[探讨]房价高企的根子，在中央？还是在地方政府？

亚平

住房价格高涨的根源在中央




徐一川





    各位看官，看到这个标题，先别忙拍板砖，不要惊讶为什么笔者不把住房价格高涨的责任追究到地方政府身上，虽然现在很多人认为地方土地财政是房价高涨的根源，这也不能怪网友和同志们。因为中央主流媒体人民日报2011年1月4日发表的文章《地方政府以高房价换GDP 阻调控成效》认为，地方高度依赖土地财政，为获取高额土地出让金，采取种种措施，推高地价，抬高房价，以此换取好看的GDP和政绩。这篇文章显然把高房价的板子打到了地方政府尤其是地方官员的身上，主流媒体如此说，大家也这样想是很正常的。不过，笔者在这里为地方政府喊个冤。详细分析住房高涨的根源在中央而不是地方。理由有四。
　　1、分税制改革使中央财政收入大增，而地方政府财政收入锐减。1994年后中央实施了分税制改革，中央和地方以财权与事权相统一为原则进行财力分配。中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。根据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%，与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30%，这一比例16来基本没有发生大的变化。但中央对绝大多数事情都要求地方贯彻落实属地管理原则，也就是说，这些年不断出现的新事务大多都是由地方政府承担了的，但地方的财政收入比例并没有明显增加，导致中央和地方在财权和事权上不匹配。
　　2、中央大力推行国企改革，把赚钱的企业中央化，导致地方政府失去一个重要的收入来源。比如，1998年国务院决定对全国石油化工工业进行战略性改组，原中国石油化工总公司和中国石油天然气总公司相互交换部分油田企业和炼化企业，并将原隶属地方政府的省、市、自治区石油公司相应地划转到两大集团公司，分别组成中国石油化工集团公司和中国石油天然气集团公司。这次调整，直接导致盈利能力强的企业脱离了地方政府。类似的中央企业重组地方企业的例子还有，通信、电力和银行等。2009年国家财政收入68477亿元，其中中央本级收入35896亿元，地方本级收入32581亿元。2009年央企利润近万亿，接近国家和地方财政收入的三分之一，但国家基本没有取得多少红利，地方政府更不待言。想想这些年最赚钱的企业都有哪些，中石油、中石化、中移动、中国电信、中海油、中国工商银行、中国建设银行、中国银行、国家电网等等，那都是中央企业，地方国企没有几家。国企改革的结果是，赚钱的给了中央，不赚钱的包袱甩给了地方。
　　3、中央通过法律和政策赋予地方政府垄断土地征收和土地交易的权利，使得地方政府拥有了收割土地财政的尚方宝剑。中央要求地方政府干的活越来越多，但要让驴跑，又不给草吃，那怎么可能，不符合自然规律、不符合能量守恒定律吧。所以，中央一定要对地方政府采取补偿措施，让地方政府自己找草吃，结果中央通过土地管理法等相关法律给了地方两把尚方宝剑。一是赋予地方政府土地征收的垄断权利。土地管理法规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这是对征用耕地的30年使用权的补偿，而商业用地产权是40年，居住用地产权是70年，均超过30年，征收农村土地相当于是政府对农民的公开掠夺。二是赋予地方政府垄断土地交易市场。所有的房地产商要想获得一手土地，只能从政府手里购买。政府垄断了买地和卖地两头，价格当然自己说了算。地方政府借1998年住房改革的机会把扩大收入的途径转向 “土地财政”，把房地产业作为支柱产业大力发展。虽然没有统一的数据，但分析一、二线城市的土地收入，“土地财政”占地方政府财政收入的30%基本没有疑问，这个比例正好与分税制改革后地方财政收入下降的比例相当。“土地财政”的结果是各地不断高涨的房价，而且地方政府没有压低房价的强烈意愿，因为这会直接降低其财政收入，也会降低其提供公共产品和服务的能力。所以，中央打压房价的举动往往很难得到地方政府的全力支持，其根本原因就在于，中央和地方的财权与事权匹配问题没有得到根本解决。如果这个问题不解决，不论中央如何打压房价，房价都不会有实质性的下降。所谓“政令出不了中南海”的问题，根源在于“中央与地方的收入分配问题”。
　　4、中央的发展战略是以城市为中心，而忽略农村的。大家一定会骂我睁眼瞎，没看到这些年中央一号文件年年都是“三农问题”吗。各位看官，难道大家不知道，喊得最响的，往往都是不重要的潜规则吗。比如，前段时间刚刚披露的河南省交通厅连续四任厅长下马，但个个上台前都信誓旦旦绝不贪污，结果呢。所以，先看我分析，然后不同意再拍砖不迟啊。中央政府采取的城市化中心发展战略，绝大部分资源都投向了城市，具体说城市和农村在资源分配上的不平等有三方面。一是过去60年来工农业产品的价格剪刀差。远的不讲，就说近年农产品价格屡被打压，而以石油为代表的工业品屡上涨。控制农产品上涨显然有利城市而不利农村。二是财政投入过度向城市倾斜，比如，2009年，中央财政用于“三农”方面的支出7253亿元，虽然比2008年增长21.8%，但仍只占全年中央财政的10.7%，这还是近年来“三农”支出增长迅速的情况下达到的比例。尽管如此，10.7%的比例只有农村人口53.4%的比例的五分之一。三是金融是现代经济发展的血液，但这个血液绝大部分供给了城市，而农村所获不多。2009年，中国银监会党委副书记、副主席蒋定之接受采访时表示，我国银行业涉农贷款余额已达8.8万亿。2009年4月末，我国金融机构各项贷款余额达到35.55万亿元。以此计算，涉农贷款不足四分之一。对城市发展的过度重视，显然制约了农村的发展。城乡收入差距的不断扩大，引得几亿农民远离农村进入城市，导致城市人口激增。城市人口多了，住房需求自然增加，需求增加，当然推动房价上涨。房地产商对房价上涨信心满满，他们的理由就是，中国的城市化进程就是房价的根本支撑。地方政府只不过是顺势而为，抓住城市化契机增加土地财政收入。如果地方政府把这些增加的土地财政用于提高人民的生活水平，那大家应当感谢地方政府，而不是拍砖。所以，大家的关注重点不是批评土地财政，而是关心、监督地方政府把土地财政收入用于服务人民的正道上。
　　笔者认为，上述这些理由绝对可以解释清楚地方土地财政的根源是中央造成的。如果各位网友和同志们不认可，只能叹息没有天理。
　　如果大家认可我说的上述理由，认为房价高涨的症结的确是在中央。那么，笔者提出四个针对性的解决建议。
　　一是加快分税制的二次改革，降低中央收入、提高地方收入，达到一个比较合理的分配比例。如此，可以解决地方政府收入来源的问题，减轻地方对土地财政的依赖。
　　二是加快推动中央企业提高利润上缴比例，并建立相应的转移部分利润于地方政府的机制。中央企业是全民所有的，百姓分享点央企利润也是正当要求，是所有者权利的体现。北大教授张维迎也都提过类似的意见。
　　三是立即修改土地管理法等不合理的法律法规，破除政府对土地的两个垄断，赋予农民更大的土地权利，形成竞争性的土地交易价格形成机制。
　　四是实施农村与城市并重的发展战略，大力实施农村吸引力增强工程。要实现城乡协调发展，关键是要增加农村的吸引力，让农民过上有尊严的生活，感到以做农民为荣，以从事农业为荣，以扎根农村为荣。具体来说，要大幅度增加农村财政投入，提升农村公共产品保障水平，包括教育、医疗、社会保障、文化生活等要与城市同部署、同推进、同水平。要采取政策引导金融资源投向农村，比如降低农村金融公司、互助基金、小额贷款银行的监管标准，免除营业税务费用，建立坏账抵销基金等等。总之，国家资源要向农村倾斜。   



