李炜光：惠民生要务在于继续推进分税制改革

亚平

东方早报记者 姚伟

　　从7月23日的中共中央政治局会议，到8月17日、18日《人民日报》连续两天刊发评论员文章，种种迹象表明，宏观政策取向在短期内绝不会动摇，保增长依然是政策至关重要的目标。
　　保增长的同时，决策层面因应现状，提出“下一步政策将突出扩大内需的惠民导向”。那么，政府在民生项目上的现状究竟如何？政策如何确保更多投入流向民生？已经凸显的财政收支难题又将如何解决？
　　带着这些问题，早报记者近日在上海专访了天津财经大学财政学科首席教授李炜光。
　　“真正的失衡”
　　东方早报：为扩大内需，政府现在越来越强调增加在民生上的投入。你如何评估政府在民生投入上的现状？
　　李炜光：政府在民生的投入上，显然还有很大的提升空间。一直以来，中国财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而与民生领域直接相关的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。
　　我可以给你一些数据。譬如，从1982年到2006年，在国家财政预算支出中，经济建设费（大部分是对国有经济的投资）累计达到89835.01亿元，比同期文教科学卫生和社会保障支出的总和——70901.64亿元——高出27%，占到预算支出总额33%。
　　截至2004年，中国公共教育支出占GDP（国内生产总值）的比重为2.79%，而同时期法国为6.02%，美国为5.86%，英国为5．48%，印度为3.26%。
　　东方早报：你认为，政府为什么在民生上的投入总是上不去？
　　李炜光：这是个分配问题。一定时期内的社会财富是一个恒值，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少，与之对应的是，关系民生的基本公共服务领域就很容易被忽略。这是“真正意义”上的发展失衡。
　　减税有文章可做
　　东方早报：现在国家提出，要提高百姓的收入，同时还要增加在社保等保障机制上的投入。
　　李炜光：要做到这一点，很难。我们当前正在极力向市场投放巨额建设资金，以求经济增长，显然公共服务问题的解决至少目前还不能放在更加重要的位置上。
　　我想说的是，在经济学上有这么个故事：两个女孩分蛋糕，如何才能把这个蛋糕分配得均匀？惟一的办法可能就是，一个女孩切，但由另一个女孩先选。否则，如果一个女孩既可以切蛋糕、又可以先选择蛋糕，这个蛋糕一定分不均匀。
　　东方早报：你的意思是，分配规则需要改变？
　　李炜光：我觉得是到了改变的时候了，我想我们需要从制度上加强对财政支出结构和财政体制的改革。
　　事实上，中国公共财政体制的改革已经进行了十几年，但效果并不尽如人意，扭曲走样的问题在财政收、支、管的各环节都有所体现，其根本原因就在于未建立起按照社会公众的意愿提供公共服务的公共财政制度。简单点说，在这一制度下，财政收支的最终决定权不在政府的手里，财政自行其是的可能性将大大减少。
　　东方早报：你如何看待目前社会各界关于减税的呼吁？目前还有哪些税可以减？
　　李炜光：对减税问题的探讨和解决，我们还缺少一个一般性的指导原则。我的看法是，应当把创造财富的生产经营领域的法定税负水平，减到不影响企业的竞争力和技术更新换代能力的水平上；而居民日常生活领域的法定税负，应当减到不影响“老百姓”日常过日子的水平上，且这一税负应该保证“老百姓”随着经济发展，生活质量不断有所提高。世界上没有出现过因增税而促进经济繁荣的案例，也找不出一个因减税而导致政府“贫穷”的案例。中国也不例外。
　　至于目前的“结构性减税”，除了继续推进个人所得税由分类型向综合型税制过渡之外，对居民收入和消费水平影响较大的增值税、消费税和营业税等在内的流转税种，也都有减税文章可做。
　　分税制改革
　　东方早报：前两天，有财政部相关人士指出，中国财税改革的大思路，就是建立和完善与市场经济相匹配的、以分税制为基础的分级财政。
　　李炜光：所谓“分税制改革”，其实解决的是中央和地方之间集权和分权的关系。也就是说，中央政府承担多少事权，就享有多少税收权利；然后地方政府承担多少事权，也享有相关的税收权利。
　　严格意义上来说，中国实行的“分税制”改革，到目前为止，看起来更像是中央和地方分税收的过程，在事权上则没有很好的改革。与税收相比，地方政府承担了很多的事权。
　　东方早报：所以地方政府缺钱，所以他们无法积极投入民生？
　　李炜光：对。这样的体制只能逼着地方政府过度依赖土地税收，并且造成很多社会问题。
　　东方早报：我们该怎样解决分税制改革的这些问题，还是干脆暂停这方面的动作？
　　李炜光：还是应该继续分税制改革。接下来应该将改革的重点放在省以下的部分，从1994年分税制改革“停步”的地方起步，继续走下去。
　　现在紧急要做的，是合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事情全部收归中央，应该由地方负责的事情就全部下放地方，真正做到各行其是，各负其责。然后根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。
　　其实这个也可以和构建公共财政体制结合起来。在我的想法中，如果中央和地方的事权和财权都有了清晰的划分和边界，民众也才有动力参与协商财政资源的分配。这将是一个良性循环和长远的方向。
　　东方早报：从具体操作上来说，短时间内分税制改革的一个突破口是不是进行“扁平化”操作，尽快推行财政上直接由“省管县”的试点？
　　李炜光：“省直管县”，就是将部分原归属于地级市的行政管理权和财政管理权直接赋予县，或者收归于省。市的权限小了，自然也就少了很多“扯皮”的事情，也有利于市的财政独立，更好发展自己。不过，省管县的“管”，不应是加强行政管制的“管”，而是一种预算调节和平衡的财政管理性质的管理。
　　财政体制未来的出路，只能是实行真正的分税制。目前应抓紧税制改革，以其为先导进入深层次的县政改革，其中的关键问题是县级财政收入的固定来源问题。但到目前为止，还没有见到一个完整的税改方案，也没见到一个明确的时间表。
　　未来，县这个平台上掌握的税种应该是不动产税。目前与土地相关的一些小税种，如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税，近些年发展得不慢，已经占到县级财政收入的10%以上，如加以规整改革，构建起完整的不动产税系，将其稳定在县级单位，并用法律界定下来，县级财政就可拥有较为固定的财政地位了。

