[历史资料]连震东：宪政与预算

亚平

（一）
    本党第五届十一中全会，关于实施宪政决议说：国民政府于战争结束一年内，召集国民大会，制定宪法而颁布之，由国民大会决定实行日期。
    主席在国民参政会第三届第二次大会之开幕训词说：“政府当依此方针，悉力以赴。”又说：“我们抗战胜利之日，即是开始民治之日。”而抗战胜利之日当“不必要到一年……就是延长到一年以后亦未可知，总之，战争结束的期间，无论一年以内，或延到一年以后，而这个时间是很容易过去的”（第五届十一中会“训词”）。我们在这极短期间内当体中央之意，加紧准备宪政之实施。
    考立宪政治与一国之预算有极密切之关系，盖政府以至高无上之权威，向人民征收税款以供国家之需，如果无法律以限制之，则将予取予求，莫知所止。古今中外因国民反对政府之苛捐杂税，横征暴敛，或要求监督政府之财政，而起革命推翻王朝者，史不绝书。如1215年英国所颁布之《大宪章》第十二条规定：“英王对于全国人民不得无故征收或求补助费，遇有征收时，须经全国人民代表会通过，惟以营赎英王本身，其长子列为武士、其长女首次结婚所需之费用为限，其额数须在合理之限度以内。”1787年法国之《民权宣言》第十四条亦规定：“全法人民皆有权利，或由自己或由其代表以核定公共费用之需要，考严其用途，决定其额数以及征收时期等事项。”盖在法国大革命之时，人民最先所感觉者为避免财政上无用之负担一事，为达此目的乃于宪法会议之时首先确定：“非经国民之代议员所决定之租税均属无效”之原则，在1789年6月10日之律令明确规定：“决议租税之权利专属于国民之代表机关”，此两事为立宪政治发达史上，人民要求监督国政之显例。今日文明国家得确立预算制度，我们不能不说是经过多少难关和险越多少路径所得之结果。
    近世人民对于国家之观念，一方面须负纳税之义务，同时他一方面即不能不有监督政府财政之权利，已成一般普通之常识，预算制度及人民对于政府监督财政之制度。在法制修民之国家预算必须由代表人民之机关议决，政府照案执行，毫无自由伸缩之余地，代表人民之议会不仅严格的规定政府在一定时期内只可以用费若干，而且详细指定经费之来源，及用途之分配，在如何范围以内的政府可以酌情变通，在如何情形之下政府决不可自由活动，预算不独为人民监督政府之特权，且亦为行政机关统制各级机构之重要方策，所以行政首长亦极盼此种制度之能够见诸实施。
    （二）
    预算程序可分为（一）编制预算（二）议决预算（三）执行预算（四）审查预算是否如法执行四个步骤。
    编制预算之机关，各国向来之成例有（一）由行政独立权的当其局者；（二）行政部及立法部分担其责者。英国及日本均属于行政部而以财政部长或大藏大臣总其成，美国向由行政部及立法部分担编制预算之责，至1921年始制定预算及会计法，一方面设立预算局，直隶于大总统，主持预算之编制。我国现在预算之主管机关为主计处之岁计局，兹将预算法实行细则之规定，将预算程序示之于后。最初由主计处、审计部、财政部向中央最高机关“中央最高机关在抗战前为中央政治会议，在抗战以后为国防最高委员会”提出实行方针后另行全国拟编概算，第二级机关拟编概算送第一级机关，第一级机关拟编概算送财政部及主计处，然后财政部编全国岁入总预算送主计处，主计处即汇编全国岁入岁出总概算送中央最高机关，经中央核定此概算后发交主计处，主计处将第二级机关概算分别通知各该机关，第二、三级机关将拟定预算送达主计处，主计处即编成全国岁入岁出拟定预算，送达行政院，行政院将总预算送达立法院，立法院议决总预算后送国民政府公布。将来宪政实施之后编制预算之程序当与此有异。如照二十五年五月五日所宣布宪法草案，第六十一条：左列事项汇经行政会议议决提出于立法院之法律案，预算案……之规定，预算案在提出立法院之前须经行政会议之议决，属当然应有之程序，各机关提出于行政会议之预算案当与现行之预算，无大差异，至于由行政院提出预算案于立法院之后即属议决预算之过程，亦即在立宪政治之下预算成立之最重要过程也。
    预算之种类各国并不一致，大约有总预算包括一会计年度岁出入各项目，即关于国家正常职务之预算。有特别预算包含营业性质及其他特别情形之收支，此种特别预算在日本称之为特别会计，名目繁多，不宜于议会政治。有追加预算，即在总预算确定之后，发生在编制或议定总预算之间，不能预想之事变，致使经费或收入所有变动，为适应此种必要而编成之预算。
    （三）
    在立宪国家预算编成之后即须提出于立法部要求其议决，议决预算在两院制之国家，通例下院有先议权，因其为直接代表多数人民之议员所组成，故对于预算全体之利害关系较之上院特别紧切也。
    宪草第**条立法院有议决法律案、预算案等事项之权，乃当然应有之规定。
