来源：瞭望新闻周刊 　　

《瞭望》文章：挺起城市规划脊梁

　　城市规划不断被随意变更，首要的驱动力来自地方政府的经济利益

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 李舒 张先国 何德功 但凡

　　《瞭望》新闻周刊最近调查发现，目前提出建设“国际化大都市”目标的国内城市
已经达183个，包括了大部分省会城市、直辖市以及次一级城市 

众多的中小城市也一哄而起，给自己制定建设“国际化大都市”的宏伟目标，如三亚、
惠州、丹东、珲春、黑河、满洲里等。

　　很多中小城市也在制定雄心勃勃的发展目标，其中最明显的就是大搞开发区。据国
土资源部统计，目前全国各类开发区6000多个，规划占地面积超过3.6万平方公里。此外
大学城、科技园、软件园、旅游度假村一个比一个“高、大、全”。

　　与此相对应，在建设“国际化大都市”、“区域中心城市”的旗号下，城市肆意蔓
延扩张，突破城市整体规划指标的现象普遍存在。许多城市总体规划尚未到期，已被盲
目的城市建设全面突破，许多城市5年内“完成”为期20年的规划指标已经相当普遍。

　　中国城市规划设计研究院有关专家告诉《瞭望》新闻周刊，目前许多地方政府正在
掀起一轮更为猛烈的“城市规划热”，国内相当一部分城市都在修编规划。

　　一个城市的规划，不仅代表了一个城市的文化和个性，是一个城市整体诚信度的表
现，更是一个城市可持续发展的向导。城市规划随意变更的“橡皮泥现象”让人感觉到
城市发展的盲动性、非透明性。建设部一位专家为此指出，“城市规划失效”正在困扰
着中国城市的可持续发展，使得不少城市陷入无序和失调状态。

　　国内许多城市不断突破规划线限制，急着迈向“国际化大都市”，而发达国家的城
市规划和城市建设究竟是什么样的呢？《瞭望》新闻周刊驻美国、日本等国记者也进行
了调查，并向读者发回国外城市规划的相关经验。

　　规划成为“圈地圈钱”的工具

　　《瞭望》新闻周刊记者调查后发现，城市规划不断被随意变更，首要的驱动力来自
于地方政府的经济利益。

　　地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力却越来越少，原因在于真正属于
地方税的税种很少，加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府保持财政收入增长最好的
办法就是“土地财政”。国务院发展研究中心的调查表明，在一些地方，土地出让占地
方财政预算外收入的60%以上。

　　专家告诉《瞭望》新闻周刊，在现行分税制下，增值税75%上解中央，近几年来增长
较快的所得税也改为共享税，即使像浙江这样的经济发达地区，财政收入大幅增长，但
地方财政收入在总收入中的比重不高。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，
包括建筑业和房地产业的营业税、所得税、耕地占用税等全部由地方享有。城市扩张、
所谓的“经营城市”成为地方政府扩充税源的最有效途径。

　　全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告称，1992年至2003年，全国土地
出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，这一数字还有逐年扩大之
势。根据国土资源部的公报，2004年，全国土地出让金的价款高达5894.14亿元；2005年
第一季度，全国土地出让金的总额达到3000亿元。

　　这样一个巨大的利益蛋糕，使得一些城市不断变更规划的内在驱动力十分强劲。由
于土地是最大的国有资产，一些城市政府的主要收益来自于土地出让，只有将城市“做
大”，增加土地供给，才能增加城市财源。因此，一旦5年花完了20年的指标，城市政府
就会组织专家重新修订规划，规划的严肃性荡然无存，成了“圈地、圈钱的工具”。

　　如何改变这一现象？专家认为，要遏制地方过强的发展冲动又不伤其积极性，仅靠
道德感召和加强监管是不够的，必须从税制改革入手，要合理划分中央和地方的财权和
事权，缩减非公共产品开支。要逐步提高公共产品占财政支出的比重，彻底根除“卖地
财政”的制度合理性。

　　“突破”规划发展的政绩动力

　　地方政府最喜欢什么？一些基层干部告诉记者，一是钱袋子要鼓，二是发展速度要
快，三是政绩要漂亮。说到底，地方政府考虑最多的首先是政绩。

　　一些地方政府将“GDP增长”放在第一的位置，希望所在城市容纳尽可能多的人口和
产业，能够贡献出更多的GDP。在这一心态下，我国一些城市迅速“成长”，“规划跟不
上发展的速度”，没过几年就要进行规划的重新调整。

