财经："福利分房"轮回




　　11月23日，是北京国务院某机关公务员经济适用房“定向配售”大排队最后一榜的公布截止日。在机关办公大厅一楼的公告栏前，人头攒动；25套正科级以上新住宅、即将迁居者的腾退房、历次配售的剩余房，以及一个长长的打分名单，正在接受全体机关成员最后的审视。

　　配售方案和打分规则纷繁复杂。除去正常的工龄职级分数，还有五花八门的附加分项目，诸如义务献血、归侨或港澳台胞、援藏援疆、赴外地挂职锻炼等等。为了竞争最后微妙的加分，办公厅行政管理处的电话铃声此起彼伏。

　　这并不是北京独有的现象，这幕情景人们既熟悉又陌生。它类似于计划经济年代随处可见的“分房大战”，也曾在1998年国务院启动新一轮房改后，一度逐步淡出人们的视野。然而，福利分房的“末班车”从未真正驶进站台，在当年朱镕基总理郑重宣布 “停止福利分房”后的八年间，福利分房又在逐步重演。

　　目前，在北京，在全国各地，不仅党政机关在为公务员建造“公务员经济适用房”，军队、大专院校、科研院所、文化团体、卫生机构乃至大型国有企业，都在想方设法大搞“自建住房”。这些外观漂亮、价格低廉的住房，并不向社会公开出售，其指标只在单位内部进行“分配”——这种住房分配方式，又被人们统称为“集资建房”或“单位自建经济适用房”。

　　2006年8月，建设部联合监察部、国土资源部发布《制止违规集资合作建房的通知》（下称196号文），严辞叫停党政机关集资建房。但是，在“福利房”巨大的诱惑面前，“叫停”之举仍然面临严峻的挑战。

    “福利”在何处

　　其实，“集资建房”或“单位自建经济适用房”并非今日涌现的新概念。早在1998年新一轮房改启动时，改革设计者在提出住房货币化目标的同时，即提出可以“发展集资建房和合作建房”，以保证大多数中低收入家庭的住房需求。

　　始料未及的是，这个善良愿望却在政策的不断演变中，开始被不断膨胀的部门利益所置换，发展成今日庞大的“准福利房”，竟会撼动房改的根基。

　　记者采访得知，这类住房的共同特点是：基本由拥有国有划拨土地的单位筹建，通常被冠以“集资建房”、“单位自建经济适用房”之名，或者定性为“委托代建”、“合作开发”的单位自用住宅，均属于经济适用房的范畴，并享受有关优惠政策，但并不通过市场渠道供应。

　　曾参与最初经济适用住房制度创立的原国家房改办主任张中俊指出，无论是集资建房还是单位自建经济适用房，其玄机均在于可以以划拨形式，取得零地价国有土地。这之中往往包含了不合理的特权。

　　据建设部人士介绍，当初规定，合规的集资建房的房价不得计入利润成分，经济适用房的利润不得超过3%。此外，单位自建房使用划拨土地还可享受免交土地出让金和大部分税费等针对经济适用房的特殊优惠。因此，这类住房的价格自然远低于市场商品房。目前北京三环路之内的单位自建房，内部销售价格一般在每平米5000元上下，而同等地段新建商品房，正常售价每平方米早已超过了1万元。

　　在北京，面向社会公开出售的经济适用房，基本上位于位置偏僻的远郊区。根据2005年、2006年的供地计划，目前少量经济适用房地块都在五环路以外，四环以内早在几年前就已停止向公开出售的大规模经济适用房供地。而上述“集资建房”另一诱人优势，是总能占据城市的黄金地段。以北京为例，一些国家部委自建经济适用房，多位于二环路近侧。靠近钓鱼台国宾馆附近的二里沟、三里河，靠近长安街的西便门真武庙二条，甚至北海周边地区，都分布着国家党政机关内部销售的自建住宅。

　　这些住房建好后，分配方式一般是将全单位所有职工按照住房情况、工龄职级等综合因素分别打分进行大排队，排名靠前者具有优先选房权，购新房、退旧房。在房改政策规定的职务级别限定的标准内，住房售价可以按照有关成本维持在规定的成本价水平。

　　这种方式貌似“公正”，并不违反房改政策。但记者采访获知，例如上文提及的某机关25套处级“公务员经济适用房”，配售时按照经济适用房标准核定基准房价仅4000余元。可是，每一套住房建筑面积都超标大约10至40平米，这些超标面积只需按照当地政策补缴一定的差价。故此，那些土地和资金比较充裕的单位，便设法给职工多“分配”面积，其背后隐含的巨大利益自然就悄悄流入个人手中。

　　表面上，集资所建住房的权属按出资比例确定，个人按房价全额出资的拥有经济适用房产权；个人部分出资的，拥有部分产权。但在不少城市，这类产权关系混乱的单位自建房上市出售却基本没有障碍。

　　据记者查询，一些地区的有关文件公开称，要为这类住房的上市“创造条件”。由于这类住房与正常渠道的商品住宅和经济适用房存在巨大价差，在某些城市仅转手一个购房指标，便可获利数万元甚至数十万元。在对这类住房上市交易规定较为严格的城市和单位，一些个人亦可通过出租的方式获益。记者在北京某房地产网站上看到，国务院机关事务管理局为公务员统一兴建的新海苑小区，已经有人公开叫价出租和出售刚刚购得的新房。

