台籍志士与台湾省制之设计

褚静涛

台湾光复，成为中国一行省，与台籍志士的努力不可分开。海峡两岸的学术界对台湾光复的研究已取得多项成果，却对台籍志士与台湾省制的设计未能加以关注，分离势力乱称“台湾光复与台人无关”。本文拟考察台籍志士与台湾复省的密切关系，剖析他们对台湾省制的建言，探讨高度集权的台湾省行政长官公署制度为何令台籍志士感到失落。

   一、要求设立台湾省政府

祖国抗战与台湾解放之间的关系，并不是所有台胞都能明了的。参加祖国抗战为何？台湾解放的路途何在？仍然困扰着一些台胞。在殖民地人民反抗宗主国运动的影响下，随着台湾资本主义经济的发展，新一代成长起来的台籍精英主张台湾独立，最低限度实现台湾自治。其矛头指向日本殖民统治者，在当时有其进步意义，何况大陆实难伸出援手，也怪不得广大台胞寻此下策。自中国全面抗战爆发后，台胞反抗日本殖民统治的斗争已成为祖国抗战不可分割的一部分，台胞求解放的出路不在于台湾独立或自治，而是重返祖国怀抱，才能实现真正的民主和自由。[1]

为此，1939年12月，台籍志士柯台山在重庆分析了台湾解放的出路，坚决反对不切实际的台湾独立或台湾自治：“惟有努力光复运动一途，又何以提倡光复运动？有无把握？吾人答之，十分把握，且述之于左：（一）历史：台湾及澎湖列岛，在历史上为中国最早发见之地，原为中国领土而被割让者，待中国兴盛，即随时可收复，应无异词。（二）地理：台湾为太平洋重要海军根据地，倘无与祖国切实合作，难免列强之欺凌，祖国为日后巩固国防计，实有收复台湾之必要。（三）人种：台湾六百万人口，悉数为中国闽粤所迁居者，中台既为同胞，讵可不合作以重祖宗，尚望今后更有互相迁居者。（四）文化：台湾故有文物，均系中国所传，今受异族摧残，应竭力光复，方为合理，今后更须有大量输资于祖国者。”[2]

该文条理清晰，论证紧密，有很强的说服力，对扭转一些台胞的台湾独立或台湾自治思想起到了积极作用。

在国民党中央的幕后组织下，1941年2月9日，“台湾独立革命党”、“台湾民族革命总同盟”、“台湾青年革命党”、“台湾国民革命党”、“台湾革命党”等组织代表齐聚重庆，李友邦、李万居、刘启光、张邦杰、李友钦等决定解散“台湾革命团体联合会”及所属各团体，成立“台湾革命同盟会”。[3]

1940年夏，刘启光建议成立“中国国民党中央组织部直属台湾党部筹备处”，朱家骅以台湾将来光复以后的行政区域名称尚未确定，所以不用“省”字。1943年4月，“中国国民党直属台湾执行委员会”在漳州正式成立，翁俊明任主委，执行委员兼书记长林忠、陈邦基、郭天乙、丘念台、谢东闵、陈栋、杨万定、廖启祥等任执行委员，各科科长由委员兼任，一般工作人员大都是党训班的毕业生。[4]

1941年12月8日，珍珠港事件爆发。次日，林森主席发布《国民政府对日宣战文》：“兹特正式对日宣战，昭告中外，所有一切条约协定合同，有涉及中日间之关系者，一律废止，特此布告。”[5]据此，中日过去所订的条约当然废弃，《马关条约》对台湾的束缚完全消失，中国对日本清算已追溯到甲午战争，台湾是中国的老沦陷区，台湾与东北四省及七七后沦陷区性质完全相同。台湾独立论已失其立论余地，过去曾有的“独立论”和“复归论”的论争渐趋沉寂。

