邓聿文：对住房市场进行整体改革设计

亚平

最近，重庆、上海等相继传出了开征房产税的消息。虽然最终方案还未揭晓，无法对其效果进行评估，但基于中国房地产市场的畸形和以前的经验，如果仅有房产税的开征，而没有其他配套措施，特别是重构房地产市场的基础，理论而言，对房产税能否降低房价的效果表示存疑。
　　近几年，房价是最纠结的社会问题之一。尽管去年出台了包括限购在内的史上最严厉的调控措施，但全国70个大中城市可比房价还是上涨了近10个百分点。楼市调控之所以未能实现预期效果，原因是多方面的，但关键在于，现有的调控举措未能触及到两个带有本质性的问题：一是现有对房地产的市场定位并未因调控而得到改变；二是房地产涉及中央与地方的关系，调控也并未针对这一问题。鉴此，任何对楼市的调控，要想达到效果，必须触及这两个问题，从而，需要有对整个住房市场的整体改革设计。
　　统筹推进房地产领域改革的必要性和重要性
　　中国的房价收入比已经接近或超过10倍，而国际上其他国家普遍在6倍左右，考虑到中国的低收入水平，尽管当前有着庞大的住房需求，但高房价显然是不可持续的。因而，如果现在不使高房价降下来，等到房价泡沫因膨胀而破灭，其给中国将会带来一系列严重的政治经济和社会后果。
　　首先，高房价会透支社会的消费，从而使得“十二五”建立消费社会的目标进而经济转型的任务无法实现。中国长期依赖投资和出口的发展模式是因为消费不足以支撑和带动经济增长。消费不足一是源于收入水平低下，二是政府公共产品和公共服务的欠缺使得民众不得不从市场购买它们，其中住房支出占有相当大比重。这无疑会抑制人们的即时和长期消费需求，使人们不得不减少其他本该消费的项目。而没有旺盛的消费需求，消费社会也就不可能建立起来，经济发展还延续过去的套路，发展方式的转型自然也就谈不上。
　　其次，高房价可能会导致中产阶层的消亡，不利于社会稳定。如上所述，消费社会的建立必要求有一个强大的有消费能力的中产阶层作基础，而高房价所制造的大量“房奴”恰恰会侵蚀这一基础，甚至中产阶层本身在高房价的压榨下亦可能消亡。从社会学来看，一个社会的稳定维系于中产阶层的稳定，中产阶层的可能消亡，自然也会动摇社会的稳定。而稳定对中国社会的发展来说，又至关紧要。加之高房价会诱发更多的腐败，当多种问题共振时，对社会的稳定和持续发展无疑是非常不利的。
　　复次，高房价还会损害党和政府的形象和信誉。尽管这些年国家为调控房地产而做出了很大努力，甚至不惜采取问责手段，但房价的不跌反涨，甚至越调越涨，已造成政府形象的严重受损，执政水平和执政能力受到考验。一旦社会形成了此种负面认知，政府再出台调控政策，效果更会减弱。
　　最后，由于房地产商和个人多是通过银行贷款和按揭方式，从事房产开发和实现自己的住房梦，当外界环境发生变化，或出现个人支付困难时，如紧缩货币政策导致开发商资金链断裂，购房者失业无力还贷，都会影响到银行对风险的控制。目前，与房地产有关的贷款占到整个银行放贷的六至七成，从这一角度看，银行的命运无疑拽在房地产行业，所以，一旦房地产市场出现连锁反应，祸及银行，对整个经济形势和社会将会带来巨大风险。
　　综上，未来几年，社会最可能出问题的领域，就是房地产。对此千万不能轻视。不过，另一方面，也说明有对房地产领域进行改革的必要，而且改革越早越全面越深入，其引致的负面效应可能就越小，对社会的破坏程度就越低。中国这些年的改革力度很少，即使一些领域推出改革举措，也多半虎头蛇尾，效果不明显。原因之一，与改革没有找到一个有力的突破口有关。中国其实不缺改革的动力，也有改革的物质条件，需要的是为改革找到一个真正的突破口。而作为突破口，问题本身必须要很严重，受到社会各方高度关注，对其改革的必要性已经形成共识，缺的只是改革的临门一脚。现在看来，这个突破口很可能是房地产领域。因为如前所述，它是中国社会当前最关注、最纠结、民众最怨恨、社会矛盾聚积的领域，其他方面的改革都不会有房地产改革的效应大。
　　改革房地产需要对住房重新定位，并调整中央与地方的财政关系
　　中国自确立房地产的市场化改革和发展方向后，虽然近五、六年来以主管部门或国务院名义发布的大大小小的文件不下几十件，但主要是把房地产作为政府调控的对象，而鲜有真正的改革措施出台。所以如此，很大程度上在于我们未能正确地认识住房这一商品的性质，从而未能处理好涉及中央与地方的事权和财权关系。这也是房地产调控未能取得应有效果的原因所在。
　　不管文件如何强调，事实上这些年从中央政府到地方各级政府，都把房地产作为拉动经济增长的龙头支柱产业加以扶持发展，也就是说，将住房定位于一种普通商品，而不是当作国家必须建立的基本社会制度之一。原因一方面是房地产业与众多行业有关联，客观上对国家的经济增长作用巨大；另一方面是国家把城镇化作为发展战略后，地方普遍遇到资金不足的问题。两相结合，也就强化了房地产支柱产业的作用。特别对地方政府来说，由于以GDP为政绩导向，又存在地方的政绩竞争，更会倚重房地产。所以，我们看到，不管有没有条件，地方都要竞相发展房地产业，上房地产项目，大量出让土地，大搞城市开发。只有这样，才能获得丰厚的房地产税收和土地出让收入，以此解决地方发展所需之资金。国土资源部的数据显示，“十一五”期间，全国土地出让收入高达7万多亿元，其中去年达到2.7万亿元。