亚平

不能拒绝减税又挥霍财政资源

李炜光


    奉行市场经济体制已15年的中国，正在越来越多地受到体制特有的困扰，即，容易陷入通货膨胀（价格上升）或萧条（失业率上升）的经济周期中。有时此类经济波动是相当剧烈的。
    目前，制约经济增长的不仅是有效需求不足，更存在有效供给不足的问题，而且有效供给的不足有超过有效需求不足的趋势，如商品品种趋同、重复生产、价格过高等原因造成的供给大于需求；品质伪劣的产品久久存在于市场中难以驱除，导致的表面上的生产过剩；因外国商品（如技术含量较高或奢侈品）大量涌入而出现排挤效应，导致国内同类商品的过剩等等。相应的有效需求不足是在这个前提下形成的。
    无效供给所产生的负乘数效应，才是我国内需不振的主要原因，所谓扩大内需，扩大的应该是有效供给，改善供给的品味和质量，由此确保有效需求的实现，使潜在的购买力和政府欲启动的购买力变换成现实的购买力。
    因此，推行以减税为目标的税制改革就是必要的，应是我国经济决策者各选项中之首选，减税不是应急的临时性政策。
    我国目前的税收制度在很大程度上对消费和投资都是严格的制约因素，如生产型的增值税对企业购进设备不进行抵扣，影响了投资；对消费品中的汽车、汽油等商品征收过高的消费税和燃油税，制约了消费；对房地产投资征收土地增值税等过多的税费，束缚了房地产市场的正常发展，而部分地域和经济发展水平“一刀切”的个人所得税宽免标准，则减少了居民的可支配收入水平，降低了人们的消费能力，削弱了社会总供给，导致内需不振等等，都是制约供给的因素。
    减税在民间或学界有很高的认同度，但目前还没有任何证据可以证明政府已经把减税列为执政的选项。以往学者们津津乐道的“两税合并”、个人所得税“起征点”调整，以及酝酿已久“只听楼梯响不见人下来”的增值税转型等，其实都说不上是政府在执行什么大规模的减税计划，而是行之既久的不合理税制的必要调整的结果。
    前段时间听到某位专家称中国不可能成为低税负的国家，这话没错，在历史上的大部分时间里，中国确实是一个重税的国家。问题在于，在重税这条道路上，我们这个苦难的民族也从来没有找到过任何出路，而寥寥几次的“盛世”，却都是在轻税的政策环境下才出现的，如汉、唐之前期，以及康乾时期。罗斯福说：“随意花钱的政府在松弛的财政政策的石头上撞毁的事情，在近代史上屡见不鲜。”看来在别处，这也是一条规律。
    减税，就是要把创造财富领域的税负水平，降到不影响企业的竞争力和技术更新换代能力的水平上，就是要使税收不损伤整个社会的投资、消费、创业、开发、更新的能力。中央经济工作会议和全国财政工作会议提出“结构性减税”的思路，为减税的切实推行提供了某种机会。但也应承认，要使这个政策变为现实，难度还是相当大的。显然，在所有的宏观经济政策中，最没阻力、最快出台的是“四万亿”，而阻力最大、最难出台实施的政策就是减税。
