吕迅 吕菲
尼克松在美国执政时期是中美两国在联合国代表权问题上角力的关键时期。尼克松(RichardM·Nixon)上台的时候,美国以往外交政策的维系显得越发捉襟见肘。尼克松从地缘战略出发,开始寻求对华政策转变,但对于美国在联合国的政策,则显得犹豫不决、摇摆不定,倾向于放弃台北在联合国占有的席位。在现有的关于六七十年代之交中美关系的研究成果中,对于这个复杂而影响深远的问题研究尚待进一步深入①。本文通过利用最新解密的尼克松政府档案,揭示在中国代表权问题的关键时期,尼克松政府是如何进行决策以及有哪些重要的制约因素,以期进一步深入研究这一时期美国对华政策。
一、影响决策的两派观点
1971年,摆在美国总统尼克松面前有两个迫切需要解决的问题:“重要问题”政策是否还要坚持?如果一定要改变,那么采用什么新政策?美国采取的“重要问题”政策,是把中国在联合国的代表权问题,同联合国宪章第18条第2款所涉及的“新会员国加入联合国之准许”等规定捆绑在一起,使得相关提案必须获得大会2/3以上会员国的同意才能通过。美国政府从1961年开始,连续10年提出“重要问题”案,并年年率先获表决通过。
从1月开始,美国国务院就收到各个盟国发来的消极信息,新西兰、比利时、澳大利亚等国政府都认为美国有关中国在联合国代表权的政策必定会输,而看好“双重代表权”方案①。与此同时,英国政府表示他们将不再支持“重要问题”或是旨在阻止中共加入联合国的提案,并认为该问题已经到了无力挽回的地步②。在美国看来更糟糕的是,其传统投票集团中的另两个成员,加拿大和意大利,刚刚承认了中国,他们都表示不会再投票赞成“重要问题”案了。台湾则表明其立场:美国必须要提“重要问题”案;台湾可以默认美国的其他提案,前提条件是美国不参与提出,并且台湾在安理会的席位不被触及。③
此时在美国政府内部有两种观点影响着尼克松的决策:其一主要是国务院的意见,即建议采用双重代表权方案;另一种观点以国家安全事务助理基辛格博士(HenryA·Kissinger)为代表,倾向于采用一种变相的“重要问题”案(即驱逐台湾出联合国需要联合国大会的2/3赞同)。3月9日,基辛格召开高级工作组会议,讨论应尼克松1970年要求进行的关于中国联合国代表权问题的研究报告。来自国务院、国防部以及国家安全委员会的大部分与会者都倾向于改变当前的政策,但未就采用何种新提案达成一致。④会后,基辛格在给总统的一份备忘录中提了三种政策建议:坚持以往政策、双重代表权政策和兼顾普遍制原则的双重代表权政策。他分析了每个建议的利弊,同时他认为双重代表权加上变相的“重要问题”方案把握住了“对台关系的核心,是维系其在联合国席位的希望所在”;最后建议尼克松广泛听取有关人士的意见,并且不要在即将召开的讨论此问题的国家安全委员会会议上作出决定。⑤
另外,基辛格还提醒尼克松,支持美国的传统投票集团已经崩溃了。这对尼克松触动很大,后来他在回忆录中写道,“我早在春天就了解到,反对接纳北京的传统投票集团已经无可挽回地瓦解了,以前支持我们的几个国家已经决定在下次表决时转而支持北京……在这个问题上,我感到同中华人民共和国发展关系牵涉到美国国家的安全利益。此外,不论在联合国里发生什么情况,我决心遵守条约义务,继续对独立的台湾提供军事和经济支援。”⑥
实际上,当时尼克松开始考虑放弃代表权问题,他倾向于坚持以往的政策,而让联合国来承担责任。在随后召开的国安会会议上,尼克松提出,“如果最终是由联合国内的一大帮子国家强迫我们承认中共的会籍资格,而非我们想要这样,那么就让联合国受抨击吧”;“如果我们不能赢得选票的话,那么修改政策也没有多大意义”。
