土地制度比较优势是靠不住的

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[table=98%][tr][td]土地制度比较优势是靠不住的
来源：经济参考报 作者：陈兰生        摘要：土地是我国稀缺资源，国际比较我们处于劣势，但我国用征地制度使其成为比较优势，这项制度以低价征地高价卖地、土地替代资本的形式为经济建设筹集了几十万亿资金。根本原因在于法治层次不高，农民权利得不到保护，为GDP增长的狭隘发展观牺牲公平和正义。其后果是土地浪费严重、使用低效、耕地减少，导致粮食安全缺乏土地保障，以土地制度推动的经济增长难以持久。国家权力恰当运用乃经济繁荣之根本。

　　我们最强的比较优势是土地制度

　　中国经济高速发展除改革开放主因之外，无疑是遵循了比较优势的发展思路。我国的比较优势，一般都认为是利用自身丰富的廉价劳动力资源，发展劳动密集型产业加入全球分工链条，增强国际市场竞争力。虽然它是重要的，但不是主要的，我们最强的比较优势是土地制度。土地是我国稀缺资源，国际比较中我们处于劣势，据联合国粮农组织(FAO)提供的资料，世界耕地面积约为130.64亿公顷，人均耕地面积约0.225公顷，而中国耕地面积只有12208.38万公顷，人均仅0.1公顷，只有世界平均水平的2/5。中国耕地面积只占世界耕地面积9.5%左右，承担着养活世界22%以上人口的重任，如果以中国的人均耕地面积为“1”个单位，那么印度为2.3，法国为4.2 ，美国为9.3，俄罗斯为11.8，加拿大为20.4，澳大利亚为35.6。但我们用“制度”使其成为比较优势。我国实行的是世界市场经济国家中独一无二的土地制度，农民集体土地只有农业用途所有权，没有交易权，农地只有被征用之后才能进入土地一级市场交易。这项制度，为经济发展中政府以土地积累资金，以土地替代资本打开了通道。

　　一是政府低价征地高价卖地增加财政收入。2004年长三角征地价格每公顷37至45万元，一级市场出让价每公顷210至525万元，二级市场为每公顷1125至2250万元。据国土资源部财务司数据，2007年，全国土地出让收益达万亿元。改革开放以来，低价土地制度从农民手中转移的利益大约15万亿人民币左右，补偿农民的仅占5%。许多地方财政成土地财政，以上海为例，1988年至2005年，上海批租土地77.24万亩，共获得土地出让金9000亿元，占其间上海地方财政收入90%。

　　二是以土地替代基础设施建设资本。日本基础设施建设征地费占投资90%，国际上交通基础设施项目，征地费占投资50%至60%，中国只占3%至5%，高者不过10%，低者仅0.8%。按基础设施建设项目征地费占投资50%计，改革开放以来，低价土地替代公路、铁路和城市基础设施投资近一半。也就是说，无土地替代资本，基础设施建设项目只能做到一半多点。1984年至2005年公路建设总里程完成100万公里，其中近50万公里实际为以地换路，以每公里平均价值3000万元计，为12万亿元，加上以地换铁路、换城市基础设施价值，不下20万亿。

　　三是土地替代工业资本。工业建设占地多少，单就开发区而言，据国土资源部2004年公布的数据，2003年全国开发区5524个，占地面积3.51万平方公里(0.52亿亩)，远超过现有城镇用地面积3.15万平方公里。为了GDP增长，地方政府尽量压低地价促成投资，甚至零地价招商引资。以每亩土地替代工业资本20万元计(这远低于一般征地价与土地市场差价)，单开发区土就替代工业资本即达10万亿元以上，加上非开发区工业用地，土地替代工业资本不下15万亿元。

　　如果没有这几十万亿土地资本及其产生的乘数效应，30年的经济高速增长是不能做到的。有学者将长三角、珠三角定义为“在集体土地上长出来的工业化和城市化”。光看辉煌而忽视土地制度，就高看了我们的优势和努力，轻看了我们的弱势和不足。我们不妨和印度作个比较。

