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标题: [转帖] 觉醒系列之-------中央和地方的税收关系(二)1994年：税制改革的转折点 [打印本页]

作者: 周雪川 时间: 2009-3-31 13:40 标题: 觉醒系列之-------中央和地方的税收关系(二)1994年：税制改革的转折点

中国是一个大国，人口众多，地域辽阔。在这种类型的国家，地方和中央之间的关系是核心的政治问题之一。而在地方和中央之间的关系中，地税和国税之间的分配又是重中之重的问题。税收的分配结构直接决定了地方和中央之间的权力分配。改革开放30年来，财政和税收体制改革始终是中国整体改革的重要组成部分。
1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。
1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。
1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。
对于一个大国来说，地方的作用是至关重要的。因为中央不可能充分考虑到各个地方的具体情况。地方建设的动力和适当的治理只能来自于地方，而不可能来自遥远的中央。历史上的专制国家，由于权力高度被集中到中央，于是几乎无一例外地形成了首都等政治核心地区高度发展，而远离政治中心的地区的发展则往往非常滞后。这种严重的发展不平衡是所有专制国家无法解决的难题。而这正是地方权力被压制的结果。
改革开放以前的中国，中央高度集权，地方几乎完全成为中央权力的延伸。这正是造成国内各地区发展高度不均衡的重要原因之一。各地方的发展，高度依赖于中央的关注。这方面的典型例子是，在经济改革进行多年以后，邓小平在回顾改革时，指出当初没有把上海列为开放特区是一个失误。也就是说，假如中央在更早的时候把上海列为经济特区，上海会取得比现在高得多的成就。而深圳就是因为被中央列为经济特区，于是便得到了突飞猛进发展的机会。上海后来取得的飞速发展证明，在改革的初期，上海并不是没有如深圳那样快速发展的条件，只不过运气不好，没有得到中央的政策而已。这种完全依赖中央意志的情况，很不正常。各地方的发展受到其资源禀赋和各种历史条件的限制，这不足为奇，但是，如果仅仅是由于遥远的、几千里以外的一些人的意志，就决定了某地的未来，这当然是应该尽快被改变的状态。除非重新恢复到人与人之间不平等的等级制度，否则，地方和中央之间是不应该保持这种不正常的关系的。
如前所述，改革开放以来，重要的发展之一就是中央大大放松了集权的程度，许多权力被下放到地方。那个时期的中央和地方政府关系被称为“分灶吃饭”，地方上先把收入匹配好了，有多出来的再上交中央。这也造成了中央财政和地方财政之间每年都要经过讨价还价确定地方留多少，上缴中央多少。结果，1985—1993年，中央政府预算收入占全国预算收入的比重呈现不断下降的趋势。更多的钱由地方政府支配。原有的中央高度集权逐渐转化为地方分权的格局。可以说，这正是中国改革开放取得多年持续发展的根本原因之一——也许是最为重要的原因。
另一方面，在“分灶吃饭”财政体制下，各级财政支配的财力在极大程度上取决于地方上缴、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种讨价还价因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不下去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后调整基数和让地方“作贡献”的做法屡屡发生。
为了改变这种局面，1994年1月1日，分税制财政管理体制诞生了。按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的总的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。
分税制改革的基本内容，包括以下三个方面：
第一，根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。
第二，按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75％，地方分享25％）、证券交易税（中央和地方各分享50％）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。
第三，实行中央对地方的税收退还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长O.3%。
概而言之，1994年的分税制改革明确划分了中央和地方税收收入，增值税从地方税调整为按75：25的比例在中央和地方间分享。当时中央政府承诺改革不会减少地方政府收入，所以以2003年地方的增值税收入为基数，增长的部分实行分成。
实行分税制后，中央税包括了增值税的75%部分、企业所得税和个人所得税的60%部分，关税、海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税、实行汇总纳税的企业集团所得税，车辆购置税，船舶吨税，证券交易印花税94%部分，利息所得税（2008年10月8日取消），海洋石油资源税。
属于地方财政的收入包括营业税，地方企业所得税，个人所得税的40%部分，城镇土地使用税，城镇维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，土地增值税、国有土地有偿使用收入，增值税25%部分，证券交易印花税6%部分和除海洋石油资源税以外的其他资源税。
分税制运行十多年后，中央财力不足等问题得到了有效解决，中央财政占总财力的比重从1994年的百分之十几到2007年的55.75%（包含了给地方的转移支付和原体制补助）。在分税制改革后，固定资产投资方向调节税，屠宰税，农牧业税，农业特产税等地方主要税收随着税制改革的不断推进被陆续取消，地方财力雪上加霜。新的问题随之出现：地方政府尤其是基层政府事权过多，相应财力却很少，使其无法完成现有的事权。由此，催生了地方政府的种种“不良行为”（详见本章“参考阅读”）。
现在看来，1994年分税制的内在机理是一种权力主导型的分税制。什么税收归本级政府，什么税可由下级政府收，下级政府上缴的什么税返还多大比等，均由上级政府凭借权力单方面决定。于是，在这种权力主导型的分税制下，财权一级级向上转移，而事权却相对下移。
当今世界上，不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税。我国则设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，地方税体系薄弱，目前的分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税。如再要往下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。
另外，中央对地方的财政转移支付远远称不上完善。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长。在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，资金到政府级次末端已所剩无几。
结果，地方政府在承受越来越多事务的同时，却面临着逐渐紧张的财政。要做的事还要做，收入却大幅度减少，唯一办法自然是“乱收费”与借债。以安徽省为例，截止2003年底，安徽省县乡政府负债约313亿元，其中县政府负债181亿元，县均负债2.29亿元，乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。
全国范围内，近40%的县的预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。而且，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。县、乡干部工资无法保证足额发放，拖欠工资成了常事。为了确保政府机构能运转，除了借债就是巧立明目去收费。
近年来，为了弥补地方收入的不足，地方政府通过转让国有土地大量获利。结果，造成土地价格直接决定地方政府收入的格局。这种局面一旦形成，就会对土地资源的开发利用造成严重影响。政府会鼓励有利于土地价格上升的资源格局。这其实是近年来各地房价不断攀升的重要原因。在许多地方，地价实际上占据了房价相当大的比例。
从政治权力分配的角度来说，中央政府占有了主要的收入，并以转移支付的手段下拨给地方。这无疑成为中央控制地方的强有力的制度手段。应该说，这种趋势是和三十年来的改革开放的大方向背道而驰的。从某种程度上来说，甚至可以从中看出计划经济复活的迹象。经济改革的成功带来的政府财力增长似乎正在成为改革继续深化的最大障碍。

资料来源:传知行社会经济研究所---2008公民税权手册

作者: 竹南 时间: 2009-4-1 13:06

已经去传知行研究所网站当下小册子全文阅读了，多谢楼主分享。

作者: 周雪川 时间: 2009-4-2 13:17

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