　　中国社科院经济所学者汪利娜在接受《财经》记者采访时指出，单位自建住宅价格与商品房悬殊，供应方式与一般经济适用房迥异，带有较浓的福利色彩。加之有些单位住房分配虽“商品化”了，但与住房相关的支出，包括冬季的取暖费和小区的物业费、班车费等大头支出，仍由单位负担。这样的职工住房仍处处体现单位福利，有违于当初房改“货币化、社会化、市场化”的初衷。

　　据建设部住宅与房地产司官员透露，根据他们的调研，除少数的确住房困难的单位和地区，绝大部分单位的“集资建房”的结果，是全体职工普调大房、分二套房。由于各单位、部门实力不同，“集资建房”不仅加大了这些部门和社会的不公平，也使得部门与部门之间的不平衡逐步加大。

以“经济适用房”的名义

　　回顾以往，如今房改曲折乃至反复，都可以在当年不完善的政策中找到端倪。

　　单位自建住宅之所以能够享有今日种种便利和优惠，肇因于当年住房制度改革的政策，为若干“住房困难群体”预留了特殊的空间。

　　1998年，国务院发布了被看作“住房制度改革纲领性文件”的23号文。23号文提出了住房分配货币化的改革目标，要求在全社会范围内停止实物分房，在全国范围内建立新的住宅供应体系，包括高收入者购买和租住商品房、向中低收入供应经济适用房、向最低收入者提供廉租住房这三个层次。据此，经济适用房成为国家住房供应体系的主体之一。

　　或许是考虑到要保证大多数中低收入家庭能够住得上房，23号文在“采取扶持政策，加快经济适用住房建设”一节中，加入了“在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设”的内容。

　　一些国有企业首先纳入这项政策的考虑范围。建设部住宅与房地产业司有关人士告诉记者，这一安排，是考虑到一些位置相对偏远独立的大型工矿区职工住房困难，又没有能力按照房改精神发放住房补贴，故此允许其利用自有划拨土地集资建房解决困难。

　　但政策一旦开了口子，其后的发展就不是政策设计者能够掌控的。不久，大批事业单位被列入“住房困难”的照顾目标。1998年9月，在停止实物分房的房改文件之外，国务院办公厅转发了一份《建设部等部门关于支持科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设经济适用住房若干意见》，这一文件大大拓宽了单位自建住宅的对象和范畴。

　　文件要求地方各级人民政府各有关主管部门，要高度重视科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构职工的住房问题，同时计划、建设、规划、土地、银行等部门要简化办事程序，积极支持这些单位自建经济适用住房。

　　文件提出了相当具体的扶持政策，其中包括申请用地变更登记，免收土地出让金；减免各类行政事业性收费；只要项目具备开工建设条件，单位实际投入的自筹资金达到项目投资的20％，且已落实购房对象，国有商业银行可发放住房建设贷款。文件还指出，科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构自建经济适用住房，应当按照房改政策向职工出售。

　　次年，国务院办公厅及中央办公厅又下发“厅字10号文”，将在京中央和国家机关也纳入单位自建住宅的政策许可范畴。这一文件虽肯定了23号文停止住房实物分配，进行住房分配货币化的大方向，同时又提出了在京中央和国家机关住房供应要经历 “过渡时期”。文件一方面指出要逐步实行住房供应社会化，一方面表示，“近期在京中央和国家机关职工经济适用住房供应多渠道并存”。

　　据此，中央在京党政机关公务员住房供应渠道有三：一是在一定时期内，国管局、中直管理局可统一组织建设经济适用房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售；二是有建房土地和对拥有产权的危旧住宅小区进行改建的单位，在符合城市规划的前提下，经有关部门批准，近期可利用本单位现有土地自建住房，按不低于同等地段经济适用住房的价格向本单位职工出售；三是支持职工购买北京市向在京中央和国家机关职工提供的经济适用房。

　　到目前为止，建设部有关人士表示，对于在京中央和国家机关的职工，除了可以选择购买市场上的经济适用房或者商品房外，购买单位集中自建的经济适用房，目前仍是主要的住房供应途径（参见《财经》2003年第23期“北京‘经济适用房’双轨运行”）。

　　经此政策演变，口子越开越大。各地区有条件的单位部门争相仿效，越来越多的“住房困难”群体搭上了单位自建住宅政策的快车。

　　在大部分地区，计划自建住宅的单位需要的只是一纸建房方案，省却了一般经济适用房或者商品房“拿地”的诸多麻烦。只要将方案报当地房改办审批，有的地区需经市政府特定部门或者市长办公会讨论，批复后即可开工实施。上自中央党政机关，下至各类事业单位和地方国企，单位集资建房和自建住宅始终得以在各地经济适用房年度计划当中，保有可观的份额。