对台籍志士“归返祖国，恢复行省”的要求，内地舆论渐趋一致。一些人原则上承认复省的必要，主张“台湾设区”，也有人认为“设省之议，提非其时”。

1942年4月5日，台湾革命同盟会第二届大会发表《宣言》：“太平洋战争的爆发，在中国抗日战事上划了一个新阶段；同时在台湾革命史上亦划了一个新阶段；祖国向倭寇正式宣战，马关条约已告失效，台湾已与其他沦陷区相同，站在祖国省群中，站在祖国疆域上，吾台革命已不复孤立，吾台六百万同胞，已与祖国四万万五千万同胞混为一体，破镜重圆。祖国的命运，亦即台湾的命运。祖国存，则台湾亦存；祖国战胜，则台湾光复，否则沉沦。……因台湾原为中国失地，台湾同胞皆为汉族；祖国对于台湾，除导其来归之外，绝无他途可循。因此，吾台革命者用敢大声疾呼：在情在理在势，祖国都应早定收复台湾大计。其最重要的一着，就是应该设立台湾省政府，正式承认台湾为沦陷省区，台湾设省，则在台湾的同胞相信祖国决心收复台湾，将起而抗日将连袂而起。台湾设省，则国内潜伏的台湾力量，可以表面化而用为恢复台湾的生力部队。台湾设省，则战争结束时，同盟国家不能视台湾为日本的殖民地。无论国内国际乃至台湾省内的观念，将因此完全一变，而台湾的光复工作可以事半而功倍。目前增设台籍参政员，使台湾民情得以上达，尤为急不容缓的措施。台湾需要建政，亦需要建军。台湾在历史与地理上，具有特殊性质，与普通沦陷省份略有不同。”[6]

台湾的命运和祖国的命运紧紧相连，中国失去台湾，即为不完整的国家；台湾脱离中国，实无前途和幸福可言。由于台胞的力量弱小，而日本殖民势力异常强大，决定了广大台胞仅靠自身的力量很难摆脱日本的残暴统治。台籍志士坚决要求台湾回归祖国，恢复台湾为中国行省建制，比照内地沦陷区惯例，成立台湾省政府，以激发他们爱土爱乡的激情。他们的复台行动引起国民党中央高层的关注，表示理解。内忧外患的祖国积贫积弱，全民抵挡日寇的侵略，苦苦支撑，设立台湾省政府不是不可，而经费、人员等一系列问题必须解决，对捉襟见肘的国民党中央无疑是一笔不小的负担，何况直属台湾党部的编制与人员已足以应付目前的工作。蒋介石认为，尚无必要立即设立台湾省政府。

二、设计台湾特殊省制

1943年12月《开罗宣言》发表，台湾在日本战败后回归中国得到英美列强的确认，收复台湾提上议事日程。

以当时台湾经济之发达、人民识字率之高、选举之推行、现代生活之深入，在大陆，恐怕只有上海地区可以相似，整体上台湾的现代化程度较大陆早50年。台湾已经相当工业化了，经过战争的破坏，一旦收复之后，善后救济和复兴在在需求努力。以民国政府训政时期的省政府制度施于台湾，非但不能恢复台湾经济，安定民生，反而会使台湾陷于混乱不堪的地步。为了使台湾早日回到祖国的怀抱，为了使台湾不致在战后染上大陆传统社会的病症，为了把自己的家乡建设得更好，对于收复后的台湾省政府制度，台籍志士献计献策，竭尽绵薄之力。

任职外交部的黄朝琴平时关注台湾回归问题，搜集了大量资料，进行系统而深入的研究。1944年6月，黄朝琴完成《台湾收回后之设计》的专题研究，共十二章，包括“台湾之收回与外交问题”、“军事之布置”、“人事”、“日人之去留及其财产之处分问题”、“行政机构”、“警察制度”、“财政”、“货币制度”、“专卖事业”、“国营糖业”、“台湾之资源与工业化问题”、“教育”。他认为“收回后之设计”：“一、设置台湾实验省  台湾既已进至地方自治，原无再行总督政治之必要，日本所以不能废总督，改州为县，直辖于内务省（即内政部）实行一级制地方行政单位者，实因台湾为孤岛，具有其特殊之因素也。台湾原为我国行省之一，收回后应当恢复省制，然在日本统治五十年间，社会情形、经济状况、风俗习惯与各省已不相同，故不应遽以尚在讨论未经实验之新省制，施于台湾，应自军事行动终结接收完毕之日起，暂以六年为过渡时期，根据宪法草案第一百零二条‘未经设省之区域，其政治制度以法律定之’之原则，施以实验省制，将总督改为省长，仍采用幕僚长制以总务长官辅助省长综理全岛政务，不但执行中央法令，监督地方自治，且付与委任立法权，划定某种事项，为台湾省参议会立法之范围，藉以维持台湾之现状，一俟国内宪法公布自治完成后，徐图改革采用新省制，未为晚也。二、维持地方行政及自治制度。”[7]该研究资料丰富，分析透彻，立论公允，具有严谨的科学性和可操作性，堪称对战后台湾省政府制度设计的代表作。

