林宗弘：贫富分化的两岸比较

亚平

1831年，年仅26岁的法国公务员托克维尔——以今天的标准来说可算得上是一位爱国愤青——远渡大西洋到达美国，希望亲眼一见美国的民主制度究竟是如何运转的，为什么美法源出基督教文明同流，却在大西洋两岸建立起不一样的政治与社会制度？为何民主在美国生生不息，在法国却步履维艰？
　　在美国游历九个多月返国之后，托克维尔写下了不朽名著《民主在美国》。彼时的新大陆相对于欧洲并不算富裕，但是按照托克维尔的说法，他对美国人民社会地位的平等与政治上的民主印象最为深刻。他认为，美国民主制度健全运作的前提之一，是欧洲移民广泛私有的土地产权(当然这也是从原住民处掠夺来的)，以及在革命前就已经存在的个人迁徙与言论自由(仅限于白人)、乡镇自治、财政透明与司法独立等。而民主制度的结果，则是由于政治权利的平等对贫富差距恶化程度的压抑，使得美国民风更为淳朴与和谐。
　　对于台海两岸从事政治经济制度比较的知识分子来说，托克维尔的初衷并不难理解，甚至连置身局外的英国左派学者佩里·安德森，都敏锐地提出这个时代需要一位“东方的托克维尔”来分析中国的发展。1949年以来两岸形成的制度差异，确实是解开华人社会的政治经济发展谜题的一把钥匙。一方面，我们应当考察民主或威权制度形成与巩固的原因，另一方面我们也应当关注两种制度所带来的社会后果。对两岸社会制度方方面面的比较，乃是这个时代对我辈在智识上的挑战与责任。
　　制度差异与贫富差距
　　当讨论民主的成因与后果时，贫富差距不可避免地成为人们关注的焦点之一，如同以李普塞特为代表的多数政治转型研究指出的，中产阶级与城市工人组织的壮大是推进民主改革的动力，贫富差距相对较小则能够使转型过程更为和谐。当我们跨过台湾海峡进行制度比较时，决不能忽视贫富差距的重要影响。
　　最近30年来，海峡两岸的贫富差距出现了戏剧性的变化。在1980年代，问起前往中国大陆的台湾学者或一般民众对彼岸的印象，用的往往是“贫困”、“单调”与“平等”之类的形容词。到了2010年，人们的印象却变成了“治安较乱”、“富者很富，穷者很穷” 与“城乡差异很大”。反过来说，在我接待的许多大陆来访人士中，对台湾的印象也集中于“城乡差距几乎消灭”、“没想象中有钱，但是比较公平”、“治安很好，社会比想象中和谐”等方面。
　　社会科学对贫富差距的测量虽然饱受批评，但仍然有它的合理之处，足以说明人们往返两岸时的直观印象。右图是从1978年到2006年间，海峡两岸官方公布的所谓“基尼系数”(Gini coefficient)，是根据全体社会调查样本的家户或个人收入排序，画出收入分布的劳伦斯曲线 (Lorenz’s Curve) ，并计算其面积比例而得。基尼系数在0与1之间，0表示所有家户或个人所得完全平等，1表示最富有的家户或个人拥有全部的收入，也就是完全不平等。
　　从右图来看，在1978~2006年间，台湾地区的贫富差距约在0.28~0.34之间，有缓步上升的趋势，而中国大陆地区的贫富差距却从1993年以前的平均0.19，上升到2006年的0.47左右。这个指标显示，1980年代资本主义台湾地区的贫富差距的确比计划经济体制下的中国大陆要高，但是在1992年邓小平南巡之后，中国大陆的贫富差距迅速恶化并超过了台湾，至今两地的差异仍在持续扩大。
　　两岸贫富差距的逆转令人吃惊。为何由中国共产党领导的“社会主义市场经济” 下的中国大陆，在改革开放30年之后，其社会不平等竟然比“资本主义”与“民主乱象”下的台湾还要严重得多？与托克维尔解谜的方式类似，我们应该将两岸之间许多对科研无益的官方媒体说法或意识形态放在一边，直面影响老百姓生活的各种社会与政治制度。
　　城乡切割：人口管理的歧路