副总统安格纽(SpiroT·Agnew)和财政部长康纳利(JohnConnally)也表示不赞成改变政策⑦。基辛格后来回忆,尼克松会后曾表示赞同安格纽和康纳利的意见⑧。尼克松担心的是新政策将可能带来恶劣的国内影响,他告诉基辛格,“国务院和驻联合国代表团都觉得两个中国是个不错的方案,而在国内却是炸药”⑨。然而,当时尼克松还有些犹豫。会议快结束的时候,他采纳了基辛格的建议,并没有作出任何决策,只是决定派一个总统特使出访台湾,征询一下蒋介石的意见。
二、寻求台北的让步
在基辛格的建议下,已退休的资深外交官墨菲(RobertMurphy)被委以出访台北的重任。在墨菲出发前,尼克松与他和基辛格面谈。尼克松强调要注意保密,不能让国务院知道①。在会谈中,三个人对于安理会席位问题所谈甚少:基辛格似乎建议北京将取而代之,而尼克松和墨菲都强调美国会尽力不谈及该席位归属问题②。
当时蒋介石最关心的就是安理会席位的保持以及美国是否会动用否决权。关于安理会否决权的问题,早在1950年1月就在安理会内部讨论过。根据联合国宪章第27条规定,五个安理会常任理事国对安理会任何实质性问题的提案具有一票否决权;而对于程序性问题的反对则不构成否决,只要该提案获得9个理事国的支持就可以通过。如果在一项提案是否属于实质性问题上有分歧,也须协商解决。同时,宪章第4、6条规定,联合国会籍的产生和取缔须经由安理会“推荐”。这样成员国会籍问题就与安理会紧密联系起来。由此,如何对待中国席位问题成为是否适用否决权的关键。
实用主义是美国处理中国代表权问题的基本原则。1950年初,当新中国政府第一次向安理会提出恢复中国合法权利的要求时,美国代表在保证安理会内部实力对比有利于己之后,表示这只是涉及理事国代表全权证书的效力,属程序性问题。从1961年到1970年间,美国政府在联大提出的“重要问题”案原本依据宪章第18条关于会籍任免的“重要问题”条款,明显属于安理会常任理事国可以动用否决权的实质性问题范畴,这也是为什么肯尼迪、约翰逊甚至尼克松都曾以个人名义向台北做出过必要时使用否决权的承诺。
但是当历史的车轮驶到了1971年,在对华政策转变的大背景下,尼克松政府普遍倾向于把该问题定性为程序性的代表权(Representation)问题,而非实质性的会籍(Membership)问题,因此也就不适用否决权了。
1971年1月,当台湾常驻联合国代表刘锴向美方询问先前几位总统关于使用否决权的承诺是否依然有效时,美驻联合国副代表菲利浦(ChristopherH·Phillips)曾表示过驱逐中华民国政府出安理会应是一个“可以否决”的实质性问题,但同时他也谨慎地答复,自己并没有听说过上述承诺,将会认真考虑这个问题③。新任美国常驻联合国代表布什(GeorgeH·W·Bush)不赞成把代表权问题“实质”化,从而用“两个中国”政策取代“双重代表权”政策而动用否决权;其理由是因为“两个中国”不仅遭到台海双方的强烈反对,而且会成为那些支持阿尔巴尼亚提案的国家诬陷美国旨在阻止中国入会的口实④。
国务卿罗杰斯(WilliamRogers)也置疑否决权的可行性:“安理会中的多数理事国都倾向于给北京以常任理事国的席位,就一票否决的立场难以获得足够的支持。”⑤基辛格后来告诉尼克松:“尽管这不是一个程序性问题,我们不能使用否决权。”⑥尼克松表示同意,并在4月14日准备的与墨菲谈话要点中写到:“他(墨菲———笔者注)还应该拓宽蒋关于联合国中国代表权问题的思路……该问题几乎肯定不会允许动用安理会的否决权”⑦。
4月23日,76岁高龄的墨菲在台北见到了84岁的蒋介石。在长达一个半钟头的谈话中,蒋要求美方必须继续提“重要问题”案,至于可能的其他方案,美国必须保证“无论如何都要保护中华民国在安理会的席位”,并尽最大努力挫败其他国家任何旨在修改、增加有关安理