 12月，柯台山在重庆完成《台湾收复后之处理办法刍议（政治大要）》：“二、台湾行政：（一）台湾收复初期，社会秩序纷乱，各业停顿，殆所难免，于收复后，似宜即行根据宪法草案章第一百零二条，按照实际情形赋予省府以立法权，在不违背中央法令下颁布政令，以便推进各种重要行政事宜。……三、各级行政机关：（一）省政府之组织宜采用委员制，执行职务及职权之划分，幕僚长制似宜确立。省参议会之产生尤宜采用代表制。在省自治尚未实施之前，省府委员由中央指派，一待省自治实施，省委员会即由全省人民公选而组织。”[8]

1944年4月中旬，国民政府在中央设计局辖下成立台湾资源调查委员会（下简称“台调会”），作为负责收复台湾工作的职能机构，任命行政院秘书长兼全国总动员会议主任陈仪为主任委员。[9]

对于台湾革命同盟会和直属台湾党部的台籍志士，陈仪并无门户之见，根据蒋介石的批示，设法网罗，以充实力量，协调党政关系，凝聚合力。先后参加台调会研究工作的台籍志士有林忠、李友邦、李万居、谢南光、谢挣强、黄朝琴、林啸鲲、游弥坚、刘启光、宋斐如。[10]

收复台湾后建立何种省政府制度？1944年7月，台调会召开座谈会。林忠认为：“台湾完全与闽省（即闽南）相同，而且在日人占领之下，其民族思想特别浓厚，所以台湾不宜视同蒙、疆等地，应视为内地的一省。但情形容有特殊，有些设施可暂与各省不同。”[11]

黄朝琴认为：“台湾是从前的一省，所以收复必须改省。台湾离开祖国将五十年，政治、经济、建设以及风土习惯和国内相差很远，希台湾收复以后五六年内，以维持现状为目的，不以实验的名义而以实验的方式来治理。将来台湾省的制度，必须以单行法制定，不必与各省相同。……行政机构有考虑的必要，日本在台湾的制度很好，原有的总督府，只须名称的取消，改为省政府。原来的总督府的机构不予更动，内地各省政府的机关太多，于台湾人不习惯。五十年来台湾的系统都是一元化，如遽加变更，使台人无所适从。”

谢南光认为：“黄先生所提出的台湾特别省制一节，可以说是我们台湾同志一致的要求，……台湾在政治制度、经济制度、文化教育程度等，其水准均在水平线以上，所缺者党化教育思想教育而已。祖国于收复台湾，应尽量利用台湾的设施发扬光大，利用台湾建设资本主义经济的经验和人才来重建台湾，来建设祖国。人才与经验的交流实属必要。台湾各种制度设施中，优良者予以保存运用，不合国情者予以铲除。……台湾受过小学教育的有三百余万，中等教育的有三十万人，大学及专门教育的有五万人，不能说无人才可用，只在用之得法。台湾人受日本教育，对于国文素养尚差，故在考试方面，将来应以十年为期，实行特别考选制度，由考试院划定为特别考选区，准予以日文应试，因为由中学改授国文至大学毕业，需时十年，十年以后，即可撤销。”[12]