    在市场化改革过程中，需要政府提供更多的优质公共产品和公共服务，各种应对金融危机的临时性支出大幅度增加，而经济急速下滑、国有企业利润下降、民营企业大面积破产倒闭等决定了财政收入增加将出现一段时间的迟缓。此外，从财税体制分析，由于房地产市场低迷严重影响了地方的财政收入，不少地方财政将会面临收支困境，很难有能力进行大幅减税，等等。这一切，都给推行减税政策带来实实在在的压力。
    不过，2008年政府财政收入超6万亿元，算上预算外等收入来源，新一年的可支配收入不会少于9万亿元，减税并没有失去财政基础。此外，政府还有足够的手段可用来弥补预算的亏空，如开征环境税、调整资源税费等，还有充裕的增发国债和地方债的空间。然而，减税却只有廉洁的政府才做得到。目前政府尚未表现出珍惜财政资源的充分诚意，豪华办公场所的建设及公款消费之类的耗费相当惊人，且成了顽疾，让人有无可奈何之感。另一方面，财政用于基本民生方面的投入占GDP的比例却低到世界各国的末尾。我不明白，作为受公众委托执掌国家公权的人，为什么能容忍行政开支那么多，而用于民生的开支比例这样低？让人担心的是，如果没有一定的现实压力，政府究竟还能不能做到认真地缩减行政费用？能不能避免一个职能和规模高居于社会之上的“无限政府”的诞生？
    其实，目前我国经济中存在的主要问题，也许并不是许多人所担心的生产过剩危机，而是政府对经济活动的干预太多、太过，使艰难形成尚不成熟的市场机制被损害。实施积极财政的目的，本意应是带动民间的消费和投资，因为只有民间热了，供给才能有效，经济才可能热起来。如果政府借积极财政大行其道之机，继续给那些巨型的、低效的、与民争利的大型企业输血注资，将使财政大量失血，纳税人的血汗钱将被大量地无益耗费，那时候政府即使想给中小企业减税恐怕也为时已晚了。
    已有调查表明，政府扶持企业发展最好的体现是“降低税负”，占被调查企业的77%；另一项对上海480家小企业的调查也显示：“企业对政府的希望”依次是减轻小企业负担、减少税负和解决融资问题。在人们看来，政府减税比融资更重要，更急迫。
    对几乎所有的企业家来说，只要有来自外部的一定的保护、激励，资金链不被人为地切断，这个世界上就会有无穷无尽的创业、发展的机会。此中的关键在于，这个国家的政策是“激励性的”，让人们感觉到创业比闲暇好，创新比守旧好，纳税比不纳税或少纳税好，在此基础上，何愁供给不有效？何愁需求不提升？何愁就业不扩大？何愁经济增速放缓？何愁政府税源枯竭？
    减税确实难，但拒绝减税更难；拒绝减税又任意挥霍浪费珍贵的财政资源（俗话说，纳税人的血汗钱），我国的经济增长，我们的就业、我们的改革大业就会难上加难。减税是个好主意，不是个馊主意。这不应该是个很难弄懂的问题。
    经济衰退之时要减税，但政府的“另一只眼睛”还需紧盯货币的动向，不可过度放松，随时准备收紧政策，防止通胀复燃。这样做，既可保经济的适度增长，又可抑制通胀发生。其中的奥妙之处在于，减税可以增加供给，又可以缓和需求过度的局面发生；减税还可以增加政府收入，若伴随政府对自身消费规模的控制，就能削平赤字，这就为经济的稳定发展创造了条件。

