杨红旭：2万亿出让金使土地财政再成舆论聚焦

亚平

今天，人民日报刊文指出：今年全国土地出让金可能突破2万亿元，高地价推高房价。观察该文论调，主要是批判这种不合理现象，同时也分析了其存在的客观原因与现实环境。
    实际上，这一不合理现象存在已久，近几年社会各界没少质疑和争议。只是在今年国家房地产调控一波比一波紧，措施持续加码的背景下，地价房价依然难以抑制，尤其是近段时间地王频现，全年土地成交总金额再创历史新高，已是板上钉钉。此情此景，土地财政自然又被舆论聚焦。
    不妨先分析一下数据，看看2万亿收入是否靠谱。财政部、国土资源部公布的2009年全国土地出让收入数据分别为1.42万亿元和1.59万亿元，两者口径不同，前者为入国库的金额，后者为合同金额。今年全年数据尚未统计出来，但不妨按增长率进行预测。今年前11个月，除西藏、新疆和新疆生产建设兵团外，全国房地产用地供应12.82万公顷，同比增加47.8%，即便假设地价持平，按全年50%增幅度算，土地款也铁定将超过2万亿元。
    另外，根据国家统计局数据，今年前11月全国房地产开发企业完成土地购置面积3.61亿平方米，同比增长33.2%，土地购置费8931亿元，同比增长77.9%。显而易见，开发商购地量只占所有房地产用地成交量近三成。考虑到非开发商购置的地块成交价涨幅偏小，则同样可以按50%增幅来测算全年土地出让金，必定会超2万亿元，若按国土部口径，则可能高达2.5万亿元左右。
    国土资源部数据显示，1999—2008年，全国土地出让收入累计6.89万亿元人民币，2006—2009年分别为7000亿元、1.2万亿元、9600多亿元、1.59万亿元。只有2008年受国内外经济下滑和房地产市场低迷影响，土地出让金出现下滑之后，其它年份基本上保持快速上涨态势。今年增幅预计高达50%左右。
    与土地出让金快速增长相匹配的是，土地财政的重要亦“水涨船高”。2001年—2003年, 全国土地出让金约相当于同期全国地方财政收入的35%，等到了2009年，已相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在某些市、区、县，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%, 有些甚至占80%以上。
    土地财政的快速膨胀，有利于地方政府调配财力，按照自己的意愿和意志进行城市建设、发展经济、改善民生，在中央和地方税收分配体制不合理、不健全的情况下，确实在一定程度上发挥了积极作用。然而，部分地方政府过度追求土地财政，其负面效应也很明显。比如土地出让的总量、结构、节奏不合理，甚至直接违背城市规划、土地利用规划，及其他法律法规。
    更为不利的是，土地价格被一而再、再而三的推高，而作为房价的重要组成部分，地价高涨自然难抑房价，这就为国家调控房价制造了很大的障碍。不妨举两个数据。今年1-11月，全国新建商品房成交均价同比上涨7%，相较去年25%的历史高增幅，房价增幅大幅回落，可以说房价调控效果还是有一定成效的。然而，今年1-11月全国房地产开发企业完成土地购置的成交均价同比上涨高达34%！地价涨幅这么大，意味着今年出让的高价地未来几年转化成为商品房之后，房价不太可能比现在还要低，除非开发商资金链快要断掉。  
    正是在这一背景下，12月19日《国土部关于落实房地产用地调控政策通知》出台，有针对性的规定“对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块，市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订后2个工作日内，填写《房地产用地交易异常情况一览表》，分别上报国土资源部和省级国土资源主管部门。”明摆着，这条是用暗示法向地方政府施压，国土部并未提出一定要禁止地王，但却要地方填表上报情况，而且还是“交易异常情况表”。另外，还提出“要严格把握居住用地出让的总量、结构和时序，坚决防范受多种因素驱动的岁末年初放量供地。”
    短期的行政干预政策，肯定能起到些许作用，使地方政府在追求土地出让金方面收敛一点。然而，要解决土地财政这一“老大难”，还须健全很多领域的体制和机制。比如，“十二五”期间国家财税体制改革的方向之一，就是赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源，作为地方税种的房产税或物业税，将有助于增加地方税收，减少对于土地出让金的依赖度。