[转帖] 觉醒系列之-------中国现行税制弊端(三)税的合法性不足

周雪川

中国是一个半法治国家，法治水平一直处于一种徘徊状态，这在税收立法上体现得同样明显。许多法律长期被搁置，取而代之的则是一些由国务院或国务院各部门所制定的行政法规。税收立法上，存在着行政法规多、国家立法少，以行政立法取代国家立法的状况，结果是，征税的行政本位突出，没有国家宪法和法律作为依据，使得税收的合法性不足。具体表现在以下几个方面：
一是作为税法立法依据的宪法规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。
现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这种规定乃是官方税收理论的逻辑结果：官方的税收理论认为，税是国家向公民强制地、无常地征取的，因此，宪法就自然地认定，纳税是公民对政府的义务。这是一种单向的义务，宪法没有规定，公民在税的方面有任何权利。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。
在关于全国人大及其常委会的规定中，没有任何一条直接提及全国人大及其常委会具有就税作出决策的排他性权力。第六十二条关于全国人民代表大会的职权，只列举了：“（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，并无一字提到税。那么，税权究竟掌握在谁手里？宪法上没有规定。当然，在现实中，这种权力是由其他机构，即党政机构掌握的。
二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。
自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部，其中，一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议制定的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议制定的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》；2008年被统一的《企业所得税法》取代）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，后在1995年和2001年分别作了修改。从现在立法情况看，税收基本法没有制定，虽然全国人大常委会制定了程序法《税收征收管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得到有效发挥。
三是税收行政法规比重过大，国家行政机关几乎囊括了所有税收立法。
全国人大在1984年，颁行了一道授权立法条例：第六届全国人大常委会第十次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据实行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议，国务院发布试行的以上税收条例，不适用中外合资经营企业和外资企业。依据这一条例，制定和征收赋税成为了政府部门几乎不受控制的权力。结果，除上述极少数的税法是由全国人大及其常委会制定的外，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的。据不完全统计，国务院制定的有关税收的暂行条例30多个，部门规章和地方规章90多个。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠，尤其是在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。
像这样，由行政机构规定开征大量税种，决定其税率及征管方式，当然完全违反了税的自愿性原则。在有些国家，行政首长比如总统或首相、总理，也是由民众自由而直接地选举产生的，或者由通过自由而直接选举产生的下院的多数党领袖自动担任，因而，可以推定，这些的行政首长尚能在一定程度上反映民众的意愿。但即便如此，大多数国家也规定，他们无权就重大的税事进行决定，比如，他们无权决定开征一种新税。这是议会下院的专属权力。在中国，最高行政首长本身不是民众自由而直接选举产生的，选举他的全国人大也不是民众自由而直接选举产生，然而，就是这样的行政首长，却可以通过颁布条例的方式对民众开征一种税。通过如此程序开征的税，当然只能是政府强加于民众的义务，而不可能是民众对政府的授予。
