——兼论关贸总协定机制的建立与美国贸易霸权

　　摘　要：1947年日内瓦会议是美国推进“多边自由贸易计划”的重要步骤之一。为此，美国制定了具体的计划，明确提出了削减贸易壁垒和取消歧视待遇的政策目标；同时，美国亦展开了积极的外交活动，促成了日内瓦会议的结束和关贸总协定机制的建立，并最终确立了美国在战后国际贸易领域的霸权地位。
　　关键词：美国；日内瓦会议；关贸总协定机制；贸易霸权

　　1947年的日内瓦会议是美国推进“多边自由贸易计划”的重要步骤之一。本文拟对美国与日内瓦会议及其主要谈判过程进行追述，评析《关贸总协定》的签署对美国的战略意义，说明关贸总协定机制的建立标志着美国在战后国际贸易领域霸权地位的确立。
　　1.美国与日内瓦会议的准备
　　第二次世界大战后，欧洲政治经济中心格局彻底瓦解，美国开始崛起。到1945年，美国独占了资本主义世界工业产量的60%、世界贸易总额的32·5%以及世界黄金储备的59%；不仅如此，美国还成为惟一能够大量输出资本并从事大规模贸易的国家。因此，以非歧视原则为基础的关税和贸易壁垒的普遍削减对美国就具有特别重要的意义。基于20世纪30年代“大萧条”的经验教训，美国政府坚信，为扩大对外贸易并进而维持美国的经济繁荣，创造符合美国利益的稳定的国际金融和贸易秩序是十分必要的(DAFR，1942-1943：610，632)。这是促使美国设计多边自由贸易机制的重要动因之一。另外，以第二次世界大战的爆发为契机，“山姆大叔”认为创造“美国世纪”的条件已经成熟，并不失时机地提出了构筑在美国领导下的战后世界秩序的战略构想，其主要内容为：(1)按照美国的价值标准、利益取向和制度模式重塑战后世界秩序；(2)以美国的政策目标和计划为基础制定一系列基本的多边国际规则，如国际贸易领域的削减贸易壁垒原则和非歧视原则(即多边自由贸易原则)等；(3)在美国的主导下创建一系列多边的国际组织机构和国际机制(DAFR，1943-1944：6-10，21-24)(DAFR，1944-1945：32-38)。
　　按照美国的制度模式构筑战后国际贸易秩序是其全球战略的重要组成部分。国务卿赫尔就曾声称，基于雄厚的实力，“贸易和其他经济领域的国际关系新体系的领导权将被移交到美国头上”(DAFR，1943-1944：328)。为实现这一贸易战略目标，美国政府明确提出应建立一个“国际贸易组织”，并由联合国发起召开贸易和就业国际会议。
　　在此背景下，助理国务卿克莱顿于1945年11月提出了“供贸易和就业国际会议审议之计划”(国务院在12月公布时将名称改为“扩展世界贸易和就业计划”)，其核心内容为：在联合国之下建立一个国际贸易组织，并就国际贸易政策制定基本的规则，首要目标是削减贸易壁垒和取消歧视待遇(DAFR，1945-1946：624-627)。这就是所谓的“多边自由贸易计划”，它集中体现了美国倡导多边自由贸易和国际贸易组织的政策意图。
　　为实施“多边自由贸易计划”，美国政府于1946年1月正式向联合国建议召开贸易和就业国际会议以商讨建立“国际贸易组织”，并设立筹备委员会草拟有关文件。该提议获得了联合国的认可(FRUS，1946：1277，1291)。尽管如此，由于担心国际贸易组织的筹建将有可能遭遇不测，美国于2月6日又制定了“关于贸易和就业国际会议筹备会议的准备工作”(简称“2·6备忘录”)，并送交有关国家，筹备会议的任务是进行多边关税谈判和制定“国际贸易组织宪章”草案及相关议定书；宪章草案将提交贸易和就业国际会议审议，但议定书(包括关税减让表和宪章草案中的贸易政策条款)则应在筹备会结束时予以签署并独立于“宪章”而生效(FRUS，1946：1280-1289)。由此不难看出，美国政府已经预计到国际贸易组织前景莫测，故建议议定书独立生效。它包含了美国“多边自由贸易计划”的最重要的内容，为日内瓦会议的关税和贸易谈判埋下了伏笔，并从程序上为关贸总协定机制的建立开辟了途径。
