首先，大城市的交通和污染问题取决于城市的规划和管理，科学、合理、有预见的规划可以大大减轻问题的严重性。事实上，在缺乏环境管理的情况下，乡镇企业所带来的污染更加严重。至于地价高的问题，经济发展史表明，地价变动能促进城市的发展，香港就是一例，它的地租收益为政府财政收入和城市进一步发展提供了重要的资金保障。另外，认为小城镇会比大城市节约土地也是一种误解。根据我们的研究，按建成区面积计算，我国200万人以上大城市、20万人口以下的小城市、建制镇三者人均占地的比例是1: 2: 3.1，说明正是大城市最节约土地。

　　其次，大城市如果具有良好的经济效益，用于建设的巨额投资会得到充分的回报。这个问题的关键是两条，一是要改变过去单纯依赖财政投资的方式，更多地吸引民间投资；二是把市场机制引入公共设施建设，比如对某些公共设施用出让连带开发权的方式筹资。

　　主持人：相对来讲，小城镇的建设对带动乡镇企业的发展有重要意义，因为它们的进入门槛较低，能为乡镇企业提供就近集中的条件。

　　夏小林：但是小城镇的聚集效应差，对较大的投资和较高技术含量的产业吸引力相对有限，资源利用效率也比较低。所以，小城镇建设应当同大城市的发展结合起来，比如，在与大城市一定距离内和交通干线附近形成小城镇群落，有效利用大城市对周边地区的辐射效应，这样既可以减轻大城市的膨胀压力，又可以带动小城镇的发展。

　　我认为，全面的城市化战略应该是发展具有合理规模的大城市，带动其他规模较小的城市和镇的发展，并利用它们的发展分解大城市发展过程中的负效应，形成合理的城市结构、网络。而关于大城市规模的控制也要实行有区别的具体政策，有的大城市是由于内部产业扩展而推动城市规模发展的，对于这类要引导其发展；有的大城市可能其外部负效应已超过正效应，并在一定时期内具有不可逆转性，就要严格控制规模：对已经衰退的大城市要有特殊政策处理。

　　主持人：有专家1998年做过一个调查，乡镇企业有99%分布在村落、集镇及县以下的建制镇，1%在县以上的城镇，根据这样的国情，我们对小城镇是不是还应该采取比较积极的扶持态度？

　　夏小林：是这样。我们需要进一步完善发展中小城市和发展小城镇的方针。在总体规划中，发展中小城市（镇）要和发展大城市的战略紧密结合。要积极引导其中成长性强的城、镇扩大规模。因为，在未来10?0年中，制度变革会增强乡镇企业的资产和劳动力的流动性，有可能导致亿万劳动力聚集到中小城镇去，从而加速城市带（圈）的形成和发展。其次，政府要进一步完善推进小城镇发展的各种相关制度安排和规划。再次，政府要加快乡镇集体企业的改革，促进其资产的流动，纠正其固守乡土的“企业选址”行为，改变目前在农村私营企业、个体户进城（镇）动机强于集体企业的局面。这项工作成功了，纲举目张，对解决20年来农村工业化与城市化的矛盾会发生较大的推动作用，对中国城市化的贡献也可能要大于单纯解决所谓的“户口进城”问题。

城市化实质是农村人口转移

　　主持人：近十多年，就我们普通人的观察来看，我国城市的基础设施建设和城市规模都有了很大的发展，城市居民的生活水平也有了很大的提高，但统计数字显示，我国的城市化率还是非常低。既然城市的设施和规模都不足以衡量城市化的进程，那么城市化的实质是什么？

　　李铁（中国小城镇改革发展中心主任）：城市化的实质应该是人口从农村向城市的转移。改革开放以来，城市化的发展更多地体现在城市建设水平的提高和城市居民生活水平的提高上，并没有相应地转移农村人口，相反，以排斥农民进城为代价。目前我国城市化发展严重滞后，大量的农村富余劳动力转移不出来，影响了农村经济的发展和农民收入水平的提高，同时也严重限制了国内需求的增长，对国民经济的发展产生了十分不利的影响。因此，在研究和探讨城市化的道路选择时，应首先考虑采取何种方式最有利于农村人口的转移。

　　主持人：那么，从农村人口向城市转移这一大前提出发，当前加快我国城市化发展主要面临着什么问题？

　　李铁：面临的主要问题：一是在哪一种规模的城市可以吸收更多的农村人口，并相应解决就业问题；二是转移农村人口如何降低社会风险，保持社会的安定；三是如何在城市化水平加速发展的过程中降低成本，以符合我国现有的经济实力；四是城市化的过程是采取市场的方式还是按照计划经济或行政命令的方式。

　　前三个问题是有因果关系的。从就业来看，国际经验表明，城市越大就业机会越多，吸收人口能力越强。但是在我国，大量的农民群体进入城市，必然会分享现有城市居民既得的城市公共福利，并在某种程度上带来严重的社会问题。对这一点的顾虑必然会影响到决策的选择。

　　从降低成本来看，世界上所有国家在经历城市化从30%到50%的超高速增长时期，都经历过低成本的转移过程。我国已经进入了城市化加快发展的起步期，国力不可能按照现在城市居民所享受的福利水平来接纳农村人口，因此也要面临着低成本的城市化道路的选择。

　　最后一个问题很明确，就是城市化的道路应该是市场的选择。未来的城市化政策首先是应该打破城乡分割体制的限制，并促进资源和要素按照市场的原则合理地向不同规模等级的城镇集中。

　　主持人：请你比较一下我国目前大中小城市发展的现状及其前景？

　　李铁：目前，我国的大城市发展与我国的人口数量相对应严重不足。发展大城市有助于提高城市的规模效益和产业聚集度，为产业的升级和高科技的发展创造良好的条件，并会增强城市对周边地区的辐射和带动能力。但是大城市中的国有大中型企业占比重较大，旧体制的负担较重，人口多，利益格局比较固定，如果放开大城市的人口限制，产生的社会冲击力较强，从政治和社会稳定的角度看，有一定的难度。

　　我国的中小城市近些年发展较快，具有较强的发展活力，尽管也存在着旧体制负担，但由于市场经济所占份额已经超过了旧体制的成分，城市的发展也形成了一定的规模，吸纳人口和要素的潜力较大。小城镇中的国有企业很少，以市场经济为主，几乎不存在旧体制的福利包袱。城镇居民中农村人口转化的比例占大多数，就地转移农村人口体制障碍较小。问题是大部分小城镇规模较小，管理水平较低，难以形成规模效益。

　　主持人：显然，我们的城市化发展方针要依据这个国情来制定。

　　李铁：是这样。选择城市化发展道路，既要兼顾长时期以来传统体制影响所造成的现实利益格局，协调改革、发展和稳定的关系，又要不失时机地加快改革步伐，从传统体制的薄弱点入手，打破城乡分割的界限，促进劳动力、资金、土地等生产要素按照市场机制合理配置。

　　所以，我国城市化道路的方针应该是，适当发展大城市，积极发展中小城市，重点支持一批基础条件较好、具有发展潜力的小城镇。在特大城市周围支持卫星城镇的发展，在沿海经济发达地区具备条件的地方，可发展城市群或城市带。