迟福林：政府转型决定“十二五”改革成败

亚平

2003年有学者提出由经济建设型政府向公共服务型政府的转型；2004年经济学界就政府转型形成较为广泛的共识；2005年国务院决定把以政府转型为重点的行政体制改革作为改革重点；2006年国务院讨论“十一五”规划，明确地把行政管理体制改革作为“十一五”改革攻坚的关键和重点。8年过去了，以政府转型为重点的行政体制改革有一定进展，尤其是在改善民生方面有重要进展，服务型政府开始成为各级政府基本的理念。
　　总的来说，政府转型尚未真正到位：在许多方面并没有多大的突破；在有的方面不仅没有多大进展，原有的问题还有进一步加大的趋势；有的改革形式上走了一步，但实质上没有大的进展，如大部门制改革。按照十七届二中全会的精神，大部门制改革的实质是建立行政范围内决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的体制。从已有的实践看，无论是中央还是地方行政范围内的三权分设改革并没有实质性突破。
　　行政体制改革没有取得大的突破，原因大概有三方面：第一，政府发展理念的转变尚不到位；第二，相关体制改革滞后，比如财税体制、干部考核机制；第三，这些年形成的部门、行业、地方政府利益开始成为普遍倾向。
　　下一步，是以公共服务为中心推动政府转型，还是以经济建设为中心推动政府转型？这个政府基本理念不转变，现行财政体制、干部考核机制，由此衍生的政府自身利益倾向将难以改变。
　　市场经济体制的初步建立与政府转型
　　金融危机以来，有人把政府主导的经济增长模式作为我国的发展模式。这是需要讨论的：在经济生活领域，是坚持市场主导下的政府，还是政府主导下的市场？
　　1、市场化改革基本完成，还是尚未完成？最近有专家提出，我国市场化导向改革基本完成，下一步主要是社会改革。当前，社会领域的转型和改革十分突出，但说市场化改革基本完成为时尚早。我国虽然初步建立了市场经济体制，但市场化改革的任务并未完成。
　　(1)国企改革滞后、民营经济发展的种种困难，说明市场化改革在有的方面还不到位。近几年，国有垄断行业发展很快，民营经济发展缓慢，在有些地区民营经济还处于相对萎缩的状态。2005年至2009年不到五年的时间，国有企业资本总额从25万亿增至53万亿元，年均增长20%，提高了一倍；而同期，民营经济解决了90%的就业，却只拿到10%的贷款资源。
　　(2)价格改革仍需推进。一般性商品价格改革取得重大进展，要素市场化改革进展并不大，有的问题还尚未破题，比如说土地批租等问题。
　　(3)市场竞争机制有待完善。虽然市场机制建设有了很大进展，但是平等竞争的制度环境并未全面形成。
　　2、政府主导的经济增长方式利大于弊，还是弊大于利？
　　(1)从现实的经济生活看，政府主导的经济增长方式存在几个问题：
　　政府对资源的垄断范围在某些方面不是在缩小而是有所扩大，比如对某些重要资源；
　　行政定价、行政控制在某些方面有所扩大；
　　垄断行业的垄断行为在某些方面不是缩小，而是有所扩大；
　　民营经济有了一定的发展，但发展还面临着相关的制约因素“玻璃门”还没有打破。
　　(2)从地方看，政府主导的经济增长方式在一定时期对拉动经济增长有重大的历史贡献。但今天看，矛盾问题逐步突出：
　　以做大GDP总量为主要目标追求；
　　以土地批租和上重化工业项目为重要特点；
　　政府主导的经济增长方式与国有偏好、垄断行为相联系；
　　以行政控制、行政干预为主要手段。
　　从现实看，政府主导型的经济增长方式同转变经济发展方式的要求相悖。它在市场经济形成中有重要的贡献；市场经济体制初步形成，它具有不可持续性，弊大于利，矛盾、问题开始凸显，并已成为经济生活中的突出问题。
　　3、经济发展方式转型对政府提出的本质性要求是什么？本质性要求就是履行好经济性公共服务。什么是经济性公共服务？至少有五个基本点：
　　(1)经济政策要具有科学性、稳定性，宏观调控要有效。经济政策、尤其是宏观政策不稳定，常常成为我国经济转轨、社会转型中波动和矛盾问题的重要来源。例如住房制度改革，把投资性需求、改善性需求、保障性需求都推到市场，这是造成房地产市场问题的重要因素。如果首先明确政府的主要职责是提供保障性住房，商品性住房在宏观调控下放开，就不会造成当前调控难度大的困境。