会席位归属条款的打算。否则,他唯有退出联合国。墨菲保证说,“任何新的方案都不会包含涉及中华民国安理会席位的内容”。①然而,当他回到华盛顿,5月21日向总统汇报时,尼克松表示,“要保住台湾的安理会席位,肯定是不可能的”,并问墨菲是否已将此意见清晰地传达给了蒋介石,墨菲作出肯定的答复,但实际上并非如此②。既然台湾方面没有问题了,尼克松开始认真考虑政策的选择。
三、暗中决策与推迟宣布
1971年5月27日尼克松与基辛格、罗杰斯进行了一次重要会谈。尼克松起初表现出他想继续坚持以往政策的倾向,罗杰斯立刻表示反对,两人进行了激烈的争论。最后国务卿提醒总统,如果他坚持一个注定要失败的政策,那么国内的保守派肯定会指责他的。尼克松开始犹豫了,他对基辛格说,“到处都在谈论那个‘两个中国’。我们极可能最终还得走这条路”。基辛格随后建议说,“(我们)尽可能地推迟(宣布)我们的立场。然后,(等到)相当迟了,再转到两个中国的政策上并最终输掉。那么我们该做的都做了……这(联合国中国代表权———笔者注)原本就没有那么重要。”尼克松接着道,“主要是,一旦你选择两个中国(的政策),会有一大帮人觉得相当合理……我喜欢驱逐(台湾———笔者注)需要三分之二票这一提法……我将采用这个。在行动之前,我想知道国内政治中会有什么该死的问题。而且我还得决定是由他(罗杰斯)还是由我自己来宣布这一政策。这是一个技术性问题。”③因此,从那时起,尼克松就已经作出了决定:首先,尽可能拖延时间,然后转到“双重代表权”和变相的“重要问题”政策上来。
实际上,尼克松之所以要拖延时间,是因为他此时的心思完全放在巴基斯坦秘密渠道上,预计十天内巴基斯坦总统内叶海亚·汗将把北京方面关于尼克松访华事宜的答复交到他手里。当时只有他和基辛格等少数几人知道此事,尼克松并没有告诉罗杰斯。这位忙着处理中国代表权问题的国务卿,只是被告知至少推迟两周宣布任何美国关于联合国政策的决定。5月28日,尼克松又让罗杰斯把宣布政策的日期推迟到7月4日。④6月2日晚,基辛格给尼克松带来了令人振奋的好消息:毛泽东欢迎尼克松,周恩来准备在北京接待基辛格,并先进行一次秘密会谈商量峰会事宜。于是,尼克松安排基辛格于7月9日开始为期两天的秘密访问,又命令国务院把宣布政策的日期推迟至六周后,即7月15日前后。
宣布政策的日期一再拖延,给国务院在联大开会前拉拢必要的选票制造了麻烦。另外,国务院寻找联署提案国的工作也变得相当艰难。连国家安全委员会的莱特也认为包括国务院在内的大多数“局外人”都非常怀疑这次推迟是有意要让双重代表权政策不可能成功。⑤国务院内部曾寻求各种方法进行补救,但都成效不大。
四、基辛格第一次使华与两步方案
7月1日,基辛格向尼克松征询他在秘密访华时就中国代表权问题所应持有的立场。尼克松指示基辛格“立场不要过于强硬,此刻还为时尚早,除非万不得已,否则尽量不要表明我们愿意放弃对台湾的许多支持”。尤其要求基辛格先问清北京对于联合国代表权的主张,还强调不能把会谈看做是对台湾的出卖,“使我们要在(台湾)地区做出让步的总体意愿变得难以捉摸”。⑥
7月9日中午,基辛格秘密抵达北京。10日下午,他和周恩来总理谈到代表权问题①。在此之前,基辛格曾反复保证美国不寻求两个中国或一中一台的政策,随后却并没有像尼克松要求的那样先征询中方意见,旋即表示:“我们将愿意同意中华人民共和国以多数票加入,我们将收回以前认为是重要问题的意见。我们会说,对当前在联合国的国家或现有的席位的驱逐、取消,需要2/3的票数。这样,您就能够使安理会的席位归于中国,一旦您能获得驱逐台湾所需的2/3票数,你们就会成为中国在联合国的唯一代表。事实上,你们马上就能获得中国的席位了”。