　　一般大陆学者或友人来台的观光热点，不外乎是故宫博物院、与蒋介石有关的风景名胜，或是阿里山、日月潭等。我个人偏好导览的“私房景点”却大不相同。我常找机会带大陆学者访问台北市区一处不起眼的地点：位于森林公园旁、台北市大安区的户政事务所与地政事务所。
　　在“大安区公所”内的“户政事务所”究竟做些什么？在台湾的行政体制中，“区” 相当于大陆的区或“街道”，是市政府下面直接服务民众的行政机构，“区公所”也就相当于“街道办”。在进入区公所一楼大厅的户政服务部门之后，通常会有附近小区的志愿者(一般是退休下岗人士)招呼喝茶，请来办事的民众领取号码牌并稍待片刻，等着叫号。该人只要携带身份证与迁入该户的证明文件，支付约人民币10~20块钱的管理费用就可以变更户籍，成为台北市民。
　　人口登记与管理是国家与公民建立关系的根本制度。世界上每个国家都有不同的人口管理制度，除了1949年后的大陆之外，户口由警察部门管理的案例通常出现在殖民地，表示殖民政府将人口流动视为对国家安全与社会治安的威胁。在台湾，户籍制度不是由公安部门掌管，而是由内政部门底下的户政单位管理，没有特殊理由，政府不能干预或拒绝公民自由迁徙，因此从一地迁到另一地成本极低。
　　人口流动与地权之间有重要的制度关系。与大陆户口簿上的“农业户口”、“非农业户口”类似，过去台湾的户口上也区分了“自耕农” 与其他类别，为了防止耕地流失，只有农民可以买卖农地且农地农用，但民众随时可以取得或放弃农民资格。另一方面，台湾的土地与住房所有权登记则是由“地政事务所”管理(通常就在户政事务所同一建筑内)，实现了人口流动与地权流转的脱勾。此外，地方的户口记录也是选举人投票通知与税单发放的基础。
　　大陆友人进到大安户政事务所时，常为台湾人口迁徙的便利感到震惊，与此相对应，大陆的户口区隔则是台湾民众最为陌生的制度，随城乡二元户口体制而来的相关社会新闻事件，例如农民工进城所受到的教育与社保制度歧视、导致孙志刚命案的收容遣送制度以及蓝印户口、暂住证、居住证、寄放档案的人才市场或其他古怪的人口管理体制等，经常令台湾人民大惑不解。
　　人口(以及管理人口用的户籍)是社会保障与政治权利义务分配的基本单位，城乡区隔造成的不仅是农民工的低工资、社会保障或者其子女的教育问题，也不仅是把城乡移民当成是国家安全或者社会治安的威胁，其更严重的后果，是把城里实际生活与创造经济价值的多数公民，都排除在政治参与体系之外。
　　土地产权：个体私有与集体剥夺
　　众所周知，共产党以土地改革来动员农民进行革命，是在1940年代末期内战中战胜国民党的内政外交众多重要因素之一，因而国民党撤退到台湾的第一件大事，就是模仿共产党实施土地改革，在威迫利诱软硬兼施(主要因素是1947年之后的白色恐怖镇压，但国民党也因此保留了县市与乡镇的基层选举以吸纳地方政治势力)之下，大致上地主的土地被平分给了每个农民，而且给予私有土地彻底的产权保障。1949年以来，台湾社会彻底摆脱了饥荒的阴影。
　　大陆的土地制度却在1950年代中期出现逆转——国家推行农业集体化，建立城乡二元的人口管理机制，最后在成立人民公社、限制农民自由流动(因此无法进城或往富裕地区逃荒)、缺乏激励机制与干部浮夸风盛行等因素的共同影响下，导致了1959到1961年间的大饥荒，自然灾害起的作用不过是雪上加霜而已。改革开放之后，农村虽然分田到户，村集体仍然保有土地产权，但随着大规模的城市化，这种产权模糊的状态难以保护个别农民权益，导致地方干部得以圈地寻租，房地产商也可以进行大规模开发，在金融机构的支持下进行资产炒作。