　　(2)中长期规划科学性和刚性约束。
　　(3)市场监管的有效性。公共安全领域市场，尤其是食品、药品等公共安全市场的监管严重不到位，老百姓不放心。
　　(4)重要的基础设施建设。
　　(5)经济信息的及时性、公开性。
　　把这5件事情做好，经济性公共服务才能到位。就是说，市场体制初步建立的情况下，政府转型的关键在于，从经济建设的主体转到经济性公共服务主体上来。
    公共产品短缺与政府转型
　　为什么要实现发展方式转变，为什么提出第二次转型与改革，为什么说“十二五”处于历史性转折的关键五年？重点就在于时代背景发生了重大变化。
　　1、我国已进入公共产品短缺时代。当前，我国发展的阶段性特征，主要反映在消费主导时代、公共产品短缺时代、人的自身发展时代。
　　社会发展阶段的重要变化，引起社会突出矛盾由私人产品短缺变为公共产品短缺。也就是私人产品短缺时代从总体上说已经成为历史，而公共产品短缺时代开始全面到来，这是发展阶段的历史提升。这里，有两点分析很重要：第一，尽管我国仍然处于社会主义初级阶段，但是阶段性的发展特征十分突出；第二，尽管我国社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，但是人们物质文化需求的内涵发生了重要变化。
　　2、加大公共产品供给对发展方式转变意义重大。
　　(1)对经济转型的意义。从经济层面来说，加大公共产品供给，既有利于提高全社会的消费水平，又有利于改变消费预期，有助于我国尽快地从投资大国转变为消费大国。
　　(2)对社会转型的意义。现在社会矛盾、社会问题的焦点很多，但主要焦点在于公共产品短缺，以及利益表达、利益协商、利益诉求、社会参与等多个方面。公共产品的短缺和社会转型紧密、直接、全面地连接在一起，加大公共产品供给是顺利推进社会转型的关键。
　　(3)对人自身发展的意义。我们一直在讲“以人为本”，人的自身发展成为这个转型中的决定性因素，而转型的基础在于以基本公共服务均等化为主要内容的公共产品的供给，其供给程度直接决定着转型的进程。建设公共服务型政府的基本要求就是政府要成为社会性公共服务提供的主体，政府的主要职责是一心一意谋民生，聚精会神做好公共服务。
　　3、政府要成为公共产品提供的主体。
　　(1)政府职责的确定。把公共服务作为政府绩效考核的主要标准，使公共产品的供给成为政府职责转变的核心要求和主要职责。
　　(2)国有资本的定位。在公共产品短缺的背景下，国有资本是继续追求单一的营利性还是成为公共产品的提供者之一、或者是主要的提供者。比如在基本住房保障供给中，国有资本是充当“地王”，还是成为保障性住房的重要建设者。这个问题与政府转型直接联系在一起。
　　(3)公共服务市场适度放开。在政府作为公共服务主体的前提下，需要进一步放开教育、医疗等中高要素市场。公共服务既包括基本公共服务，又包括非基本公共服务。基本公共服务主要依靠政府投入，非基本公共服务要靠市场调节。应该鼓励更多的社会资本和符合一定标准的外来资本进入教育、医疗等中高要素市场，以满足人们的多元的公共需求。现在，一些有条件的家庭把孩子送到国外读中学。如果支持、鼓励社会资本或者外来资本在我国办国际化中学，这种情况就会有明显转变。
　　(4)把公共治理作为政府转型的目标。公共产品短缺要求尽快实现城乡基本公共服务均等化，要求公共财政，要求公共信息，在公共信息的前提下要求公共监督，在公共监督的情况下要求公共参与，这样一条传导链条组合起来，就形成了公共治理模式。今天我们考虑社会体制改革、政治体制改革，要从公共产品短缺，到公共需求、公共财政、公共信息、公共监督，公共参与再到公共治理，这样一个思路来研究设计方案。
　　民富优先的基本发展趋势与政府转型
　　这里，需要讨论的问题是，要不要确立民富优先的转型与改革导向，以及这样一个导向的改变，对转变经济发展方式，推进政府转型带来重大的影响。
　　1、发展方式转变的实质是由经济总量导向转为国民收入导向。过去，我国发展的主要导向是经济总量，因为私人产品严重短缺，没有经济总量的增加，没有国家财富的尽快增长，很难解决几亿人的贫穷问题。在我国从投资大国转变成消费大国的背景下，以国民收入为导向，才能解决发展方式由投资向消费的转变，由生存型需求向发展型需求的转变。所以，发展方式转变的实质是发展导向的重大变化，这是一个重大的改变。