亚平

李炜光：减税没难度，关键看决心


    从1994年至2007年，中国的税收增长幅度一直高于GDP增幅，更远远超出了居民收入增速，尤其是2004年以来，税收增幅超GDP增幅都在两倍以上。2008年是一个减税的好时机吗？
    记者：现在是减税的好时机吗？
    李炜光：是，不能耽误了。宏观经济上，第二季度（财政收入）增长率已经开始比第一季度下滑，虽然最后反映到GDP上可能没有太明显，但是即使下降一个百分点都不得了，因为我们的基数很大，而且可能形成下滑惯性。减税是保持经济增长的好办法，特别是今年中小企业倒闭很普遍的情况下，营业税明显下降，这样下去社会总供给不足，会影响国民收入的稳定。
    记者：但是我国财政收入在7月份增长率大幅下滑，16.5%的增速比6月回落14.2个百分点，而占财政收入90％以上的税收收入增幅则同比大幅下滑了19.3个百分点，这些数据会不会影响到政府的减税政策？
    李炜光：其实这属于季度性下降，是正常的，往年到了这个时候财政收入也会有所下降，加上今年自然灾害频发，还有奥运等大型活动，下降是可以理解，但是减税不意味减收。因为给企业减税，民间投资就会活起来，营业税就会上升，GDP自然也会上涨，财政收入就更不用发愁了。
    记者：最近有媒体说“财政部拟定的可能超过1000亿减税规模的增值税全面转型方案，日前已上报国务院待批。”您怎么评价这个方案？
    李炜光：对头，是好政策。证明民间呼吁得到了政府的积极回应，其实这个跟年初的政策有了微妙的变化，因为年初的政策是要抑制通货膨胀，但减税明显不是。目前我们国家采取紧缩货币政策，宽减税收政策，这样一方面可以抵御通货膨胀，另一方面也减轻国民负担，而且财政政策力量大，见效速度比金融政策快。
    记者：这个方案如果得到通过，对普通老百姓和中小型企业有多大帮助？
    李炜光：这个问题很关键，其实目前的增值税转型只是由生产型变成消费型，有利于企业的技术改造，升级发展。但增值税转型并不是增值税改革的全部，还要改革。例如对于小规模纳税人的标准，是不是要重新衡量；对于规模太小的企业，可不可以不征税；还有一般纳税人的17％的征税，是不是过高了，我正在研究这些问题，能不能把17％降到15％呢？
    记者：8月8日，财政部网站发表谢旭人《加强和改善财政宏观调控》呼吁个税调整，更有不少专家认为应把个税免征额调整到5000元，你认为个税调整空间有多大？
    李炜光：这个其实大家都在猜，我猜能调到3000元就不错了。今年从1600元提到2000元，提了25％已经是政府的正常承受能力了，我们也要为政府着想一下，提到3000元，也就提了50％，再提就太过头了。而且还有一个原因，个税调整不像企业减税那么见效快，因为居民可能会把多出来的钱拿去储蓄或者购买债券，不能拉动内需，所以能够提到3000元也就不错了。
    记者：目前政府减税的顾虑主要有哪几方面吗？
    李炜光：主要是财政压力大，财政收入在7月呈现下滑趋势，支出却增多了。
    记者：推行减税政策，你觉得落实难度在哪里？
    李炜光：没太大难度，关键是政府下决心。
    记者：除了增值税转型，你认为政府接下来还会做出哪些税制调整？
    李炜光：其实真正的税制改革还没开始，比如这次增值税转型，虽然它的税收所占比重下降，但仍是我国第一大税，应该像西方那样，以个人所得税为主。还有关于营业税改革问题还没受到重视，其实它的重要性并不比增值税小。
    记者：有媒体评论认为在减税同时也应尽快推出物业税、资源税以及燃油税等，你觉得现在时机成熟吗？
    李炜光：这又回到之前那句话，减税不意味减收，因为政府可以开征新税种填补减税所造成的影响。其实物业税是应该征收的，但是比较复杂，物业税应该叫不动产税，这里面涉及中央和地方的关系问题，中央是想征收，但地方抵制，因为地方政府目前可以用各种名目征收房地产费用和税收，有人计算过，地方政府至少在这里拿走了30％～40％，如果开征物业税，那么就是把它规范化了，地方政府就不能搞其他名目了，如果更深层次，就涉及到政治体制改革的问题了。
    记者：对这次税制改革有什么期待吗？
    李炜光：其实去年就和几个朋友开始呼吁减税，但呼声不高，现在变成全社会的呼声，要是我们不呼吁，就没有这么大呼声，我为这个高兴。