　　深圳，人类历史上第一座只用25年就积聚了千万人口的城市，依然每年平均以100万
人的速度在增长。深圳现有的1200万人口中，超过一半的人从业于劳动密集型的制造业
、建筑装修业等。

　　陆域面积仅1.19万平方公里的天津，常住人口已达1024万人。2006年上半年GDP比上
年同期增长14.4%，其中第二产业增长17.8%。曾经被人视为“沉闷”的大天津，如今也
“满城工地，一片热土”。

　　专家指出，大城市快速膨胀的根子在于它们对二、三产业形成“通吃”，且“光吞
不吐”，没有正常的新陈代谢。上海为筹备世博会也只是把二产业从市区迁到郊区，几
乎没有人舍得放弃第二产业。这种大城市的“黑洞效应”，在GDP高速增长的同时，城市
发展不断快速突破原有规划在所难免，我们也会不断催生出越来越多的“超级城市”，
“大城市病”也在加剧：人口膨胀、资源短缺、环境污染、交通拥堵、治安恶化，不少
大城市正步入超负荷发展阶段。

　　专家认为，大城市不应该所有产业“通吃”，而应尽快促进城市资源与产业形态实
现合理配置，使大城市与中小城市之间形成产业链条，依次形成知识密集、机器密集、
劳动密集产业，引导人口在大、中、小城市之间的合理分布。

　　需要指出的是，在GDP崇拜和追求政绩的心态下，有的地方领导无视城市规划科学，
不按科学规律办事，成为城市规划在发展过程中遇到的最棘手矛盾。

　　一些基层干部告诉《瞭望》新闻周刊，现在城市规划最怕的就是“新一届领导刚上
任”，一些领导往往热衷“新官上任三把火”，下面的干部又层层加码，兼之任期的短
暂性对规划政策连续性的影响，难免出现许多荒唐的工程，如“豆腐渣工程”、“进度
工程”、“献礼工程”、“形象工程”等等，严重违反城市规划的科学规律，不按照科
学发展观办事情。规划部门在很多情况下只能违心地屈从“长官意志”。在目前的发展
方针下，某些城市领导的“政绩观”在很大程度上扭曲了建筑设计和城市规划，使其变
成急功近利的行为。

　　权力部门擅自超越“规划线”

　　武汉市东湖风景区是国家级风景名胜区，规划区内有80多个单位。1995年风景区总
体规划确立了保护区面积为73.24平方公里。由于湖区风景优美，近几年各单位占地越来
越大，按照原来的总体规划，该迁出去的没有迁出去，该弱化的反而强化了。

　　东湖生态旅游风景区管委会副主任严运新告诉记者，现在要治理景区相当困难。例
如有一家医院搬迁问题，湖北省有关领导批示了，仍搬不了。目前景区内不少单位正在
填湖造房，原来一部分湖的湖湾都填没了。东湖西北岸，严格来讲是景区核心保护地带
，沿湖30米，分布有省黄金公司、省工商局、农业银行、建设银行、食品药品监督局等
部门，安全厅、公安局等部门都围湖建设，都在填湖，还有的单位以治污的名义批准建
房。

　　“我们一个小小的风景区管委会怎么管得了！”严运新说，武汉当地老百姓说这叫
“官填”，总结了填湖五步曲：围湖（渔塘）－污染－治污－填埋－陆地，原来东湖周
围的湿地生态系统，现在已经没有了。1995年东湖总规划中湖面面积为35.87平方公里，
现在已经不到33平方公里了。

　　《瞭望》新闻周刊调查发现，规划在一些权力部门眼里是可以随意变更的，难怪基
层干部感慨，城市规划的突破太容易了，而且是政府部门自己在突破。

　　在北京市的城市规划中，人口控制规模的指标一直备受关注。国务院批准的《北京
城市总体规划》中明确规定，至2020年，北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，
年均增长率控制在1.4%以内。其中户籍人口1350万人左右，居住半年以上外来人口450万
人左右。

　　据北京市公安局统计，2006年底北京市户籍人口已达到1200万，流动人口400多万，
实际在北京居住的人口已经超过1600万。2006年上半年，北京市户籍人口增加了106275
人，其中仅16202人属于自然增长。