　　印度经济增长率略逊于我国，由印度考察归来者都说印度基础设施建设落后，高速公路只有一二百公里。但印度经济发展相当稳健，没有投资消费失衡、内需外需失衡和二三产业失衡。印度好多经济社会发展指标优于我国，印度单位产值能耗比我国低40%，全民医保，教育投入占GDP的6%，基尼系数0.33。我们更不可比的是增量资本产出率，即每增长一亿GDP所需几亿投资，这个指标印度是2我国是5，也就是说印度投入2亿创造1亿GDP，我国则需要5亿。若打个颠倒，印度实行中国式土地制度，我国实行印度式亦即世界市场经济国家普遍的土地制度，结果会怎样？

　　如此土地制度为啥我们能用人家不能用

　　有人说，中国土地制度看起来不合理，实际很管用。那么为啥人家不能用我们能用，这就是体制问题了。

　　其一，计划经济指导思想是国家至上，个人和集体利益服从国家利益，由此派生权力至上，权力决定权利。计划经济运行机制就是权力操作，所以计划经济又称权力经济。计划经济权利受损最严重的是农民。有专家估算，1953年实行统购统销到1978年，国家通过低价收购农产品提取了4000亿元积累，相当于同期形成的国有工业部门固定资产原值的约90%，1979年我国GDP才2000亿元。改革开放，农产品商品化市场化，但土地制度由计划经济延续下来，土地资源配置仍是权力操作，而不是所有者权利操作，所不同的是改革创造了价格双轨制，为政府以土地获利开拓了空间，而受损的仍是农民。有关部门2004年调查，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，失去生活来源、生活水平降低的失地农民占60%。带来5000万无岗无地无社保“三无”农民。从zhonggong十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提出的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”，可以看到解决这一问题的一抹曙光。

　　其二，法治层次不同。法治就是法律之治，主旨就是限制国家权力，保障公民权利。权力的本性是无限扩张，法律的本性是对这种扩张的限制和约束。但立法状况正如经济学家钱颖一所说：“政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多，限制政府任意权力的法律太少。”《宪法》规定农民集体具有土地所有权，所有权包括使用权、转让(交易)权和收益权等一束权利。实际是农民集体只有土地农业用途所有权，没有交易权，农地只有被征用之后才能进入土地一级市场交易。《宪法》规定为了公共利益需要可征用土地，实际是农地转为非农用地都要经过征地这一关。所以说土地制度和宪法规定的基本精神相悖，已是一个基本的宪政问题。

　　其三，在我国，无论计划经济还是市场经济都有浓重的“赶超”色彩。国家在国际上“赶超”，地方政府在国内“赶超”，进行GDP比赛，且GDP政绩人格化。为了“赶超”可以牺牲其他价值。关于我国土地制度，正如某学者解释的，政府处在两难境地，如果保护农民利益，基础设施建设用地、企业用地和城市用地支付成本过高承受不起，会失去发展机遇。但也正如另一位学者反驳的，“反过来我们不能说为了城市化就可以让农民穷困潦倒！”实际上，这仍是一个国家观念问题，如果以公平、正义为本，对权利有尊重和敬畏之心，那么利用市场机制，也可以开拓广阔的空间。在农民集体做主、土地市场化基础上，土地可租赁使用，农民年年收租金；可地价入股，农民年年分红(现在个别地方的土地租赁和入股仍是权力操作，并未保护农民利益，不过是为突破征地限制)；用地者可向失地农民发10年20年甚至30年以上土地债券，农民年年取债息。如此，土地使用者可支付很低当期成本，获得土地长期使用收益。实际上，土地价值也是长期使用中实现的，而农民失地不失生活来源。这一思路，也已见诸《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”

　　土地制度比较优势是靠不住的

　　其一，土地是我国稀缺资源，土地制度压制价格所反映的稀缺程度，过低的用地成本、低价征地高价卖地制度，实际是用地激励制度。我们也屡讲节约用地、保护耕地，这就像压低肉价要人们少吃肉一样荒唐！非法圈地乱象丛生，2006年全国共发现土地违法案件13.1万件，2007年全国土地执法“百日行动”发现违法用地宗数3.2万件。违法者和执法者都是政府部门，“执法”遏制非法圈地亦难矣。法就是激励用地的法，合法用也做不到节约用地。2005年城市建设人均用地133平方米，美国112平方米，欧洲80多平方米。从用地产出率来看，2007年有关部门对我国17个城市调查，工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2%。最高的深圳也仅占7%，截至2006年10月，全国耕地面积18.27亿亩，而“十五”期间耕地净减少9240万亩。是以土地资本支撑经济增长还是保障粮食安全已是个问题。目前我国粮食自给率95%，但食用油自给率只有40%。2007年进口3082万吨大豆，大概需要用土地2亿多亩，进口838万吨植物油，至少需要用地2亿亩，这两项相当于在国外占用4亿亩耕地(陈锡文)，这就是说我国至少有4亿亩耕地缺口。“这种土地资本支撑了经济增长，大量土地消耗致物价暴涨又吞噬了经济增长创造的财富。”