正是这样的行政主导型税制，导致了中国税制另一个十分严重的问题：存在大量税外政府收费。有专家估计，过去的税费比例一度高达1:1，而经过治理乱收费之后，目前的税费比例仍然达1∶0.6。以江苏为例，2005年非税收入总量为1107亿元，占地方财政总收入的30%以上。
问题的要害在于，整个税制就不是以自愿原则为基础的，而是以强制原则为基础，整个税制的运作是国家本位、行政控制的。大量正规的税本来也并不是以经过同意的法律的方式征收的，而是通过行政命令的方式征收的。正是这样的税制逻辑，赋予了政府以不受限制的征税权。各种税外收费，不过是对这种不受限制的权力的一种运用而已。
当然，目前，税收法定主义已经获得人们的广泛认同。在制度层面上，2000年通过的《中华人民共和国立法法》确认了全国人大及常委会的税收立法权，第八条明文规定关于财税的基本制度只能制定法律。虽然事实上过去全国人大及常委会把相当大一部分税收立法权授权给行政机关，但是从将来的趋势来看，全国人大及常委会收回税收立法权只是时间的问题。
不过，我们已经看到，由于税收的合法性不足，造成了中国社会所谓的“公民缺乏纳税意识”。有人往往比照一些发达国家，希望中国也会形成那种严格纳税，甚至以纳税为荣的社会心理。但是，如果政府不首先具备足够的征税意识，不首先建立起现代意义上的公共财政体系，不把税收建立在纳税人同意的基础上，人民的纳税意识是永远不会形成的。人民也没有任何理由在这种情况下具备什么纳税意识，更不用提什么“纳税光荣”了。同时，政府和社会之间本来可以出现的良性互动、彼此合作的关系将很难出现，实际中形成的只能是“谁有能耐谁少缴税”的社会心理。
其次，由行政部门作为行政的主体，必将导致“政出多门”的局面。税收，作为政治体系的核心问题，只应该由民选的拥有最高权力的立法机构来统一决策，然后方可由相关部门具体实施。由于立法机关“政出一门”，这样自然会形成协调一致的税收体系，并使纳税成本和征收成本最小化。相反，如果政出多门，出现如2007年印花税调整时发生的财政部不知国税局改变税收的事情，也就不足为奇了。那一次印花税调整中政府表现出来的、被广为诟病的出尔反尔、自相矛盾，其实并不见得是由于故意的欺骗，更可能是由于政出多门造成的程序紊乱和部门间的互相抵触。
不仅如此，行政部门主导税收还必然会造成税收的透明度很低，并使得税收的成本居高不下。人们对于自己纳了多少税，什么时候纳的税，是否合理，有无差错，往往都是一头雾水。这种情况自然会加剧税收的复杂和多变。由于透明度不高，相关的行政部门还会有机会谋取各种不当得利，从而造成税收的流失和腐败的源泉。仅仅以种种名目繁多的税控机和税控软件来说，所有办过企业的人都会知道，在税务部门的强制要求下，企业为此必须要花费多少资金和人力。这里，显然就是税收成本的灰色地带。行政性质的税收部门在没有纳税人和立法机关的监督下，有无数种办法把税收成本转移到纳税人那里去。这其中，当然也就存在着无穷的腐败源泉和浪费。
在监督政府开支方面，全国人民代表大会的预算权也高度残缺。1994年通过的《预算法》第十四条这样规定：“国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。”——结果，国务院就是预算的真正控制者，全国人大及其常委会只具有“审查和批准权”。
《预算法》第十二条还规定，“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。”——这里存在一个很大的漏洞：对于行政部门提出的预算草案，全国人大及其常委会要么批准要么不批准，不能按照自己的意愿对预算草案进行调整。
上述规定显示，中国的预算编制程序的显著特征是行政控制。这一点，与征税权行政主导，如出一辙。也因此，在中国，预算并不是严格意义上的法律，《立法法》也没有把预算决议作为法律。全国人大关于预算所做的决定被称为“决议”，其正常表述是“决定批准某年预算草案的报告”。这一表述同样表明，预算的编制权在行政部门手中，全国人大只是被动的审查者。
正是这样的预算程序，决定了预算本身的约束力就不具有刚性。预算案本身并不是法律，相反，不过是行政部门自行编制的一个收入、支出计划而已。因此，行政部门可以决定哪些收入编入预算，哪些收入不编入；也可以决定哪些支出写入预算，哪些支出不写，或者写入的支出具体到何种程度，等等。
于是，人们看到了一种奇怪的现象：在中国，尽管中央三令五申，公款吃喝、公款旅游等腐败现象还是屡禁不绝；尽管审计部门对中央和地方很多部门的违规支出进行曝光，严令整改，但到了下一年，同样的问题又会出现；如果审计部门不进行曝光，民众更是无法知道其中的违规支出到底有多严重。这些现象，不断腐蚀着政府的公信力和执政基础，对社会的长治久安形成严重威胁。

资料来源:传知行社会经济研究所---2008公民税权手册

[ 本帖最后由 周雪川 于 2009-1-8 12:58 编辑 ]