　　在台湾，房地产制度的发展则走向了另一个极端。许多大陆游客来台的印象之一，是台湾民众的公寓房屋相对老旧，城市更新的速度缓慢。大陆著名房地产商潘石屹来台湾考察之后，曾说：“如果去问台湾开发商一个建设项目有几套房，台湾开发商说是50套，可是我一个项目最少是3000套，台湾这种只有50套的规模还能经营下去，真是奇迹，只有50套的项目，我根本就不建了。”万科的王石访台后则说台湾的房地产市场“再怎么开放我也不会去！”
　　为什么台湾的房地产商难以累积大笔土地来从事炒作？这得益于1950年代台湾土地改革的遗产。由于土地与房屋的产权都是农民或市民个人所有，在国家给予合理保障之下，即便是一小栋楼要征地或重建，房地产开发商往往必须对付数十名甚至上百名业主或地主，由于双方的产权保障与力量对比不同，台湾的农民或业主(同时是选民)一方，在与房地产商或地方政府一方博奕的过程中，取得相对较多的优势。在开发方难以取得产权的情况下，50套房都算是个中型的建案。对大陆建商来说，这种遍地都是钉子户，美其名曰“成熟的房地产市场”的情况，也就无利可图、乏人问津了。
　　土地产权是导致两岸贫富差距走上歧路的另一个因素。在当代中国，地方政府与开发商合作圈地侵害农民权利与生计，已经成为城市化进程里经常发生的事件，宜黄等地的官员甚至公开夸称“没有强拆便没有新中国”。老实说，台湾也有类似的征地强拆案例，但发生比例与严重程度远比不上今日大陆普遍，因此听到“没有强拆，政府哪有钱养知识分子”之类的说法实在令人莞尔。显然，强拆不是建设小康社会的必要条件，而是地方干部必要的生财之道。
　　土地产权是否应该平等地私有化，这一问题已经在国内争论多年，虽然许多论者担心私有化会迅速导致产权集中，但曾经实施土地改革的日本、韩国与台湾经验都显示：当政府给予农民彻底的土地权利保障时，地权集中化的速度远比土地国有的香港(主要是港岛与九龙，实施男丁土地继承制度的新界除外)与新加坡等来得更缓慢，新、港两地不仅政治转型停滞不前，地产利益集团的优势与房价炒作也远比台湾更严重，土地产权分配的后果是个值得重新检视的议题。
　　社会运动：对抗不平等
　　在大跃进之后的20年，中国民众度过了计划经济与集体化的岁月，在台湾，土地改革之后随之而来的是1960到1970年代的资本主义外销导向经济发展，工业化国家典型的劳资冲突与环保抗争逐渐浮上台面。
　　在国民党一党独大的威权体制下，1970年代末期的台湾有两股不同但却时常交错的社会力量在民间涌动，一股是追求政治改革的所谓“党外运动”，另一股则是社会运动，当然，当时在“和谐”的党国政策下，“上访”或“群体性事件”并不叫“社会运动”，而是被民众或政府称为“集体陈情”或“自力救济”。到了1980年代，由于工业化与城市化造成的环境污染与社会问题恶化，群众抗争层出不穷，其中又以环保运动与劳工运动最引人注目。
　　与世界上其他工业化地区类似，台湾的环保运动是以反污染的农村或小区抗争为起点，在运用群众抗争与媒体曝光等策略下，污染受害者与城市中产阶级主导的环境NGO倒逼当时执政的国民党于1987年成立“环保署”，逐步建立了环境影响评估的公民参与机制。尽管近年来仍有严重的污染事件，重大的高污染企业投资项目也仍然引起舆论争议，但是与1980年代相比，环保运动与政府介入污染防治，已经逐渐改善了一般民众的生活环境与山林生态。
　　除了中产阶级主导的消费者运动(除了反对高价垄断之外，主要是对抗黑心商品或食品管理的漏洞)与环保运动之外，劳工的集体行动也浮上台面。在1984年，由于美国工会对亚洲的贸易逆差不满，除了迫使东亚各主要货币升值，也要求台湾保障劳工的生活工资。在外交压力下，国民党政府订立了相当于劳动法与劳动合同法的“劳动基准法”，随后成为台湾劳工依法抗争的依据。