　　制定削减非关税贸易壁垒和取消歧视待遇的规则是实现美国政策目标的一个重要方面，为此，美国政府以“多边自由贸易计划”为基础草拟了“国际贸易组织宪章建议案”，其中的贸易政策部分奠定了未来关贸总协定机制的基本框架。1946年9月，美国将“宪章建议案”送交贸易和就业国际会议筹委会的其他18个国家并予以公布。同年10月至11月在伦敦举行的筹委会第一次会议原则上同意以美国的“宪章建议案”作为谈判基础，并决定1947年4月在日内瓦举行筹委会第二次会议(FRUS，1946：1343，1358-1359)。同时，伦敦会议报告附件10还规定了“在筹委会成员国之间通过一个关税和贸易总协定以使国际贸易组织宪章的某些条款产生效力的程序”(Brown，1950：131)，从而确认了美国“2·6备忘录”所设计的谈判程序安排，为在日内瓦会议上筹建关贸总协定提供了依据。
　　寻求多边关税减让(削减关税贸易壁垒)是实现美国政策目标的又一个重要方面，并列入了日内瓦会议的议程。为此，在积极敦促有关国家提供关税减让的同时，国务院于1947年4月提出了美国的关税减让表以作为“讨价还价的基础”(FRUS，1947：911-915)。至此，美国完成了构筑战后国际贸易秩序的前期准备，“多边自由贸易计划”进入全面谈判阶段。
　　尽管美国政府做了精心准备，但“多边自由贸易计划”的实现仍面临诸多不利的国际国内因素：一是美国国会中保护主义势力和农业利益集团的制约；二是战后国际局势的风云变幻所带来的影响。这两点在日内瓦会议上均充分暴露出来。
　　2.美国与日内瓦会议的主要谈判进程
　　1947年4月10日，贸易和就业国际会议筹委会第二次会议在日内瓦举行。根据“2·6备忘录”设计的谈判程序和伦敦会议的相关决议，其主要议程为：(1)继续磋商美国提出的“宪章建议案”；(2)进行多边关税减让谈判。鉴于美国的立场始终极大地影响着谈判进程，因此，尽管日内瓦谈判头绪纷繁，但争论的重头戏却集中在羊毛关税和英联邦特惠制问题上，会议亦因此分为两个阶段。
　　第一阶段谈判(4月至7月初)：由美国的“羊毛法案”引发的关税减让问题成为争论的焦点。
　　依托强大的经济优势，普遍降低关税对美国有利；而且，实现多边关税减让也是美国重塑国际贸易秩序的重要组成部分。但引发日内瓦谈判危机的导火索却恰恰来自美国国会。
　　日内瓦会议开幕之际，美国国会就着手审议旨在提高羊毛进口关税的“羊毛法案”，由此引发了长达两个月的谈判危机。该法案与与会国在“避免新的关税措施”问题上达成的谅解相违背，直接妨碍了关税减让谈判并严重影响到宪章谈判；而且，南部英联邦国家如澳大利亚、南非、新西兰等均是主要的对美羊毛出口国，对“羊毛法案”的指责尤为强烈并联合要求美国削减羊毛关税；由于受同英联邦国家僵持局面的干扰，美国同其他国家的谈判亦难以有效展开。迟至6月，日内瓦会议仍停滞不前，并危及整个“多边自由贸易计划”。为顺利推进日内瓦会议，实现美国既定的战略目标，国务院呼吁杜鲁门总统阻止该法案通过或否决之(FRUS，1947：916-918，920-937)。
　　6月中旬，美国国会通过了“羊毛法案”，杜鲁门总统旋即否决，指出该法案的实施“将严重损害(美国)在世界事务中的领导权”(FRUS，1947：957)。由此可见，美国政府是从推进“多边自由贸易计划”和谋求“领导权”的战略高度来审视和处理“羊毛法案”问题的。此外，美国还适时宣布了马歇尔计划，将其作为“讨价还价的武器”(FRUS，1947：976)，借此营造美国在日内瓦谈判中的有利地位，吸引有关国家积极参与关税和贸易谈判。上述举措为美国政府推进“多边自由贸易计划”赢得了转机。至7月初，关税谈判和宪章谈判均取得一定进展。尽管尚存分歧，但会议毕竟冲破了“羊毛法案”的阴霾并有所收获，谈判由此进入第二阶段。