台籍志士设计的台湾特殊省制主要特征是：台湾应恢复中国行省建制，设立省政府；改台湾总督府为台湾省政府，拥有立法权，制定单行法，不必与内地相同；省政府的组织机构应照顾到台湾现实情况，不必受限于大陆省政府的机构编制；逐渐实行省级地方自治。这与民国正在推行中的省政府制度有相当大的差异。台籍志士希望通过设立台湾实验省，为中国新省制度的探索做出贡献。

在国民党内有“日本通”之称的陈仪，有感于福建经济的凋弊，渴望取鉴日本治台的经验与方法。在他的促成下，由福建省建设厅厅长陈体诚带队的“考察台湾实业团”于1934年11月13日至28日，对台湾进行大规模的考察，返闽后编成《台湾考察报告》，约22万字。

考察团一致认为，台湾总督府的高度集权颇值得大陆各省借鉴：“台湾总督府除军权外，有统治全岛之权，一切法令虽经其内地政府敕令公布，但均系因地制宜，由总督府拟订者。高等法院亦隶于总督之下，故立法、司法、行政三权并不分立，政治上之运用如手之使臂，臂之使指（注：此处请与吾国各省之情形互相比较）。……此种制度，虽难尽适用于吾国各省，而在一岛之内事权之统一，职责之分明，则非吾国各省所能望其项背也”。[13]

1935年10月，陈仪率代表团赴台，参观台湾博览会，并参观了日月潭水力发电所、嘉南大圳、港湾设备及矿山、制糖工厂、大学、气象台等，获赠《台湾法令汇编》。日本台湾总督府的组织形式和行政效率，给陈仪留下深刻的印象。[14]对战后台湾省政府的设计，陈仪坚持维持台湾总督府的原有制度。

经过几次讨论，大家意见趋于一致，在接收台湾之后的一段时间里，应设立一过渡机构以保证接收的顺利进行。《台湾接管计划纲要》规定：“（1）台湾接管后一切设施，以实行国父遗教、秉承总裁训示、力谋台民福利、铲除敌人势力为目的。（2）接管后之政治设施：消极方面，当注意扫除敌国势力，肃清反叛，革除旧染（如压制、腐败、贪污、苛税、酷刑等恶政及吸鸦片等恶习），安定秩序；积极方面，当注重强化行政机关，增强工作效率，预备实施宪政，建立民权基础。……（5）民国一切法令，均通用于台湾，必要时得制颁暂行法规。日本占领时代之法令，除压榨、钳制台民、抵制三民主义及民国法令者应悉予废止外，其余暂行有效，视事实之需要，逐渐修订之。……地方政制，以台湾为省，接管时正式成立省政府……接管后之省政府，应由中央政府以委托行使之方式赋以较大之权力。……接管后应积极推广地方自治。”[15]

三、行政长官公署制度与台籍志士的失落

1945年8月27日，蒋介石正式任命陈仪为台湾省行政长官。因盟军不登陆台湾，改由中国军队接收台湾日军投降，为统一接收起见，几日后，蒋介石任命陈仪兼台湾省警备总司令。此时陈仪向蒋介石提出不在台湾建立省政府，而设行政长官公署，作为过渡机构，得到蒋介石的首肯。对此突然而重大的转变，陈仪解释：“台湾收复以后，自应称台湾省，以与其他各省一律。惟际兹收复之初，政治与军事相辅而行，本人又奉命兼任台湾警备总司令，故必须有一权力较大之临时机构，俾得统一事权妥为运用。将来接收竣事，秩序平复，自应按照常轨，依省制改组。现拟呈之组织纲要系接收时期之临时办法”。[16]蒋介石核定陈仪的建议，令“台湾下加一省字，称为台湾省行政公署”。[17]由于准备仓促，干部严重缺乏，陈仪坚持“用人不疑，疑人不用”，大量起用亲朋故交，充当台湾省行政长官公署的高级官员。