周恩来对联合国问题并没有表现出太多的热情,他回应道:“阁下一定知道我们并不把恢复在联合国的席位看得那么紧迫,21年我们都过来了,我们也习惯了……因此,我们一点也不关心联合国问题,我昨天也没有提到它。但是既然刚才您这么分析,我觉得如果(这一问题)没有解决,你们就会陷入自相矛盾之中”。周恩来怀疑美国公众舆论会同意这一政策,并表示中国并不同意美国政府的这个方案,同时会公开表明自己的立场。基辛格回答到:“我想您不会同意的,这只不过是一个阶段性步骤……首先请让我告诉您我对美国公众舆论的估计。按照这个方案,我们将投票赞成吸纳中华人民共和国,而反对驱逐台湾。我们也可以坚持现在的方案,而不作任何变动。”言下之意是,美国公众还是会支持我们的政策变动的。接着,基辛格向中方表示保证美国政府将在尼克松第二个任期的头两年内实现对华关系正常化,并郑重承诺不会直接或间接地支持任何台独运动。周恩来对此表示满意。
基辛格又解释说:“只有尼克松总统能够实现我和你讨论的内容……正是因为他的政治支持源于中、右,不会受到那里来的攻击,也不会因为采取对中华人民共和国友好的行动而招致左翼的攻击。”由此,双方基本就美国即将采取新提案的政策达成了谅解,基辛格称:“如果我们采用上述讨论的提案,那么无论我们正式公开的立场如何,我保证将不再像过去那样对人民共和国采取敌视的态度,因为(我们)正在向着合作和友谊努力,而非孤立”②。
既然在实质问题上双方达成了共识,周恩来基本上也默认了基辛格关于美国联合国政策的提议,即美国将在联合国欢迎新中国,并提出变相的“重要问题”案(驱逐台北需要联合国大会会员国2/3的多数赞同)。7月15日,尼克松总统宣布了他将访问中华人民共和国的消息。一周后,尼克松告知罗杰斯他同意转向双重代表权政策③。7月30日,罗杰斯会晤台湾“驻美大使”沈剑虹,直接通知他美国下周将要宣布的政策。当沈询问是否可以宽限两日,让台北仔细研究一下再做宣布时,罗杰斯以“总统训示此事拖延过久”为由,予以拒绝。④8月2日,这位国务卿终于通告天下,华盛顿欢迎北京加入联合国大会,但台北不应被驱逐。与此同时,国务院开始迫使台湾默认对安理会席位的放弃。
对台北来说,原以为从总统特使墨菲先生那里得到的担保是安全的。可是事实并非如此:不仅美国政府认为保住台湾安理会席位已不可能,而且大多数美国的盟国也表示如果“双重代表权”案不提及安理会席位归北京的话,他们就不予支持①。这种结果对于蒋介石和他的臣子们来说,确实不是滋味。9月9日,台北的高级官员们召开了一整天的会议,激烈争吵之后,最终妥协派占了上风②。第二天,“外长”周书楷告知罗杰斯,台湾同意修改决议草案增加安理会席位归北京的条款③。
此时,美国务院内部倾向于一种“重要问题”案加“双重代表权”案的两步战术,主张先提出一个变相的“重要问题”案,并促使它优先表决并通过,打败旨在恢复中华人民共和国在联合国合法权利的“阿尔巴尼亚案”,最后再谋求“双重代表权”案的通过。早在7月6日,日本也曾建议过这种战术安排,当时美驻东京大使馆发回的电报说,以日本外务省国际连合局长西堀正弘(MasahiroNishibori)为代表的日本外交官一致建议采用这种两步走的方案④。这种方案看起来好像是加了一个双保险。因此,国务院过于自信,对于“重要问题”案是否能够在联合国大会通过没有给予应有的关注,反而强调“双重代表权”案的通过⑤。但如果“重要问题”案一旦受挫,整个中国代表权问题就都暴露在“阿尔巴尼亚案”面前,而就在前一年该提案获得了大会多数会员国的支持。罗杰斯也不得不承认,他不能在任何时候为两个议案都拉到选票,而只能两者选其一⑥。这必然又使有限的选票分散了。
五、基辛格第二次使华
如果说此时美国还有零星希望能赢的话,那么基辛格10月的第二次使华对此泼了一盆冷水。10月20日,联合国大会的辩论已经开始两天了,正如火如荼地进行着,基辛格飞赴北京,他和周恩来的合影刊登在《人民日报》头版醒目的位置,向全世界传递着中美关系正在发生巨大变化的讯息;而基辛格访华的日程正好与联大关于中国问题的辩论时间重合。