　　据了解，在北京，单位自建住宅的规模在经济适用房总体规模中，占有三分之一的高比例。甘肃省近年来建设的1500万平方米经济适用住房中，由各级政府组织建设的达300万平方米，80%左右是以集资合作建房形式建设的。

迟到的禁令

　　事实上，尽管这些年来中央推动房改的决心未曾动摇，但在种种政策变通下，当年房改的方向和目标日渐模糊不清。至2003年，不同种类的以经济适用住房名义报批立项、由单位自行建造并定向出售的住房，逐渐形成规模，出现了一个不小的高潮。

　　也许是看到了集资建房的种种危害，2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，开始对“集资建房”进行规范。该文件提出，集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、参加对象和优惠政策，按照经济适用住房的有关规定执行。任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。

　　此后，一些地方在2004年前后陆续发文叫停集资建房。

　　但一位地方房改办工作人员告诉记者，有能力进行集资建房的单位非权即势，只要政策上没有完全杜绝单位自建经济适用房或者集资建房的口子，“擦边球”必然照打不误。事实上，种种名目的“集资建房”和“单位自建经济适用房”一天都没有停止过。

　　今年8月，建设部联合监察部、国土资源部终于发布196号文，严辞叫停党政机关集资建房。该文件出台时，各地尚有不少项目正焦急地等待批文，而正在筹划酝酿中的楼盘更无法统计。

　　8月底至今，山西、新疆、甘肃、福建、重庆、河南等地陆续转发三部委停止审批党政机关集资建房项目的禁令，并出台了清理违规集资建房的实施细则。动员大会频频召开之际，停止审批的生死线如何划断，在建工程如何清理，利益攸关者仍在观望。

　　但从文件本身和各地实施细则看，严令禁止的仅仅是196号文发布日8月22日之后对党政机关集资建房项目的审批；对已审批的项目而言，生存空间其实仍相当宽松。

　　已审批的项目分为两种情况：一是已审批但未取得施工许可证的集资合作建房项目。对此，文件要求有关部门重新进行审查，不符合2004年颁布的《经济适用住房管理办法》和房改政策的，则取消集资合作建房项目开工建设的特殊优惠。

　　另一种是已开工建设的集资合作建房项目，文件要求重新审查项目供应对象、面积标准和集资款标准。对住房面积已经达到当地规定标准等不符合参加集资合作建房条件的职工，取消其资格。对虽然符合参加集资合作建房条件，但住房面积超过当地规定的，按照当地住房面积超标处理办法执行。

　　对于既成事实的审批，根据196号文，至少从形式上重新进行项目审查已经成为必要的程序。但据记者了解到的情况看，执行审查的“房地产管理（房改）部门和有关部门”目前的主要工作，正是为大量所谓的集资建房项目和参与集资建房资格的合法化积极“寻找依据”。即便是对于符合参加集资条件但最终面积超标者，所谓“按照当地住房面积超标处理办法执行”，其实也只需对超标面积按照所谓的市场价补交一些差额。而对于更多已经建成并分配使用的集资建房，196号文并未提及。

　　除集资建房，单位自建经济适用房仍有着合法的面目。在党政机关外，还有大批国有垄断企业和享受财政拨款的高等院校、科研院所等均是享受这些非商品住宅特殊政策的主体。对于这些单位和企业的自建住宅建设，有关政策只强调规范审批而并不叫停。

　　显然，对于196号文未来的效果，人们并不看好。许多学者对如今价格居高不下的房地产市场表示担忧。

　　他们指出，目前通过市场途径“招拍挂”取得的土地，尤其是商品房用地，在土地总体供应量当中只占很小的部分。大量工业用地和基础设施用地零地价或者以较低地价通过非市场化方式转让，单位自建住宅用地正属于这一范畴。这扭曲了正常的土地供给和价格，破坏了市场秩序。而随着房地产价格的持续上涨，住房供应体系的“商品房－经济适用房－廉租房”三支柱设计破灭，只剩下两极：强势者享受“准福利分房”，弱势者购买高价商品房。

　　汪利娜认为，中国住宅市场的核心问题在于住宅供给体系的不完善，这表现在三个方面：第一，存在大量无须交纳或者只需交纳少量土地出让金的非商品住宅供给；第二，商品住宅供给在总量上增速慢于潜在需求的增速，在结构上中、小户型住宅供给相对匮乏；第三，住宅公共政策体系尚未建立，经济适用房制度存在严重缺陷。在这种供给结构下，需求必然受到严重扭曲。

　　她分析，要合理解决住宅供给方面存在的问题，首先需要进一步推动市场化改革，逐步取消以各种名义建设的非商品住宅。

　　而对于房改的前途，专家学者更是忧心忡忡。原国家房改办主任张中俊指出，单位集资建房借助特权之手，强化了部门利益，损害了社会公平，滋生了腐败。“准福利分房”的政策通道不能彻底截断，住房制度商品化货币化的改革便无法步入正轨。

　　在中国进行的各项改革中，房改是启动较早的一项。由于选择了渐进之路，16年的房改步履缓慢，且行且停；如今在复杂的利益平衡中，各种“准福利分房”改头换面重新登场，房改在进退之间走了一个轮回，下一步将迈向何方？

来源：《财经》杂志