　　其二，投资过热已是经济顽症，带来各种经济问题，屡调屡压效果不彰。问题在于，只要投资就凭空获得一笔土地租金，投资越多获租金越多。投资热主要是地方政府投资热，地方政府投资获双重租金。低价征地高价卖地获得资本，又低价用地降低投资成本，以租金为后盾还易得到银行资金支持，央行报告说，1/3贷款是政府贷款。于是就有那么多政绩工程、形象工程、标志性工程和审美工程，上百个城市要建成国际大都市。投资热又带动生产中间产品的投资热，形成GDP增长与投资增长循环，惧投资过热又惧投资下降。于是也就带来了这样的问题，正如东部已感觉到的：该修的路都修了，该建的楼都建了，该投的资都投了，经济增长还靠什么？

　　其三，我国经济基本上是土地密集型经济，财富转移多于财富创造，GDP增长远高于就业和居民收入增长。用地多增长快的重化工业和高速公路创造的就业机会很少，大马路、大广场、大绿地、大学城、会展中心和办公大楼等用地不少，基本不创造就业机会和社会财富。这样导致内需不足依赖外需，带来外汇储备过量、货币发行过多等一系列问题。从根本上来说，经济发展依赖于企业家精神、技术创新和产业升级，而这些都没有土地价值变现来得快。带动产业升级的高科技产业、创造就业岗位的服务业难获土地租金，在等量资本获得等量利润的社会平均利润率的竞争中起点就处于劣势。缺乏消费带动，缺乏企业家精神、技术创新和产业升级推动的经济，增长是难以持久的。

　　其四，现行征地制度是狭隘发展观演化而来的。狭隘发展观的发展就是国民生产总值增长，以GDP为纲。由于制度缺失，由于发展资本短缺或资本积累赶不上GDP增长要求，国家主导发展模式就可通过租金最大化来实现。狭隘发展观指导的发展必然是非和谐式发展，因为必有一部分部门领域和一部分社会群体做出牺牲支撑发展，由此带来经济结构不和谐、社会不和谐、人与自然不和谐，还有政府与公众的不和谐。GDP持续高速增长，经济社会矛盾却越来越多，且由隐性向显性转化。这样的发展是不能持续的，久之就酿成经济社会危机。

　　土地制度优势靠不住靠什么？我们再看印度。印度经济稳健发展靠的是完善的法律制度，健康的金融体系、宽松的私营经济发展条件。印度解禁了最为顽固的国有资本堡垒，包括电信行业、金融行业和能源行业等。“中国增长以国家为中心，印度增长是企业家驱动的，在中国，国家控制的银行发展的信贷10%给私人部门，在印度，私人企业家获得超过80%的贷款。”

　　经济发展靠制度、靠体制。制度，国家权力恰当运用乃经济繁荣之根本；体制，市场经济乃有效率之经济体制。比较优势可利用不可依赖。比较优势一般表现为自然禀赋，它是可变化的，或是不可无限供给的。智慧战略是在比较优势掩护下变革体制，以体制优势替代比较优势。这个替代应是在比较优势呈强弩之末前，亦即比较优势成功到达顶点之前适时地、渐渐地中止比较优势运用，以原有成功保护和培植新的成功之路。原有成功走到顶点，就失去了培植新的成功之路的机会。就如日本人自己对经济停滞的总结：“如果你取得了辉煌成就，就不会轻而易举地放弃成功的东西，随着事态的发展变化不作适当的调整，就只能失败。这就是成功的悲剧”。世界上的辉煌反被辉煌误，大抵如此。

　　这，是需我们警惕的