实际上,这个时间安排是基辛格自己提出的,不过当时他不知道联大会在10月底表决。基辛格在8月16日给总统的备忘录中说到:“至于我的过渡性访问,黄大使(黄镇,中国驻法大使———笔者注)……问我们关于日程安排的意见。我答复说我预计访期为四日,建议于10月18日至20日开始,因为10月28日铁托来访期间我还得在华盛顿。”⑦9月13日基辛格答应了中方关于10月20日(北京时间)开始为期四天的建议,并向尼克松汇报说:“我接受这个(建议),因为它和我们计划的长度和日程都相符合”⑧。
当访华日期定下来之后,9月30日,布什突然找到基辛格,告诉他改革后的联合国表决日期比往年提前了,从1970年11月末前提了三周,即是10月末的时候。基辛格旋即报告了尼克松,基辛格担心突然改变已确定的访华日期,可能会引起中方的误解,要求尼克松用两分钟时间听一下布什的汇报。布什介绍了联合国的形势,指出美国获胜的优势已相当微弱,当前最重要的就是心理因素,基辛格此时访华“毫无裨益”。尼克松表示无论如何基辛格访华都会是大新闻,即使没有带任何媒体,随后询问布什能否推迟联大辩论的日期。由此可见,在尼克松看来,联合国表决问题显然没有对华缓和政策那样重要。布什表示除非安理会有重大事件需要讨论,才可以成为推迟联大辩论的理由。但是现在看来美国没有能力做到这一点,最迟到10月19日联大辩论一定会开始。①
当日,罗杰斯也来到白宫,对基辛格访华日期安排表示了强烈的反对。罗杰斯认为,基辛格的日程安排将是“非常非常严重的错误”:首先,中国国内经历过“林彪事件”之后正处于混乱中;其次,这段时间使华会严重影响联合国表决结果②。基辛格此时也曾考虑过推迟访华的时间,但是在经过与他的副手黑格(AlexanderM·Haig,Jr·)一个半小时的讨论后,基辛格认为在联合国表决之后访华将对美国更为不利。他告诉尼克松,他本来就不看好联合国代表权问题,而且表决的结果很可能无法挽回,客观上其结果也不会因为他的出访而受到任何影响;台湾会被赶出联合国,然后岛内一片混乱。那时国内右翼势力将会给他们的中国政策施以巨大的压力,从而迫使尼克松的访华计划夭折。尼克松被基辛格说服,让他等几天后再告诉国务卿说,此事已经仔细商议,但是从巴黎那边还没有传来北京的答复。基辛格进一步建议说:“何不告诉他(罗杰斯——笔者注)我让他们(中国——笔者注)将之(访华日期——笔者注)推迟,而他们说要么那个时候,要么就别来了。”基辛格并不打算与中方联系,担心万一中方允许日期推迟到联大投票以后,会更为不利。尼克松表示赞同,但对台湾失去在联合国的合法席位多少有些惋惜:“或许我们应该再努一把力保持住他们(台湾——笔者注)(在联合国的席位),我们尽力了没有呢?”基辛格安慰道:“我们已经尽力了。总统先生,您知道,我一直就认为台湾是一个输家……因为我们没有更好的办法了。”③在罗杰斯的多次询问下,尼克松答复说,“(如果让基辛格)在联合国投票之后去(中国)只会更糟;现在都已经定了——无济于事了”④。
10月3日,尼克松又安慰罗杰斯说,台湾之失木已成舟,不必萦怀,“我们的努力已经给别人留下了深刻的印象,每个人都希望访华能够成行”⑤。不过后来尼克松确实指示基辛格在外多停留一天再返回华盛顿,避过联大刚刚投票完的风头⑥。10月6日,美国CESAM新闻报道说,“基辛格的北京之行很可能破坏美国在联合国两个中国的政策,因为那些原本担心中国内部动荡而不愿因为支持北京而驱逐台湾的各国代表们会以此认为北京毕竟没有那么坏”⑦。在联大,盛行着这样的传闻:怀疑中美之间是否就代表权问题达成了某种协议,而美方也未全力争取⑧。罗杰斯报告说,许多国家现在看到美国都在谋求与中国关系正常化,而害怕自己落后,因而很想改善它们自己同北京的关系,而不愿支持美国的提案⑨。
六、最后的努力