　　2、国富优先的发展导向面临着的突出问题。私人产品短缺时代，没有国富优先的发展，解决不了这样一个大国的发展问题；但在公共产品短缺的背景下，继续坚持国富优先发展导向就会使国家生产力的增长快于老百姓的消费增长。当前我国供给过剩，主要是因为中低收入群体尚未成为消费的主体。尽管富人的奢侈品消费已经成为世界第一大市场了，但是在中低收入群体消费能力提高不大、消费预期不稳的背景下，是难以建立消费大国的。以国富优先为导向能做大经济总量，但是国家的增长快于老百姓的收入增长，会造成国民收入分配格局的严重失衡。
　　3、确立国民收入的导向需要由国富优先转为民富优先。
　　(1)民富优先能够释放和扩大社会的总需求。若发展方式转变到位，未来5年至10年我国的消费率有可能从49%达到55%左右。“十二五”时期，如果全国文化产业增加值提高一倍，会增加4万亿左右的消费总量。所以，我国只要提高老百姓的收入水平，提高老百姓的消费水平，增强其消费预期，我国就会有条件成为一个世界大市场。
　　(2)民富优先能够有效化解转型期的社会矛盾，减少社会风险，避免大规模社会冲突。在发展导向变化的背景下，如果民富优先这个导向转变的好，发展前景就相当好，使我国由投资大国走向消费大国，实现公平可持续科学发展的目标。如果搞不好，就有可能在5年至10年内形成某些灾难性后果，这不是耸人听闻：第一，贫富差距已经到了警戒线；第二，社会矛盾和社会风险在快速积累；第三，与通货膨胀联系的社会风险因素在增加。这几个问题结合在一起，就有可能使我国陷入“中等收入陷阱”。
　　所谓“中等收入陷阱”是指人均GDP达到3000美元至3500(按标准)美元以后，由于继续按照原有的增长方式，或者新的发展方式选择不当，导致贫富差距拉大，社会矛盾加深，使经济长期低迷、停滞、甚至倒退。经过20年时间的发展，人均GDP还是处于3000美元至4000美元左右徘徊，长期陷入中等收入国家行列不能进入高收入国家行列。
　　我国有避免“中等收入陷阱”的多方面有利条件，比如有可能发展成为消费大国，有较强的财政基础。但同时也应当看到，我国同样存在“中等收入陷阱”的风险，而且在某些方面还有增大的趋势。
　　4、政府转型关键在于继续释放制度红利。去年初，广东省公布了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009年至2020年)》。据我了解，规划的初稿是投资8千亿，后来广东省大幅调整财政支出结构，调整公共服务的范围，最终确立2.48万亿元的投入。之所以做出这么大的手笔，是因为基本公共服务均等化对广东的经济转型和社会转型太重要了。广东的例子说明，推进基本公共服务均等化有一个财力总量的问题，但主要是财政支出结构的大幅调整和相关的制度安排。
　　我国不仅仍然是一个发展中的大国，而且仍然是经济转型、转轨的大国。为此，应当高度重视制度红利的重大作用。应当说，原有的制度红利在逐步的、明显的递减，经济的可持续发展需要新的制度红利。
　　(1)在财政总量稳定增长的前提下，加快收入分配制度改革。
　　(2)加快推进城乡基本公共服务均等化进程。原定2020年初步实现城乡基本公共服务均等化，“十二五”搞得好，可能提前五年初步实现这个目标。
　　(3)加快财税体制改革。如果财税制度不改，发展方式转变也实现不了。这是因为以生产性增值税为主的财税体制助推地方投资冲动。
　　(4)让农民工成为历史。去年8月份我提出“让农民工成为历史”，建议写进“十二五”规划。很多人说，别说“十二五”、就是“十三五”也难以实现。
　　政府转型决定着“十二五”改革的全局。“十二五”我国处在以政府转型为重点、以消费为主导、以城市化为主线、以基本公共服务为重要任务、以低碳经济为基本要求的二次转型和二次改革中。第一次转型和改革，通过改变生产关系来做大经济总量，这个目标成功实现了，我们成为世界第二大经济体，初步建立了市场经济体制；二次转型和改革从“十二五”开始，主要特点是改变经济结构、提高消费总量，主线是发展方式转变，重点是建设消费大国，最终实现公平与可持续发展。
　　(作者系中国<海南>改革发展研究院院长)