余闻：用预算民主扼住土地财政

亚平

在房价高涨的背景下，地方的土地财政成为社会关注的话题。一般来说，土地财政占地方财政总收入的比例，低的占到1/3，高的占到2/3，但是，像浙江义乌市北苑街道办土地财政竟然占到其财政总收入的95%以上，确实非常罕见，这意味着北苑街道办的政府运作几乎完全依赖土地。
　　根据最高检所属正义网记者近日到义乌进行的调查，去年北苑街道办的财政总收入超 7亿，但除了义乌市财政下拨的“人头费”2000余万元，以及270余万元的税收“返还”外，其余的都来自“土地财政”。这就不难理解北苑街道办为什么建得起超豪华的办公大楼了。根据此前一些媒体的报道，北苑街道办为建大楼共耗资2.16亿元（北苑街道办的说法是1.4亿元），而北苑街道办在行政序列里充其量也就是个科级单位。
　　去年以来，北苑街道办陷入了一堆麻烦中，除办公大楼超建外，诸如用“克扣”企业用地建住宅楼，并且所建住宅居然用毛竹代替钢筋等事情先后被曝光，而这一切，莫不与土地有关。现在，违规建设的住宅楼和办公楼已被义乌市政府拍卖收归市政府，后者成了市政府的5号楼。然而，事情并未就此完结，如果不彻底清查土地财政背后的利益链条，这事管住了，保不准又冒出其他事情。
　　与各地在土地财政上各有“高招”一样，北苑街道办的“秘诀”是，“克扣”企业用地，使之用在商业开发上。想想看，在义乌这个寸土寸金、商业高度发达的地方，商业用地的增值空间岂是工业用地可比！明白了这点，对北苑街道办成立四家公司运作土地事宜就不难理解。综合媒体的报道，四家公司的主要业务是经营辖区内的土地和物业，“办政府不能办的事”。用举报者的说法，是“为政府洗钱”。一个有力的证据是，经过四家公司的土地运作，北苑街道办在2004—2006年短短的三年间，拥有预算外收入14.56亿元，而同期的预算外支出是12.13亿元，是预算内资金的18倍以上，但是，四家公司的资产状况却连年“资不抵债”。由此来看，的确难逃洗钱嫌疑。
　　这些年来，随着城市化的快速推进，土地的巨大增值价值对众多地方政府来说，都是一块诱人的“蛋糕”，也因此，一些地方屡屡上演强拆和自焚的惨剧。强拆和自焚的根源，首先来自于政府的发展冲动，在一些官员的认识里，只要发展，就必须拆迁，而且只有强拆，才能拆出一个“新中国”。但伴随着这种发展冲动的，也免不了腐败的因素。几乎每起被曝光的土地事件，背后都隐含着或大或小的腐败。
　　要消除土地财政的积弊，约束政府行为，遏制腐败，无数正反事实都说明，政府内部的同体监督很难做到，必须引入外部监督才可能有效，但这涉及党政领导体制的改革与社会民主化问题，显然，它是一个稳妥推进的过程，目前还无法完全做到。此种情形下，一个可替代的也是必需的选择是在财政体制特别是预算变革上做文章，建立和完善预算体制，实现预算民主。
　　地方政府的强拆行为与对土地的依赖，固然与现存的财政分配体制有关，就此而言，应该改变中央与地方事权与财权不匹配的状况——很多学者正是这样呼吁的；但是，除此外，它也与财政体制特别是预算制度的不完善、不透明有着直接的关系。而就对权力的约束来说，后者是一个更为重要的问题。
　　中国财政制度的一个最大缺陷，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入，甚至在一些地方，预算外收入不只一层，致使预算游离于人大的监督，也游离于政府审计部门的监督，成为仅少数领导人和财政部门负责人掌握的机密，这就不仅使得腐败有机可乘，也严重影响到预算资金的使用效率和人民的福利。义乌北苑街道办就是一个例证，将土地收入不是用于民生急需的地方，而是用来为政府及其工作人员盖大楼，建住宅。对于此种一级政府的集体腐败，因为涉及面广，在地方治理还依赖他们的情况下，上级政府不会像严厉查处官员个人或小圈子腐败那样有大动作，充其量是将违规建筑没收拍卖，不会有对人员的处理。
　　但实行预算民主，要腐败就困难得多。因为预算民主的实质，是把民主原则用在理财方面，管住政府怎么花钱，政府如果不能随便花钱，腐败对官员的诱惑可能就会减少很多，也就能老老实实依法行政，而不是成天想着打钱的主意。
　　从中国的情况来说，建立和确保预算民主，重点是加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，增强预算的透明度和民主参与程度，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公共参与的过程。管住了政府怎么花钱，才可使政府及其工作人员真正归位到为民服务的宗旨上来，从而以理财的民主化推动整个社会的民主化。
　　从目前情况看，预算民主化改革应是现阶段社会震荡最小的改革，但效果又可能是最实在的，因而具备政府和民间都接受的可能性。现在，国家在推进预算民主方面做了一些工作，但还不够，需要加快推进。