周其仁：“增减挂钩”怎么看？

【背景】近日，国务院一份关于“规范增减挂钩、防止农民‘被上楼’”的文件正在坊间流传。该文件针对一些地方以“城乡建设用地增减挂钩”为名，大范围快速推进“农民集中居住”的做法，提出要“严格规范”，并“坚决制止”违法违规行为。
　　这份题为《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发（2010）47号）指出：“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围，突破周转指标，违背农民意愿强拆强建”，“必须采取有力措施，坚决予以纠正。”
　　该文件还明确要求，村庄“整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地。在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿，农民参与，农民满意”。
　　城乡建设用地增减挂钩政策，最早始于2004年。其核心是村庄经过整治和农民集中居住，把腾出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。然后，市县政府就可在年度用地指标之外，在城市近郊区征用等量的耕地，用于城市和工业建设。
　　在此过程中，由于在某一县域内，耕地总量没有减少，因而被称为“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。”或正因此，近年来在中央严控耕地占用的背景下，江苏、山东、河北、重庆、四川成都等地，都在尝试扩大增减挂钩的范围。
　　由于增减挂钩一般都涉及村庄撤并和农民集中居住。事实上，一些地方确实也发生了强迫农民上楼的问题。2010年下半年以来，“农民被上楼”等故事，经由多个媒体报道，引起了中央决策部门的警惕和关注，于是才有上述“规范”之举。
　　那么，究竟如何全面认识现有城乡建设用地增减挂钩政策？如何认识其与改革征地制度，推进农地制度改革的关系？

　　北大国家发展研究院教授周其仁认为：城乡建设用地增减挂钩，作为国土资源部的一个制度设计，经过多年来的实验和探索，效果明显，应充分肯定。同时，增减挂钩所涉及的村庄撤并和农民集中居住，不能由政府主导。今后，应尊重农民的意愿，利用市场机制形成挂钩指标的价格，为土地制度改革提供试错的机会。
　　他承认，增减挂钩是对土地制度的技术性改进。其局限在于，一，它没有触及征地制度，“拆旧区”会被复垦为耕地，但是在“建新区”，依然要征地，而征地价并非市场价的赔偿。二是它并没有改变土地制度框架。目前土地“农转非”指标还是由中央政府批发给省级政府，再由省级政府零售给市县或乡镇，然后再卖给企业或开发商。
　　高层决策者之所以担心增减挂钩盲目扩大会出问题，主要是基于现有政治结构的考虑。在现有政治结构下，基层政府缺乏实质性制约。在农转非指标普遍饥渴的背景下，地方政府会尽可能增加“挂钩”面积，就可能多拆农民的房屋。
　　周其仁指出，在中国，任何深层次的改革都要受到政治结构的制约。长期以来，行政权异常强大，财产权、公民权非常薄弱。这个大问题不解决，GDP总量即使世界第一也没有意义。而诸多制度性改革，怎么一步步地走出来，谁也没有经验，只能靠探索尝试。
　　据他介绍，增减挂钩的背景是，当前城市化高速推进，耕地被大量侵占，中央要保护耕地，地方却要招商引资，扩大城市。面对这个矛盾，数年前，国土资源部基于大量研究，在现有政策框架下设计方案，基本不涉及利益分配机制，尤其不涉及产权制度的变化。
　　从这个意义上说，增减挂钩与征地制度属于平行存在，是技术性改进。但是，周其仁认为，从目前看，此项实验有可能转化为全国性制度变革的契机。毕竟，“所有的制度变化都是从现有体制中长出来的，不可能另起炉灶打进去。这是渐进改革的共同特点。”
　　周其仁指出，此前媒体报道的农民“被”上楼，重点不是农民上楼不上楼，关键是自愿不自愿，自愿的上楼，无可厚非。中国人口这么多，平地这么少，早晚都得上楼。问题是否尊重农民的意愿，用什么机制来实现资源的优化配置、挂钩收益如何合理分配。
　　在他看来，成渝等地增减挂钩指标的交易，可能诱发现有体制机制的重大调整。过去，地方政府用老办法搞增减挂钩，就会引出一堆矛盾，比如“用什么价增，用什么价减，挂钩双方之间，利益怎么分配”，都会出问题，闹出矛盾来。
　　问题出来了，就应该解决。到底怎么办？周其仁指出，今后的增减挂钩，必须是不用政府主导的增减挂钩，不能再用行政手段推进。政府权力应逐渐退出来，让农民自主决定。应在尊重农民土地财产权的前提下，让挂钩指标交易形成价格，并让农民去决定如何分享挂钩的收益。

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李大苗