    议会在接受预算案之后，应先经何种机关为之审议，用何方法议定之？各国之成例在预算案为提出于正式会议之前须先经预算委员会之审查，而预算审委员会为全院委员制或一部委会制即各国颇不一致。
    议会对于财政之监督权，如严格地加以解释，即经费之各项目均非经议会之议定不可，自为立宪政治之本则。国家既已制定宪法，成立议会，承认政党之行动，即立宪政治之运用当然非期待政党不可，唯议会之行动既为政党所左右，倘一国之政党已达于理想完全之境域，议定预算自无私意存于其间，如一争夺政权为目的，恐难免以议定预算充作刁难政府之工具，因而徒政党之纷争，一方面在国家政治机构之内，自有国家存立一日，即不得进然加以变更者，或妄加改废既可使国家全体蒙受重大损失者，假使预算之议定一任议会之议决，倘因政治上之纷争而对于此种经费加以改变，国家之生存必受其危害，故此种经费非使之立于每年议决之外，而居于独立之地位不可，然则何种经费为国家存利上所不可缺，其改废将使国家蒙受损失乎？此固于国家之位置及特势之变迁有密切之关系，然而（一）维持军备之经费。（二）维持社会安宁秩序所必须之司法警察制度之经费。（三）政府依契约而定之义务如公债之本利，契约上需经数年支付之篇费等均可视为此种经费。故各国对于永久预算即继续费与一年预算皆有详细之规定。永久经费无须于每年会计年度之前经议会之议决。我国现行预算法对于继续经费亦有相当之规定。
    立法部对于岁入之监督在于岁入法规之议定，而不在于预算之议定，本来国家之岁入皆由法律或命令之结果而生，故立法部应就其所由收得岁入之法律之制定或改废加以议决，一旦议决之后，因其法律之结果而编入之岁入预算，自无须加以议决，唯对于岁入是否由法令之结果而得之一点加以审查即可，宪草第一五九条，左列各款事项在中央应经立法院之议决，其以法律得也省区或县市单行规章为之者应经各该机关之议决：（一）税赋捐费、罚金、罚锾；（二）募集公债处分有财产或缔结增加公库负担之契约；（三）公营专卖独占或其它有营利性质事业之设定或取销；（四）专买独占或其它特权之授予或取销，省区及县市政府非经法律特许，不得募集外债或直接利用外资。即是立法部对于岁入监督之规定。
    预算在立宪国家，其重要非他种政事所能比。议会议事时间以预算案占其大部份，行政机关之能否继续维持下去，亦以预算为首，然预算案常因种种意料不到之事变不能维持到底者，亦有编制费时不能在施行以前即能通过立法机关者，为维持行政机关使不至一日中断，乃有种种补救方法，在英国有假执行法之便宜法以避免预算不成立之困难，日美两国则照现年度案施行，我国现行预算法亦规定由立法院编定假预算，对于未经议决一部分经费照现年度施行。
    （四）
    执行预算为行政机关之事，立宪国家能以预算之议定权，付与议会，即岁入不足或发生临时岁出，无论其原因为何，原则上自应提出该年度追加预算而要求议会之议决，但各国议会都有一定会期，在其闭会期间，如因极小事故而召集议会，即不胜其烦，且有因时间紧迫，临时召集议会为事实所不许者，故于此原则之外，特许行政机关以科目之流用，特别预备金之设置，及财政上之紧急处分。唯科目之流用需经财政部长之承认，动用特别预备金及财政上之紧急处分，亦须于年度经过后在提出于议会要求其追认，我国现行预算法对于科目流用，动用预备金及财政上之紧急处分亦各有详细之规定。
    各机关经费如发生剩余之时，除已发生债务之部分得为保留外，均须全部缴回国库归中央统一处分，而不许一任各机关自由处分，亦为各国所采之原则，我国预算法及公库法对于此点亦有规定。
    （五）
    审查预算是否如法执行，可分为行政监督、司法监督及立法监督。行政监督以其同隶属于行政部之一机关而监督他机关，自难怀其公平，各国概设有独立于行政部之外之会计审查院，使其审查行政部各机关是否依法执行预算，有无违反预算情形，而下判决以明其责任，我国现行决算法规定各机关之决算递送至主计处，由主计厅汇编总决算送审计部，审计部核定完后即送监察院转呈国民政府公布。
    议会对于施行后之预算加以监督之时，其所根据者为行政部之决算与会计检查院之审查报告。议会如认为决算有不当之处，即违反预算或法定之时，当如何处置，各国对于此点似均无明确之规定，然为达立法监督之目的，当然可以弹劾支付命令官或促其去职，或责问内阁全体之责任，无论采取何种方法，均为议会之权能，故立法监督之效果，须视立宪政治发达之程度如何而有其差异。
    宪草第八七条规定监察院为中央政府行使监察之最高机关，掌理弹劾，惩戒审计，对于国民大会负其责任，似系依司法监督于立法监督之性质。
    以上仅略述宪政与预算之关系而已，至于他日在议定预算与监督财政之时运用宪法之妙，即有待于全体国民之努力，正如主席在此次国参会之训词所说：“即不可苟节从事，亦不可拘泥因循也。”
    十一月二十八日（一九四三年）

亚平

连震东，即连战的老爸。