地方政府以高房价换GDP 阻调控成效




刘成友



    日前，住建部部长姜伟新表示，今年将继续坚定不移地加强房地产市场调控，并适时会同监察部对省、市人民政府稳定房价工作进行考核，对政策落实不到位、工作不得力的，将进行约谈直至追究责任。
　　人们还记得，3年前，房价一路蹿升时，曾经有过类似上述的说法；半年前，房价近乎脱缰时，也有过类似的说法。遗憾的是，尽管有关部门多次表态，截至目前，人们还没有看到有地方政府在楼市调控中被追究责任。
　　即便如此，人们还是有所期待。毕竟，在楼市调控中，一个普遍感受是：“国十条”等楼市政策的一部分措施，被有些地方在执行时“打折”了。人们期望看到令行禁止、政令畅通，期望调控收效明显、百姓受益。
　　实际情形是，在很多城市，开发商捂盘惜售现象仍未杜绝，圈地囤地现象仍不同程度地存在；保障房资金落实不到位，工程进展缓慢……客观分析起来，让市场的归市场，市长的归市长，除了流动性过多、通胀预期增强等市场因素之外，有的地方没有担当起相应的责任，或许是重要症结。
　　主要表现为：有的地方深度介入房地产行业的惯性没有消除，个别地方明降温、暗托市；限购等各项调控政策在执行中被“软化”；廉租房或经济适用房的供给乏力，个别地方还有虚报数字之嫌……地方执行的“短腿”，让中央调控政策成了扬汤止沸。
　　地方在调控中动力不足，原因或在于地方利益的考量及其对土地财政的高度依赖。一些地方担心调控可能影响地方经济和财政收入，对如何主动参与调控缺乏考虑和研究。更严重的是，有的地方尝到了土地财政的甜头，他们为获取高额土地出让金，采取种种措施，推高地价，抬高房价，以此换取好看的GDP和政绩。这阻碍了楼市调控的成效，损害了群众利益。
　　落实调控政策，需要多方面努力，尤其依托于地方的有力执行。有令不行，调控就难免“雷声大雨点小”，不仅房价难稳，政府的公信力也会受到损害。在个别地方，对群众有利的政策往往“大的变小，小的变没”，最后文件成了“纸上画，墙上挂”的东西；而一些关涉地方自身利益的政策，则经常是强力执行。这不能不让人警醒。
　　土地财政不可持续。如何推动地方政府财权与事权相适应，规范土地征收行为，用好土地出让金收入，解决地方政府面临的“钱少事多”的现实难题，这既是行政管理体制改革的迫切要求，也是贯彻落实科学发展观，更好地转方式、调结构、惠民生的必由之路。