9月4日，《台湾省行政公署组织大纲》规定：“第一条、台湾省行政长官隶属于行政院，依据法令综理台湾全省政务。第二条、行政长官于其职权范围内，得发署令，并得制定台湾单行条例及规程。第三条、行政长官得受中央委托办理中央行政，对于在台湾之中央各机关有指挥监督之权。第四条、台湾省行政长官公署设左列各处：一、秘书处。二、民政处。三、教育处。四、财政处。五、农林处。六、工矿处。七、交通处。八、警务处。九、会计处。第五条、行政长官公署必要时得设置专管机关或委员会，视其性质隶属于行政长官或各处，其组织由行政长官定之。第六条、行政长官公署置秘书长一人辅佐行政长官综理政务，并监督各处及其他专设机关事务。秘书长下设机要室、人事室，各设主任一人。……”[18]这引起国民政府高层部分人士侧目而视，认为该体制尚待斟酌，以不悖离现行法规。至9月20日，国民政府正式公布《台湾省行政长官公署组织条例》，明令“台湾省暂设行政长官公署，隶属于行政院，置行政长官一人，依据法令综理台湾全省政务”，强调台湾特殊建制系过渡性质。[19]

1944年4月，国民政府修正公布的《省政府组织法》规定：“省设省政府综理全省事务，并监督地方自治。政府于不抵触中央法令范围内，得依法发布命令”。[20]就省政府的取权来说，各省政府的职权一般限于省政范围，其权能属于中央范围的事务，如司法、监察、中央银行、海关以及陆海空军等，省政府、国民党省党部无权过问。在台湾，陈仪是行政长官兼台湾警备总司令，可以指挥监督，军政一元化。

各省的省政府委员、秘书长以及兼民政、财政、建设、教育等厅长的委员，权能稍逊于兼省主席的委员，同是简任官。省政府采用委员合议制，他们同样参与省政，各有一定范围的主管权责，非省主席的幕僚。省政府采用委员制可防止权力过分集中，虽然省主席的权能往往超越其权能范围，在省政权的行使上，委员制多少起到制衡作用。依据台湾省行政长官公署制度，行政长官独揽大权，官阶为特任。其余辅佐如行政长官处理政务的秘书长以及秘书处、民政处、教育处、财政处、农林处、工矿处、交通处、警务处、会计处等处长，都是简派人员，属行政长官的幕僚佐治人员。

显然，台湾省行政长官公署具有比大陆各省政府更大的权力。日本台湾总督既为日本驻台湾最高行政长官，又为台湾地区最高军事负责人。台湾省行政长官公署实际上沿袭了战时日本台湾总督府的模式，以保证接收的顺利进行。

台湾省行政长官公署制度是陈仪理想中的省政府，也是他几十年实践过程中，痛感大陆要想走上现代化的道路，必须扩充省政府的权力。台湾总督府50年的集权体制，为陈仪提供了一个实现平生抱负的平台。

黄朝琴、谢南光、连震东等台籍志士在大陆生活多年，对民国省制的弊端感触颇深。为了避免大陆省制给台湾带来混乱，他们用心设计的台湾特殊省制，就是要保留台湾总督府高效率，建设自己的家乡。陈仪与台籍志士可谓英雄所见略同。但是，到底由谁来落实高度集权的台湾特殊省制，台籍志士与民国政府却是南辕北辙。

 为了台湾回归祖国，台籍志士南北奔走呼号，出生入死。由于年纪不过三十岁上下，资历尚浅，历练不足，属国民党内年轻之辈，在派系林立的民国政坛，几无插足之地，实难有出头之日。他们渴望能为台湾光复尽力，要求建立台湾省政府，设立省党部，屡遭碰壁。国民党中央虽加以扶持，成立台湾革命同盟会、直属台湾党部，许多机构录用台籍人士，但他们想承担更重的责任，发挥更大的才能，而不是仅仅去提出建议，充当慕僚，何况当时大陆各省，省政府主席和省党部主委多由本省人充当。台胞要想在大陆各级部门任高级官员比登天还难，依此惯例，在台籍志士看来，台湾是他们的家乡，台人为何不能治台？他们为何不能任台湾省行政长官公署的高级官员，而让外省人来发号施令呢？高度集权的行政长官公署制度是为接管台湾不得已的产物，台籍志士参与最初的设计。如果首任行政长官或公署高级官员多为台籍，他们自然坚决赞同该制度。问题是自大陆派去大批外省籍高级官员，许多人与复台活动毫无关系，无异令台籍志士有失落之感。