　　记者了解到，在北京市，有权力审批户口的共有26个单位41个部门。多头审批造成
北京进京人口无序，人口规模控制困难。据内部人士透露，从北京城市的功能定位和资
源来看，应该严格控制人口，但按照现在的增速，到2020年人口规模肯定要突破规划，
事实上，北京市每一次城市规划中的人口规模指标大多被突破。

　　让规划“硬起来”需要法律手段

　　专家认为，要让城市规划真正“硬起来“，首先要建立起完善的法律体系，要改变
主要依靠行政手段进行规划和管理的做法，通过法律手段提高城市规划的权威性，确立
城市规划的法律地位，规划一经批准，就具有法规的权威性，必须严格执行，不得随意
修改，对违反者要严查，追究法律责任。

　　我国在1989年通过了《城市规划法》，该法是在计划经济体制下制定的，在某种程
度上已落后于当前形势的发展。因此，对该法加以调整势在必行。2005年国务院原则通
过了《城乡规划法草案》，已经送交全国人大审议。

　　《瞭望》新闻周刊在国外一些城市调研发现，国内目前的一些规划混乱状况，在国
外同样存在过。那么，一些发达国家是如何走上正轨的呢？关键是他们逐步建立起了完
善的土地规划的法律体系，首先在法律层面杜绝违规的建筑规划。

　　在美国，联邦和州政府不干预各市的规划管理，规划管理的权限在各个城市，但规
划管理办法必须经联邦政府立法机关批准。政府通过用地规划，在土地使用上保护公共
利益，协调利益冲突，防止市场因追求高利润而在用地上影响公共或他人的利益。具体
做法是编制城市用地规划，制订规划法和区划法等政府法规。

　　地方城市规划法规直接包含了城市规划的基本内容，主要是关于土地利用规划的内
容。区划法规定土地的分区和对建筑物的使用。区划法对土地的利用类型、范围和使用
强度有限制，具有相当的法律效力，土地拥有者不能随意开发。

　　纽约市1916年通过的《区规划法》是美国最早对城市土地，包括对私用土地进行土
地分区管理的法规。区规划法将城市的用地进行分类，规定用地性质、开发强度、公共
服务设施和市政公用设施的要求。区划法规的作用在于平衡城市发展中的各种利益需求
。1993年，纽约市通过区划决议，将土地用途与开发强度的区划与建设标准及相关规划
合在一起，是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。全纽约市按限制性用地号
、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。在全覆盖的前提下，双双按不
同地理位置和不同开发状况予以区别对待。

　　日本1968年出台了长达上百页的《城市规划法》，有关部门必须切实遵守。在决定
城市开发区域时，都道府县要听取都市规划审议会的意见，并要取得国土交通大臣的认
可。城市开发地区分类很细，有低层专用地区、高层居住专用地区、商业地区、工业地
区，还有特定用途限制地区、高度利用地区、特定街区、风景地区、防灾地区等，每个
地区的建筑面积与空地和绿地的比例、建筑的高度、其他公共配套设施都有明确的规定
，稍有变更又得重新进行调整，重新审议。

　　在日本，城市开发从立项到动工，是一个异常复杂的过程，必须经过充分的科学论
证。同时，一旦项目竣工，要对建筑物进行改造或者拆除，又需要一个复杂的论证过程
，人为的因素很难改变现状。因此，很少有新建的大楼没过多少年就被爆破炸毁的现象
发生。

　　让公共参与成为有力监督

　　专家认为，在建立完善的法律法规的同时，还要积极推进城市管理决策的民主化和
科学化。要改变只有少数人参与规划制定的做法，提高公众参与意识，动员全社会力量
参与城市规划，权力部门不能凭借人民赋予的权力牟取私利。

　　在美国，公众参与城市规划的机制十分健全，美国政府从制度上确立了公众参与城
市规划的合法性。在美国规划协会的12条道德准则中，第一条便是“为公众利益服务”
，第二条是“规划中积极支持市民参与”，实施公众参与已成为美国规划师的基本职业
要求和重要工作内容。

　　美国城市规划的编制过程非常透明，美国公民有权决定是否进行土地利用规划。市
镇土地分区规划要经过居民表决讨论，半数以上同意方可进行。美国公众参与城市规划
有健全的组织机构，如市民咨询委员会和市民规划委员会等多种机构。美国城市规划在
编制过程中，严格遵循“自下而上”的编制原则，非常注重民主化决策的程序要求，每
个规划都有详细的公众参与计划，并严格加以执行。

