崔文华：新中国为什么一直不让农民进城？

从“盲流”到“农民工”：农民进城的艰难历程
 

外出做工农民获得“农民工”这样一个基本“价值中立”的职业称呼已经不容易了。他们最初都被归入“盲流。”“盲流”一词比较客气的中性解释是“盲目流动人口”，但这个词在日常使用中却充满贬鄙的意味。对于外出农民自身而言，许多人的流动并不盲目：为了活下去并使命运有所改变，自己必须背井离乡，“适彼乐土”。但在计划经济时代，只要不是政府指令的迁徙流动行为都会被看成是盲目的，甚至是给社会添乱的，因而“盲目”二字既包含贬义，也蕴涵着政府禁止的取向。

外出做工谋生的农民从被称为“盲流”到被称为“农民工”，已经表明了时代的进步。

由于统计方式的差异，中国离乡外出做工谋生农民的确切数字说法各异，但总在一亿几千万之多，预计到2010年，将达到2亿以上。这些离乡外出做工谋生的农民主要是农村的剩余劳动力。农村人均土地严重不足和获取收入机会太少的内源压力迫使亿万农民远走他乡。

早在汉代，中国不同区域就出现了由于人多地少而引发的社会问题。此后这个问题在每个朝代都不同程度地出现。到了清代，由于人口剧增，人多地少的矛盾日益突出，农村出现大量剩余劳动力，导致流民渐多。直至20世纪上中叶，这个矛盾愈演愈烈。

新中国政府一经成立，就从前代手里继承了这个沉重的历史压力。同时像前朝各代一样，新中国政府并没有马上足够清楚地意识到问题的严重性。当然也就不可能思考根本性的解决方法，例如计划生育。

1949年，中国城镇失业人口达到400余万，占当时城镇在业人口的50%；农村的破产农民达几千万。一定程度上，这些破产农民就是当时农村的剩余劳动力。许多未破产的农民家中也存在着使用不完的劳动力。新中国政府全面实行土地改革，按人口平均分配土地，这是有史以来最为彻底的“计口均田”。每个农户都确切地拥有了一块自己的土地，这样的做法拯救了大量破产农民，农村经济得以迅速恢复。众多的农村剩余劳动力也就基本安然地“隐蔽”在家家户户的小块土地上。

通过全面土改使农村基本稳定的同时，新中国政府特别重视解决城镇失业问题。1950年6月，政务院颁布了《城市失业工人暂行办法》，积极启动城市产业，创造就业机会，努力促进城市就业。适成对比的是，1952年7月，政务院全国就业会议通过的《关于就业问题的决定》，要求农村剩余劳动力应稳定在农村生产上，不要盲目流入城市。因为那会使本来就十分沉重的城市失业问题更加严重。1953年4月17日，政务院更发布《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人，明令禁止农民进城就业。1954年3月，内务部和劳动部又发出《关于继续贯彻〈劝止农民盲目流入城市〉的指示》，重申限制农业剩余劳动力向城市转移的禁令。1955年4月12日，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示，“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准随便招收人员，更不准从乡村中招收人员。”

 1956年12月30日，国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》，强调对农民进行思想教育，预防外流。同时明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应私自招收农村剩余劳动力。1957年3月2日，国务院又发布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，9月14日发布《关于防止农民盲目流入城市的通知》。12月13日，国务院会议通过《关于各单位从农村中招收临时工的暂行规定》，明确要求城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。仅仅5天之后的1957年12月18日，中共中央和国务院又联合发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》。联合指示特别强调：（1）组建以民政部门牵头，公安、铁路、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构，全面负责制止“盲流”工作；（2）农村干部应加强对群众的思想教育,防止外流；（3）铁路、交通部门在主要铁路沿线和交通要道，要严格查验车票，防止农民流入城市；（4）民政部门应将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍，并严禁他们乞讨；（5）公安部机关应严格户口管理，不得让流入城市的农民取得城市户口；（6）粮食部门不得供应没有城市户口的人员粮食；（7）城市一切用人单位一律不得擅自招收工人和临时工。

这简直是“五令八申！关于这个问题的政令频繁，要求严格，正表明了当时这个问题的严重性。农民进城谋生的要求普遍强烈，实际流出人口也是大量的。

共和国初创的年代是粮食严重短缺时期。政务院1953年11月发布的《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》及《粮食市场管理暂行办法》，规定城镇人口凭城镇户口按人定量供应，农民吃粮自行解决。规定了对粮食转移证、粮票等管理使用办法。逐步确立了统购统销体制。这个体制一方面意在确保对城市居民供应口粮，另一方面也使农村人口即使流入城市后也将因无处买粮而退回乡里。这就从最基本的生存资源控制上排除了农民进城的可能性。从此，吃国家的计划供应粮成了城里人的特权，成为上等国民的待遇。1957年，中共中央和国务院更联合指示，明确强调禁止对没有城市户口的人员供应粮食。1962年6月20日，中共中央就压缩农村吃商品粮人口的问题批示各地，要求对农村不合理的吃商品粮的人口进行压缩。粮食成为国家控制城乡人口分布的有力工具。

1955年11月7日，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分离。“农业人口”与“非农业人口”成为中国公民最具“根本”识别意义的身份标志。以明确的城乡分割方式进行国家管理已经成为政府的一个基本理念。后来的历史将证明，改变这种国家管理理念要付出多大代价。