台北要求尼克松发表正式声明表明美国努力维护台湾席位的立场,尼克松没有答应○10。但是,在联大表决前,尼克松突然对保留台湾在联大的席位抱有一丝希望。10月17日,尼克松看到了“重要问题”案预测的投票结果,发现一些他原以为会支持美国的国家居然出现在反对名单中,于是急忙打电话给已经到达夏威夷的基辛格,想确认一下最后自己亲自出马拉票的必要性。然而基辛格并没有表示积极的支持。于是,尼克松又不得不把电话打到了国务卿的官邸。罗杰斯建议,让白宫新闻发言人齐格勒(RonZiegler)表示美国总统支持国务卿和布什代表所做的一切努力等等,但总统本人不应主动亲自表态。尼克松表示同意,并进而感慨道:“现在,在我看来,投票结果几乎接近到我们可以赢的程度,因为如果你看这些选票,它就不该是反对我们的”。于是两人商量着以总统名义给意大利大使和阿根廷总统捎口信,让副总统安格纽在访问希腊期间做希腊的工作。①尼克松在最后一刻又试图挽救台湾的席位。他甚至在表决前还打电话给布什说“我们要赢!我们要赢!”②
美国国务院也动用了它一切可以利用的资源来拉取选票。罗杰斯给51个国家的外交部长写了私人信件,并在纽约与至少68国外长或代表团长进行了会谈。布什同样也使出浑身解数尽力拉取选票,但此时他们已无力回天。布什仍旧希望美国能以微弱优势取胜,即使一两票,但他也估计有可能会最终失败。③
联合国中国代表权的辩论持续了一周。基辛格曾经怀疑罗杰斯故意推动联大提前表决,以把最终的失败归咎于他的北京之行。其实恰恰相反,罗杰斯和布什曾尝试把表决推迟到10月26日,以期能游说更多的支持,但最终失败了。④10月25日,首先变相“重要问题”案如愿以61票赞成对53票反对(15票弃权)赢得了优先表决权;但随后交付表决时,以55票赞成、59票反对、15票弃权的4票微弱的差距而败北。后来据美国国务院分析,至少5个国家在最后一刻改变了它们原先的立场⑤。布什设计的几个后备措施都没有成功。台湾代表赶在“阿尔巴尼亚”案表决结果宣布之前,声明退出联合国。随后,“阿尔巴尼亚”案以76票赞成、35票反对、17票弃权的较大优势获得通过,成为联合国大会第2758号决议。而“双重代表权”案未经表决而成为废案。美国政府要保住台湾席位的政策失败了,并最终丧失了对联合国中国代表权问题的主导权。
尼克松政府时期外交决策的一大特色,就是基辛格代替了国务卿成为了总统对外政策的首要顾问,在联合国中国代表权问题上也不例外。尼克松从以往的经验出发,并不信任国务院机构,而要把外交决策权收回白宫;他相当重视外交,并且自己积累了丰富的外交经验。尼克松和基辛格在外交政策上一拍即合,他们共同塑造两个重要的“理念”,即权力的有限性和多极化本质,其本质在于,美国应采取战略收缩,并维持世界均势。这些“理念”成为了尼克松政府对外政策的指导方针,美国的对华政策尤其如此,一方面要限制对台义务,另一方面又要打开中国大门。这两方面在联合国中国代表权问题上生动地显现了出来。
在联合国中国政策上,美国之所以没能在1971年保住台北的席位,主要是因为尼克松和基辛格急于改善对华关系,而对台北在联合国的席位进行了战略放弃,再加上两人崇尚秘密外交,造成与负责该问题的主要机构——国务院之间严重的信息断层,同时又有种种战术失误,最终难免一败。恢复中华人民共和国在联合国的合法权利,在本质上是一个迟到了20多年的对现实的承认。中国共产党其时已经稳定地统治了中国大陆22年,以如此广袤的土地和众多的人口被排斥在联合国以外是不现实的,承认现实是解决问题的唯一办法。当台北声称它是全中国的首都时,“双重代表权”方案本身都变得黯然失色而毫不可信了。
(本文作者 吕迅 香港中文大学历史系博士生;吕菲 安徽省广播电视大学讲师 合肥 230061)
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