　　第二阶段谈判(7月至10月)：争论的重点转向英联邦特惠制。以英国为首的英联邦特惠体系被美国视为重塑国际贸易秩序的巨大绊脚石。因此，敦促英国放弃特惠制就成为美国的主要任务之一。
　　捍卫英联邦特惠制则是英国政府的一贯政策，二战结束后的国际国内形势更强化了英国的立场：经济上，英国的战后重建需要英联邦国家的原材料和商品市场，1947年的财政经济危机更加深了英国对特惠制的倚赖；政治上，考虑到自治领和殖民地争取独立的运动势不可挡，特惠制日益成为维系英联邦国家“牢不可破的团结”的重要象征(Gardner，1980：351)，有鉴于此，英国抱定“无论采取任何实质性行动以取消特惠制在政治上都是行不通的”(FRUS，1947：978)。
　　面对英国的立场，美国只有两种选择：一是同英国达成妥协；二是中断同英国的谈判。尽管取消英联邦特惠制是美国梦寐以求的目标，但复杂的国际国内形势却使美国政府不得不有所顾忌。首先，从国际环境来看。在日内瓦会议召开前一个月，“杜鲁门主义”出笼，“冷战”格局形成。在此背景下，美国需要维护同英国的团结。其次，就美国政府面临的国内压力而言。总统在《互惠贸易协定法》下的关税谈判授权将于1948年6月到期，美国政府必须尽快结束日内瓦谈判，确保关税和贸易协定如期签署。再次，从日内瓦会议成败的影响来看。美国政府深感中断同英国的谈判将导致严重后果：它不仅会损害美英关系和“多边自由贸易计划”，而且还将授苏联以宣传的把柄(FRUS，1947：1015)。
　　美国于是调整策略，放弃与英国纠缠普遍削减或取消特惠制的原则问题，转而采取个案处理的方法。至10月初，日内瓦会议终于就宪章条款和关税谈判基本达成一致，特惠制问题亦求得妥协：英国同意在特定项目上削减或取消英联邦特惠关税；同时，美英还商定在关贸总协定条款中规定约束特惠差额，并保留美国与古巴和菲律宾间的特惠(FRUS，1947：1015)。因此，非歧视原则的此项例外不仅是英国坚持的产物，也是美国交换的筹码。
　　从日内瓦会议的谈判进程不难看出，由于国际国内形势的影响，美国不得不做出适当的妥协和让步，致使特惠制成为非歧视原则的一项重大例外。
　　尽管如此，美国的政策目标仍经由日内瓦会议基本实现：通过关税谈判，获致多边关税减让；通过宪章谈判，原则上规定削减非关税贸易壁垒和取消歧视待遇。这些成果体现在即将签署的《关税和贸易总协定》中。
　　3.关贸总协定机制的建立与美国贸易霸权的确立
　　作为日内瓦会议的重要成果，与会国于10月30日签署了《关税和贸易总协定》和《临时适用议定书》，并于1948年1月1日生效，其基本原则就是最惠国待遇(非歧视待遇)原则和互惠关税减让原则。这些原则以法律形式确认了美国“多边自由贸易计划”的核心内容，有鉴于此，1947年关贸总协定机制的建立标志着美国在战后国际贸易领域霸权地位的确立。按照沃勒斯坦的解释，所谓霸权是指“一国能在很大程度上将自己的规则和愿望……强加于经济、政治、军事、外交甚至文化领域中去”，霸权模式可归纳为生产—贸易—金融优势(Wallerstein，1984：38)。基欧汉也认为，霸权就是指国际体系中的控制权(keohane，1984：31)，即国际规则的制定权和修改权。鲁杰则将建立在多边国际机制基础上的霸权称为“美国式霸权”(Ruggie，1993：30-31)。由此可见，关贸总协定机制的建立标志着美国基本实现了制定国际贸易规则、重塑国际贸易秩序、确立美国领导权(霸权)的战略目标。具体地讲，美国在1947年关贸总协定机制下的贸易霸权主要体现在以下几个方面：