　　自然，保障房的缺席也是这一定位的结果。既然住房是一种普通商品，能够带来地方财政收入的增加，那么，对于不能产生增值收益的保障房，地方政府也就不会有兴趣和动力去做。因为，一方面，发展保障房势必会减少地方的土地出让收入和房地产税收；另一方面，还要从已有的政府财政收入中拿出一大块来建保障房。地方政府是不会去干这种“蠢事”的。所以，在国家住房改革的早些年，不仅保障房的品种少，各地基本只有半保障性质的经济适用房一种，而且长期完不成国家下达的任务。近年来虽然保障房的品种多起来了，但依然是积极性不高。整个“十一五”时期，保障房供地为68万多亩，而全国共批准新增建设用地3300多万亩，仅去年一年，全国实际建设用地供应就达642万亩，将近保障房五年供地的10倍。
　　定位的偏差也受制于地方财政的困境，后者很大程度上则是分税制改革所致。1994年实行的分税制改革，弱化了地方财政的吸取能力，但事权并没有被上收，从而导致事大财小的局面，致使地方财政变成吃饭财政，陷入困境。加之近几年国家又强调要加大对公共产品和服务的提供力度，虽然有国家的转移支付，但亦不敷支出水平。这种情况下，地方政府要想完成国家的任务，只有把手伸向社会，向老百姓要钱，而房地产能以最有效的手段把百姓之钱掏出来。因而，大力发展房地产、催高房价，也就成了多数地方政府的不二选择。房价越高，越能制造楼市繁荣的假像，从而地方政府得到的房地产税和土地出让收入也就更多。
　　事情还在于，在房地产问题上，与中央政府相比，地方政府和房地产的关系更显密切和直接。一般来说，中央只负责出政策和措施，具体执行调控任务的是地方政府。鉴于高房价对地方财政和政绩的巨大作用，地方肯定会对中央平抑房价的政令阳奉阴违，消弭调控效果。对此，中央当然亦很清楚，但在中央不肯放弃自身利益的前提下，只要地方做得不是太出格，也就默认地方的行为。
　　改革就是要使住房回归民生必需品
　　要切实有效降房价，保障每个人都住有所居，关键是要对住房的定位进行纠偏，同时下大力气调整和改善中央与地方的关系，特别是财政体制。这就需要有对房地产领域改革的整体设计，小打小闹无济于事。
　　如前所述，住房作为一种商品，首先是用来满足人们低层次的生存需求的。这是住房最基本的价值。改革的目的，就是要实现住房这一基本价值，这就要求我们在设计国家的住房政策时，须把住房作为一种民生必需品来看待。既是民生必需品，宏观调控就不可或缺，而不能任凭目前远非健全的市场去支配。因为，如果民生必需品短缺而又没有有效调控和公平分配，它们的价格就会暴涨，一如当前的房地产市场。
　　另一方面，仅有调控是不够的，对于民生必需品，国家还必须承担起保障房的建设之责，而不能一味地把它推给地方政府。当然，这并不是说要国家自己去造房子，可以把它交由国企尤其是央企去完成。国企本来就是为实现国家的某些特殊使命而设立的，其承担保障房的建设天经地义。如果民企愿意为保障房建设出一份力，也可以，在资格上与国企一视同仁。为激励国企和民企建保障房，可采取按成本加价的方式进行。至于保障房的分配，可考虑在一个城市连续居住和工作超过3年的无房家庭，都有条件申购一次保障性住房，不分户籍，这样，也将流动人口纳入保障住房政策范围之内。在大力发展保障房的同时，商品住房则可按30%的住房建设用地进行开发和销售，房价随行就市，以满足部分中高收入者的住房需求。
　　其次，改革“九四”财政体制，为地方政府寻找可持续的财源。目前，重庆、上海等地正在出台房产税，这是调整中央与地方财政关系的一个方面。房产税作为地方的一个主要税种，从发达国家的经验看，是能够为地方发展提供一条可持续的财政收入来源。但从中国的情况看，由于地方历史欠缺太多，仅有房产税无法解决地方资金之渴，如果没有其他更多可持续的财政收入来源，房产税势必会扩大和泛化，变成对人们住房财产性收入的掠夺。所以，关键是要改革“九四”财政体制。
　　财政体制的实质，不单纯是财力增长，而是要使各级政府主要是中央和地方的财力和事权要配匹。权大责小，或者权小责大，都要出问题。目前的情况是，中央和地方的权责不对等，中央财大事小，地方事大财小，因此，解决的办法也无非两条：要么中央把事权收上来，要么把财权放下去，没有第三种选择。在这方面，发达国家特别是一些福利国家的经验，可供借鉴。发达国家中央政府的财税收入一般也占整个国家财政收入的60%左右，与我们现在差不多，但它们的社会福利几乎都由中央政府负担，正好与我们相反。目前，一下子斩断地方政府的土地财政显然不可行，但可以减少地方对土地收入的依赖，与此同时，增加中央的转移支付力度，强化中央对公共服务的提供责任。
　　第三，在财政改革中，还须伴之以政府职能的转变。如果政府的职能没有切实改变，特别是中央部委的过大权力没有得到有效削减，把部分职责交由市场去完成，减少其对微观经济的干预，那么，中央与地方财政关系的调整很难。因为“九四”体制后的财政集权，实为中央部委的集权，而不是国务院的集权。所以，需要在地方承担事务的同时，把集中到各部门的权力还给地方。