　　美国城市规划的公众参与不仅体现在规划编制各个阶段，还体现在规划审批、执行
阶段。一个规划方案完成后，在市议会审批前，先要组织公众听证会，才能进行正式表
决。同时，公众如果对规划机构的决定有异议，可分别向规划委员会、立法机构、上诉
委员会和相应的法庭进行申诉，对认为违法的建设项目，可以向规划部门进行举报和申
诉，受理机构需进行查实答复。

　　比利时首都布鲁塞尔被称为欧洲的首都，在整个城市的规划和建设中，布鲁塞尔市
特别注意倾听公众意见，在任何地区新建楼房都必须首先经过周边居民对建筑方案的认
可，其中包括新建筑的高度、样式、颜色和用途等，新建筑的样式必须与周边建筑的颜
色配套协调，不能出现强烈反差，高度和样式也必须与周边建筑和谐。

　　进一步树立保护传统和环境的理念

　　在关注城市功能的同时，与传统文化和谐相处，与自然环境共生共长，发达国家的
城市建设都有着这样的理念。《瞭望》新闻周刊调查发现，在国外发达国家这种理念渗
透到从城市规划到住宅设计的方方面面，成为这些城市规划建设的主流理念。这是需要
我们认真学习和借鉴的，否则我国的规划在以后还会落后于社会进步的要求。

　　法国首都巴黎的建筑和街道的布局是在乔治奥斯曼的督导下于1853年至1870年间形
成的。150多年来，巴黎人始终以奥斯曼式建筑和格局为自豪，无论是在旧房内部增设卫
生设施的改造中，还是在城市道路建设中，始终注意保护奥斯曼式建筑的外观和整个城
市的放射状格局。此外，除了在上世纪六十年代和七十年代在第十四区建设的蒙巴纳斯
大厦和在第13区建设的一批塔楼外，巴黎市的20个区内几乎没有一栋高层建筑，绝大多
数新建住房都不超过奥斯曼式建筑特有的7层限高的高度。

　　在城市规划和开发过程中，日本人追求“生态城市”的目标和努力引人注目。通过
城市规划中环保理念的引进与植入，日本每个城市都在向适于人类居住，与自然共生的
生态城市不断迈进。

　　1951年，日本制定了《城市公园法》，使城市公园的绿地管理有法可依，1962年出
台了《城市维持风景保护树木法》、《古都历史风土保存特别措施法》，对城市自然环
境的保护有了整体上的框架。此外还相继出台《自然公园法》、《首都圈近郊绿地保护
法》等。这些法律，与1968年出台的《城市规划法》形成相对完整的法律体系，对城市
规划形成有效约束与引导机制。

　　进入本世纪之后，日本进入与环境共生期，在推进生态城市规划和建设过程中，相
继出台一系列法律。2000年出台了《循环型社会形成推进法》、2002年出台《土地污染
对策法》、同年又推出《自然再生推进法》、《鸟兽保护及狩猎适当法》，2004年出台
《景观法》。城市从人工化的环境向自然环境回归。

　　经过几十年的探索，日本在生态城市的建设方面形成一整套的法律和管理体系，日
本人的观念也发生着根本的变化，他们认为在物质达到一定程度之后，物质财富的增加
不一定会提高生活质量，关键是在好的环境、好的城市生态下活出健康、活出质量，达
到人与自然的和谐。

　　此外让《瞭望》新闻周刊印象深刻的是，日本在建设生态城市方面积极探索之外，
在住宅的设计和建设方面同样注重环保节能，注重以人为本。记者在有关部门的安排下
，专门参观了日本的节能人性化住宅。住宅浴室十分注重节水，浴室有一架特殊的椅子
，人坐在上面，从椅子靠背和扶手上喷出细细的水柱，流遍全身，让人有泡澡的感觉，
而用水量却只有普通淋浴的二分之一。

　　值得一提的是，节能住宅的所有用电来自燃料电池和太阳能，房屋建材用真空隔热
材料，可以减少空调的使用。和一般住宅相比，在生活质量明显提高的同时，节能住宅
可大量节约能源，减少温室气体排放达60%。□