　　(一)1947年关贸总协定机制是美国政策设计的产物。为谋求战后国际贸易领域的霸权地位，美国政府明确提出了以削减贸易壁垒和取消歧视待遇原则为核心的多边自由贸易的政策，并以此为基础制定了相应的计划方案。其中，“多边自由贸易计划”“2·6备忘录”和“国际贸易组织宪章建议案”共同构成为制定美国主导下的多边自由贸易制度规则和塑造美国领导下的战后国际贸易秩序的指导性文件。
　　(二)1947年关贸总协定机制的建立是美国外交努力的结果。在确立多边自由贸易的政策目标并着手制定详细的计划方案的同时，美国政府亦展开了积极的外交活动，成功地将美国的政策计划作为国际谈判的惟一基础；不仅如此，美国还从构筑美国领导下的战后国际贸易秩序的战略高度出发，适时推出马歇尔计划以增强美国的谈判地位，并在羊毛关税和英联邦特惠制等问题上做出适当让步，最终促成了日内瓦会议的结束和关贸总协定机制的建立。
　　(三)1947年关贸总协定机制的规则体系主要体现了美国的政策目标，这集中表现在：(1)关贸总协定机制的宗旨是美国政策目标的高度体现。削减贸易壁垒和取消歧视待遇原则是美国多边自由贸易政策计划的核心，也是美国倡导多边关税和贸易谈判的基础。关贸总协定明确将“削减关税及其他贸易壁垒，取消国际商业上之差等(即歧视)待遇”(《国际条约集》，1945-1947：539)规定为总的原则宗旨，并在此基础上构筑起贸易规则体系的主体框架。
　　(2)关贸总协定的多边关税减让成果最大限度地实现了美国的利益目标。作为世界上经济实力最强大的国家和最大的贸易进出口国，关税壁垒的普遍降低首先对美国有利，而“日内瓦的多边关税减让成果则体现了美国实质性的优势”(FRUS，1947：1016-1017)。
　　(3)关贸总协定机制有关特惠制的规定仍然是美国的一项重大成果。由于“冷战”等诸多因素的影响，美国虽然没有达到完全取消英联邦特惠制的目的，但英国和英联邦自治领毕竟同意在特定产品上削减或取消英联邦特惠关税，总协定亦规定约束特惠关税差额，从而“表明英国就此承担了长远的义务”(FRUS，1947：1021)，并最大限度地实现了美国的政策目标。
　　(4)关贸总协定机制有关数量限制的条款体现了美国的意志和利益。根据美国“多边自由贸易计划”的要求，关贸总协定确立了“数量限制的一般取消”条款，从而基本实现了美国的政策目标。另一方面，关贸总协定亦规定缔约国在面临严重贸易收支困难时可实施进口数量限制措施，但美国坚持对此设置了严格的附带条件，即：1)非歧视地实施数量限制。非歧视原则是美国多边自由贸易政策计划的核心，基于此，关贸总协定明确规定，作为维持贸易收支平衡的例外措施，数量限制的实施必须是非歧视的。2)国际货币基金组织的最后决定权。在美国的坚持下，关贸总协定规定，确定缔约国是否面临贸易收支困难的最后决定权在国际货币基金组织(《国际条约集》，1945-1947：550-551，554，559)。鉴于美国在国际货币基金组织中拥有占据优势的加权投票权，将与数量限制有关的贸易收支平衡问题交由国际货币基金组织决定，无疑有助于美国通过国际货币基金组织控制关贸总协定中的数量限制例外规则，对美国“具有特别重要的意义”(Wilcox，1949：45)。
　　(5)关贸总协定机制有关数量限制和补贴的条款有利于美国农业政策的实施。农产品贸易政策本应是国际贸易政策的重要组成部分，但由于美国的影响，1947年关贸总协定机制实际上将农业政策排除在外。此种安排满足了美国的政策要求且对美国更为有利：1)数量限制的例外规则。根据美国的建议，关贸总协定明确将农产品数量限制措施排除在一般取消数量限制的原则之外(《国际条约集》，1945-1947：550-551)。这样，美国的农产品进口数量限制政策仍然可以不受关贸总协定规则的约束而继续实施。2)补贴条款。关贸总协定根据美国的计划承认了进出口补贴政策的合法性(《国际条约集》，1945-1947：560)。这样，美国的农产品出口补贴政策即使在关贸总协定规则体系内亦获得了继续实施的理由。这样，基于强大的经济实力，美国的农产品因此可以获得出口竞争的优势。总之，关贸总协定的补贴条款和数量限制的例外规则最大限度地满足了美国农业政策的适用空间，“突出地反映了美国在农业领域的政策取向”(Curzon，1965：130-131)。