1963年以后，公安部在人口统计中延续了1955年的城乡区别的人口划分方式，更把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮的居民户就划为“非农业户口”。这部分人口主要就是城镇人口和农村中的“国家干部”了——即农民所说的“公家人”。

1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》；该《条例》第10条第2款规定，“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。禁止农民进城又以户籍管理的法律形式予以确定。

国家以户籍管理、基本生活资料控制和就业机会约束三方面的组合作用，意图以最大的力度阻止农村人口进城。

这时中国城市正在计划经济的框架中追求快速工业化。但这是优先发展重工业的工业化模式。重工业是资本密集型产业，相对于初级工业化时期的劳动密集型的轻工业而言，重工业优先的工业化发展模式对劳动力的需求并不大，利用当时城市自身增长的人口就已经绰绰有余。因而，此时中国城市并不存在对农村剩余劳动力的内源需求，由乡入城的社会就业结构转变也就无法形成。

新中国政府并非不知道农村积压着大量的剩余劳动力。它动用那么多施政资源来阻止农村劳动力进城就业，就表明它对这个问题的认识有多么清楚，了解到问题有多么严重。新中国政府并非不知道农村也需要快速发展，农民在渴望富裕。但是新中国政府更知道，在现有的条件下，城乡齐头并进是现实条件所不允许的，是国家力所不及的。城市是新中国巩固政权、追求工业化、实现富国强兵的基地，繁荣现代经济和文化的“发展极”。而这时的中国城市数量太少，基础太脆弱，容纳能力太低，如果让大量谋职求生的贫困农民涌入城市，这一点儿宝贵的可供新中国追求现代化建设的城市文明家底就会被压垮冲碎。

因此，在中国城市对劳动力的内源需求并不大，消化外来人口的能力十分有限，又要优先发展重工业的历史条件下，只能极力限制农民进城。抑乡保城、抑农保工的国策就此形成。

同时，新中国使社会医疗卫生条件较前大有改善，社会平均寿命明显增加，人口自然增长率居高不下，农村自身又无法提供相应的就业机会，农村剩余劳动力问题就只能越来越严重。在这个时候，具有现代社会发展理性的有识之士提出计划生育的主张是很自然的。但最高决策层和广大民众对此没有马上认同，这实在是一个重大的历史性遗憾。“好在”此后的农业合作化，直至人民公社化的生产方式，把农村剩余劳动力问题更深地隐蔽起来，使之不会在短时间内发生灾难性迸发，而作为一种历史欠账积累起来。

1958年的“大跃进”使中国工业化在极短的时间里超常增速，城市工业出现了强烈的劳动力需求。1958年6月，中央政府下放招工权限。到1958年底，1100多万农村劳动力进城做工，城市人口比上年净增2000余万。全国性的劳动力过剩状况短时间内发生了重大转变，历史上长期存在的失业问题似乎也有望解决。但是，这种社会基础严重欠缺的假性增长是不可能持久的，“大跃进”超速发展的泡沫很快幻灭，禁止农村劳动力进城的制度只能马上恢复。1959年2月4日，中共中央发出《关于制止农村劳动力流动的通知》，不到一个月，中共中央、国务院又发出《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》。紧随而来的大饥馑使中国城市的容纳力急剧下降。

1961年初动议，1962年9月27日中共中央八届十中全会通过的《人民公社工作条例（修正草案）》（简称《60条》）规定，农村非农就业人数不得超过农村劳动力就业总量的5%，严格框定了农村就业结构的转变。而在实际执行中，农村非农就业连这个5%也没有达到。

1961年1月，中共中央八届九中全会提出整顿经济的8字方针：“调整、巩固、充实、提高”，压缩工厂和各种社会事业部门的职工数量，减少城镇人口，成为落实8字方针的重要措施。1961年至1963年，全国减少城市职工1800万人，迫使2600万城市人口进入乡村生活，这就是当时大量被迫迁徙的“下放户”。情形很有些像古代发生区域性饥荒时的“移民就食”。急切追求现代化的中国不仅没有在努力发展的同时加速城市化，反而出现了“逆向城市化”的变异，当下代价和延时支付的代价都是巨大的。

1962年12月，公安部三局《关于加强户口管理工作的意见》指出：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制。”这个时代的中国城市的人口政策是准出不准进的。当然也就不存在有意推进的城市化进程，尽管这时的中国行走在现代化的追求中。而当时世界已有的现代化演进史表明，城市化是一个国家推进现代化过程不可缺少的重要手段。后来中国的发展也证明，中国的现代化同样需要城市化。只是在20世纪50-60年代还不得其法，也有心无力。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》。这个文件提出的处理户口迁移的基本精神是两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

20世纪50到60年代的这一系列政策形成了相互严密配套，明确而有力的施政措施系统。全面阻止农村人口进城也就成了“铁律”。

20世纪60年代中叶发生的“文化大革命”严重破坏了生产秩序，中国城市容纳力又是长时间得不到有效提高，城市新增劳动力得不到就业机会，不得不花费巨大代价，在数年间把累计1600多万城市知识青年送到农村。中国又一次发生了“声势浩大”的“逆向城市化”运动。

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