10月，连震东谈及台湾人的政治理想和对做官的观念：“我们的主张是：日本人统治滚蛋，台湾人自己来实行民主政治！……我们也承认台湾人为中国四万万人而牺牲，含辛茹苦，被日本人统治了五十年，社会生活容与祖国未能尽同，治理的方法，在过渡时机也不必全部和祖国一样，但是绝对不可以后治理方法的不一样，而使台湾人发生统治殖民地姿态的出现，或是总督制度的复活的错觉，不幸台湾省长官公署组织大纲第二条，行政长官于其职权范围内得发署令，并得制定台湾单行条例及规程，这条规定和台湾在日人统治下，台湾人所最痛心疾首的法律第六十三号第一条，台湾总督于其管辖区域内，得发布有法律效力的命令，这条规定互相比较起来很容易发生上述的错觉。我们希望这仅是一种错觉，而不是由同一立法精神而出发的。”[21]

台湾是一个典型的移民社会。为了生存与自由，闽粤民众偷渡台湾海峡，冒险犯难，就是要打拚出一片属于自己的天地。帝国主义的军舰炮火粉碎了他们宁静的美梦，腐败的清政府葬送了他们做中国人的权利。面对残暴的日本侵略者，台籍精英拿起武器，前赴后继，慷慨悲歌。在不能用武装起义推翻日本殖民统治的情况下，他们寻求体制内的自治。部分台籍精英来到大陆，祈求祖国力量的资助。抗日战争为他们摆脱日本的殖民统治提供了机会。他们渴望祖国政府施以援手，帮助他们实现当家作主的梦想，而不是仍由台湾岛外的人来治理台湾。这种强烈的出头天意识或有其狭隘的一面，我们只要感受六百万台胞三百年来遭受的不幸和悲惨境遇，特别是在日本残暴统治下激发起的强烈抗争精神，就可以理解他们的所思所想、所期所盼，而不会一味以地方主义斥之。

日本在台湾推行殖民统治，从来就是要压榨台湾人民，驯服其为有用的工具。台胞的识字率很高，但台湾人接受教育却受到严格限制。至1945年，台胞可成为医生、技师、教师，却少有高级行政专才，更谈不上有广阔视野的政治家。国民政府痛感，一旦几十万日本人撤走，台湾行政机构可能瘫痪。在大陆的台籍志士长于宣传，少有行政历练，无论是谢南光、李万居、连震东、宋斐如等人，若以资历、能力、视野、经验等与陈仪相比，显然是远远不及。如果蒋介石从台籍志士中挑选出一人来任台湾省行政长官，恐怕会出现更大的困难。

1945年10月25日，台湾光复，台湾省行政长官公署建立。台籍志士李友邦被国民党中央任命为三青团台湾区部筹备处主任。王民宁等代表台湾省警备总司令部参加了9月9日南京受降仪式，黄国书参加台湾军事接管工作。宋斐如任台湾省行政长官公署教育处副处长，连震东任台北州接收委员会主任委员、行政长官公署参事兼代台北县县长，谢挣强任台南县虎尾区区长，柯台山任台湾日报社长，曾溪水任台南市区长，李万居任台湾新生报社长，黄朝琴任台湾省议会议长，游弥坚任台北市市长，刘启光任新竹县长，谢东闵任高雄县长。

台湾本土精英自称“唐山”，称外省人为“阿山”，对留居大陆一段时日返乡的台人称为“半山”。两岸人民分离五十年，无论经济发展、社会制度，还是文化风俗、民众心态都有很大的差异。台籍志士早年离开家乡，投身抗日战争，鼓吹台湾归回祖国，要求建立台湾省政府，设计特殊省制，在大陆民众与广大台胞之间架起了一座桥梁。遗憾的是，国民政府未能大胆起用台籍志士，全权委托他们接管台湾。陈仪重用了一部分台籍志士，却不能满足所有渴望参政的台籍精英的要求，台湾省行政长官公署制度有利于战后台湾接收与重建，却成为“台人治台，高度自治”攻击的耙子。