　　(6)关贸总协定机制有关规则范围及运转程序的规定反映了美国的政策意图。1)关贸总协定机制的规则范围。尽管有关国家高度关注就业和经济发展条款，但关贸总协定最终采纳了美国的方案，“将总协定的涵盖范围限定在与关税减让有关的条款上”，因为美国坚信，非关税贸易壁垒条款“作为对美国关税减让的交换是必不可少的”(FRUS，1947：958-959)。2)关贸总协定机制的运转程序。
　　美国坚持认为，必须建立相应的运转程序以监督总协定条款的实施，“这对于维护美国的利益是绝对必要的”，因此，美国建议在关贸总协定中使用“缔约国”一词，并规定缔约国的联合行动以确保总协定条款的实施。美方认为，“鉴于总协定的多边特性，此种安排是明显必要的”(FRUS，1947：958-959，1023-1024)。关贸总协定据此采用了“缔约国的联合行动”条款。(《国际条约集》，1945-1947：568-569)从对《关税和贸易总协定》主要条款的分析中不难看出，1947年关贸总协定规则体系深深打上了美国政策计划和利益取向的烙印。
　　综上所述，通过日内瓦会议的多边贸易谈判和关贸总协定机制，美国最终实现了贸易霸权的战略目标，其主要表现形式就是所谓的“机制霸权”。需要说明的是，尽管组建国际贸易组织是美国“多边自由贸易计划”的预定目标，且在1948年3月结束的联合国贸易和就业国际会议上，有关国家亦签署了《国际贸易组织宪章》。但面对变化了的国际国内形势，美国政府不得不调整策略，于1950年12月最终决定放弃《国际贸易组织宪章》。总体来看，影响美国政府抉择的原因主要有三点：第一，国际环境的变化。国际贸易组织筹建之时，正值“冷战”肇始之际。在“冷战”背景下，遏制政策迅即成为美国对外政策的重心，这在很大程度上削弱了美国政府对国际贸易组织的注意力，并最终做出了放弃《国际贸易组织宪章》的决定。第二，美国国会的拖延。国际贸易组织的筹建在美国国内亦遭遇“国会山”的巨大压力。在《国际贸易组织宪章》正式提交审议之后，美国国会迟迟不愿启动“宪章”的审议批准程序，这成为美国政府决定放弃《国际贸易组织宪章》的另一个重要因素。第三，关贸总协定机制下美国政策目标的基本实现。
　　随着1947年关贸总协定机制的建立，美国“多边自由贸易计划”的政策目标基本实现，这是促使美国政府最终放弃《国际贸易组织宪章》的内在动因和关键前提。
　　美国政府在放弃《国际贸易组织宪章》的同时，还明确提出了强化关贸总协定机制的措施，例如在关贸总协定机制的框架内设立一个常设秘书处，以便将关贸总协定发展成为一个适当的国际组织并确保关贸总协定长期发挥效力(FRUS，1950：782-790)。由此可见，放弃《国际贸易组织宪章》并不表明美国放弃了既定的战略目标。面对“冷战”格局的形成，加强和巩固关贸总协定机制实际上成为美国最大限度地实现“多边自由贸易计划”的政策目标、维护美国贸易霸权地位的现实选择。

《解放军外国语学院学报》2005年第3期

作者简介：舒建中(1964-)，男，四川自贡人，南京大学国际关系研究院讲师，博士，研究方向为国际关系和美国对外政策。

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