　　虽然过去曾有零星的抗争事件，但台湾的自主劳工运动主要是在1987年到1988年之间一波全岛加薪工潮所引起的，其后20年间，劳工NGO与工会组织争论的议题扩及劳动政策与社会福利体制，包括全民健康保险(1994年)、劳基法全面覆盖所有工业与服务业(1996年)、反对国有事业与企业私有化政策(1998年)、法定工作时间从每周48小时下降到42小时(2000年)、失业保险 (2002年)、退休金改革与账户移转(2005年) 以及两性工作平等法令的建立等，上述劳动法令的改革，都与劳工NGO以及工会的抗争及立法行动有关。
　　面对社会不平等的恶化，社会运动是台湾民众的一种自我保护手段——环保运动对抗的是工业污染与风险分配不平等，劳工运动对抗的则是劳资之间的收入分配与流动机会不平等。因此，在1987年解除戒严之后，集会结社权利的制度保障与集体行动的力量，也是缓和台湾社会贫富差距的重要因素之一。
　　近年来，大陆的贫富差距恶化也导致群体性事件的数量与参与人数的扩大(从1993年的8700起猛增到2005年的8.7万起)。台湾中央研究院学者陈志柔收集了2000年以来海内外媒体报道过的871个重大群体性事件进行分析，发现国企下岗职工抗争虽然占了195件(22%)，仍显相当重要，但是与房地产相关的农村拆迁、城镇动迁以及中产业主维权的抗争各占了148件、68件与71件(合计33%)，私营企业工人或农民工抗争占了149件(17%)，其他各种不同原因(环保、学生、宗教或民族问题、城管执法不当)导致官民冲突的抗争约占剩下的28%。值得注意的是，国企工人抗争比例上逐渐减少，而另外三类——土地与房产争议、劳资争议及干群冲突比例与数量都在上升。
　　虽然从媒体新闻收集来的数据有些偏误或瑕疵，但仍然符合我们从直观调查所了解的中国群体性事件现实：一方面，大陆的群体性事件趋势与台湾解严前后的社会运动发展相当类似，但另一方面，台湾的土地征收所造成争议要少得多，两岸比较虽然凸显了计划经济转型为市场经济的特质，又显示出资本主义经济发展问题的普遍性，若政府不能妥善响应这些群体性事件以及背后贫富差距恶化的现实，必然会对社会稳定造成负面的后果。
　　裸账与贪腐：国家财政之争
　　与台湾相比，我们可以发现人口与土地管理对贫富差距的重大影响，以及社会运动抑制贫富差距的作用，但是要纠正贫富差距，最终仍必须依赖国家财政再分配的落实。与中国大陆相比，台湾社会如何管理纳税人的血汗钱呢？
　　从财政收支来看，台湾政府的税收与支出结构或许可以大致分为三个阶段，第一个阶段从1949年到1960年代初期，此时蒋介石为了“反攻大陆”供养数十万大军，“中央政府”财政曾有高达九成用于军事，基础工程重建极大程度仰赖美国援助。第二阶段始于1960年代中后期，国民党高层认定反攻无望，必须长驻台湾之后，才将财政支出投向基础建设，在1968年实施九年义务教育(日本殖民时期已经有小学六年的义务教育)，1970年代实施所谓的“十项建设”，更新了日本殖民政府留下的公路、铁路、炼钢与造船厂，并且兴建了机场与核电站，1980年起设立新竹科学园区，成为今日各种科技园区的始祖。台湾财政变革的第三个时期始于1990年代至今，由于民主化与社会运动的影响，医疗与社保等社会福利支出开始大幅扩张。最近政府报告显示，财政支出减少了所得高低差距倍率的23%。
    更重要的是赋税依法行政与预算审议过程的落实。从1949年以来，国民党政府在财政程序上日渐规范化，各级政府税收与预决算依法必须完全公开，而且始终必须受到各级议会的监督，这便是内地俗称的“裸账”。即便如此，政府招标与采购程序仍有严重的弊端，为此台湾在2000年实施“政府采购法”，规定政府与国营企事业在新台币10万元以上的工程采购全部必须公开上网招标，10万元以下仍须公开比价，司法部门也多次发动打击贪污的行动。
    令大陆读者不解的，是在这些财政制度底下，为什么还会有重大的黑金弊案？事实上，政府贪腐程度一向是相对的，按照2009年的国际贪腐指数，在180个国家或地区里台湾排名为第37位，稍微落后于其他先进国家，中国大陆排名还在第79位，台湾领导人的贪腐案件最终遭司法判刑，这是华人现代史上的头一遭。至少，台湾各级政府财政都是裸账运行，将财政视为“国家机密”，等于是给干部一张金额空白的支票，是难以被纳税人或选民所容忍的。
    让我们看一下国内政府支出的历史发展。笔者从国家财政年鉴上的数据计算，发现大陆改革开放30年来，增加最多的支出项目，就是各种各样的行政管理费，据估计从1978年约占8%，提高到2005年的34%，1994年的分税制改革虽然削弱了地方政府的财政基础，确立了中央的威信，贫富之间与城乡之间的移转支付却没有什么变化，研究甚至显示了税收中央集权造成贫富差距的恶化，行政管理费增加率与城乡收入差距的增加率有显著的相关性。
    在财政纪律方面，“裸账”已经逐渐进入了国内政治改革的日程表，各地方政府展开许多改革实验，然而迄今为止，全国人大或地方人大代表都只能拿到一个分为几大项目的预算比例简表，无法详细审议中央或地方政府预算的细目，也不能退回或删除个别预算项目，全国公共工程采购与招标更说不上透明。如此一来，各级人大形式上的预算审议，根本无法监督政府的财政收支。总之，中国的财政收支是干部在决定，行政管理费也是干部在花用，在缺乏民意机构监督的情况下，财政支出反而导致贫富差距恶化。
    结论
    台湾的户口制度采取事后登记、土地产权分散且私有、对集会结社权利的放宽，以及财政纪律的建立与社会支出的扩张，都使得贫富差距的恶化获得了控制；与台湾相比，中国大陆城乡一元化的人口流动管理尚未落实，土地与住房产权不能受到完善保障，已经导致贫富差距恶化以及群体性事件的增加，若是财政挥霍无度与加税接踵而来，将会对和谐社会的建构造成巨大的障碍。
    我们分析了维持社会相对平等的制度转型条件，也应谈谈民主的制度后果。讨论当代华人社会的政治改革与后果，台湾显然是最重要的研究对象，究竟民主“乱象” 对台湾的贫富差距与社会风气产生了什么作用？
　　在过去20年间，共有超过40个国家或地区的议会出现打架的场面，台湾是其中之一，显然华人社会里不成熟的民主，仍须持续学习先进国家的经验。但如同许多大陆访客所发现的，今日台湾在交通秩序、公共卫生、治安甚至处理群众事件等各方面，都比大陆和谐许多。
　　相对于香港(2006年基尼系数为0.53)、新加坡(2001年为0.48)与中国大陆等地(2006年官方数字为0.47)，台湾的基尼系数是华人社会当中最低的一个，在2000年之后，受到政党竞争与轮替的影响，台湾政府的财政移转与社会福利进一步扩张，将基尼系数控制在0.33~0.35之间。如统计分析与历史回顾所发现的，民主与平等之间的关系并非巧合。维持相对平等的社会与壮大的中产阶级，不仅是民主体制稳定运作的前提，也是民主体制压制少数优势阶级或利益集团的政治权利，以维系自身运作的结果。
　　民主制度是改善各种社会问题的万灵丹吗？就算是钟爱自由的托克维尔，也对美国民主制度的功效抱持部分肯定、部分怀疑的态度。政治权利的扩张与民主竞争的程序，未必能够直接带来各种减轻社会不平等的制度改革，美国奴隶制度所造成的种族不平等与社会冲突引发了血腥的内战，至今仍在美国社会与政治等各方面留下歧视的痕迹。与其他华人社会相比，中国大陆的户口城乡区隔与农地产权不明确等，对收入分配的公平性造成极严重的影响，这些旧制度如果不加以改革，扩大政治参与也未必能改变贫富悬殊的现实。如何从贫富中国到真正的小康社会，仍是当代华人知识分子所面对的重大挑战。
　　(作者单位：台湾中央研究院社会学研究所)