成也土地，败也土地

李旧苗

杜　珂



    中国社会主义革命的成功，始于土地革命；中国的改革开放，始于土地家庭联产承包。如今，农村大量的社会冲突，起因于土地问题。当前的宏观经济过热，多数学者提出根子在土地。这真是成也土地败也土地。那么，究竟是要加强土地审批，还是改革土地制度，目前已成为学术界争论的一个焦点。
　　自去年以来，针对过热的宏观经济，中央政府一手紧信贷，一手紧土地，取得了一定的成效。与此同时，越升越高的房价却呈蔓延之势，在全国城市尤其是东部城市上演了一出“土地紧缩压迫房价上涨”的故事。
　　于是，在这个故事演绎之下，我们看到了开发商和地方政府以及中央宏观调控部门就故事真实与否的舆论大战。
　　在各种辩论声中，相当多的言论认为，前一阶段土地供应失控是造成土地供应过热、贷款过热和投资过热的表层原因，由此一定程度上催生了房价上涨。土地供应的非市场途径，以及中间环节暴利，更是重要原因。而中央政府紧缩土地效应的行政调控，则给土地资源的价格上冲制造了强劲动力。
　　看来，不从根本上改革土地制度，资源与价格的扭曲难以解决。
　　为此，前不久，清华大学中国经济研究中心召开“土地政策与宏观调控”圆桌研讨会，诸多学者围绕土地制度展开了思想交锋，就当前的土地制度发出了改革的呼唤。
　　土地收益能支撑政府，也能拖垮政府
　　刘守英：现在，无论是东部城市还是西部城市，都选择了通过城市化来拉动经济，并采取了开发土地进行外延扩张的城市化形式。这对整个经济增长的贡献是无疑的。但为什么会采取这种形式？现在比较多的解释是地方政府为了追求政绩，应该说，还要更多地从经济和制度因素进行分析。
　　我们觉得最重要的动机还是获取税收收益，一定程度上，这跟目前的分税制有关。现在，增值税的75%归中央，25%留在地方，企业所得税由中央和地方各收50%。通过城市化所获得的税收主要是地方税收。现在，增值税在地方税收中的比重下降，房地产税和建筑业税——就是城市扩张带来的产业效应对地方贡献明显增加，占地方税收近1/3。
　　启动城市化以后，更主要的是，地方政府可以通过土地出让获得收益。绍兴、义乌等地政府每年土地出让收入20亿，占政府预算外财政收入50%以上。
　　更严重的问题在于，地方政府可以低价、合法地从农民手里拿地，使政府通过搞开发区，低价征购和高价出让的制度，从中获得很高的收入。
　　所以，地方政府选择土地开发进行城市化，更多原因还是来自经济和制度因素。
　　但是，目前这种靠经营城市获得税收、土地收益的制度能不能支撑城市走下去？
　　一般来讲，城市维护资金可以通过预算财政来解决。但当一个城市进行外延扩张时，这点资金远远不够。一般来说，东部城市一年扩张所需的城市基础设施资金近10亿，西部城市则近2亿。钱从哪里来？通过调研，我们计算出的结果是：在东部，30%的资金来自于土地出让收入，70%来自于土地抵押贷款。由于较高的经济发展水平和高度发展的房地产市场能拉动土地市场的发展，使土地出让价格攀升，从而使得地方政府能够把土地经营起来，获取较高的土地出让收入。
　　但在西部，情况就相当不乐观。因为，它是一个高度不发育的土地市场，土地转为建设用地，近一半做基础工程，10%做房地产、经济适用房，其余则作为城市基础投资。问题还在于，西部城市通过行政划拨手段这种非市场或者半市场的方式出让土地作为基础设施的比重过高。东部15%～20%的土地通过“招拍挂”制度出让，西部1%都不到。这样导致的结果是，西部城市建设所需资金不到10%来自于土地收入，70%靠贷款，20%靠拖欠。
　　看上去，政府可以通过运作土地获取最大化收益，但实际的结果却不是。东部的城市化基本上依托于一个上涨的土地收入和经济的长期发展、土地的抵押，西部则工业化严重不足，经济发展没有可持续性，政府90%的负债靠什么支撑就成了一个未知数。这将会把地方政府拖向一个巨大的负债深渊。
　　魏杰：地方政府之所以搞得煤电油运全面紧张，主要是其征地权力太大。城市化本无可非议，但地方政府通过大规模变现土地筹集资金，进行城市化，超过了经济发展可以承受的能力，导致了经济过热。
　　不动产税能制约交易与使用，但关键还在产权
　　李稻葵：土地问题现在是中国经济、社会各种深层次矛盾的一个会合点。土地问题对中国经济的重要性远超过其他经济问题。不过，在土地问题上，我们有很多机会，可以重新设计出比一些市场经济国家更为合理的经济制度。
　　白重恩：在现在的土地制度下，全国并没有一个统一的土地市场。目前的情况是，三种不同的土地，三种不同的价格。一个是农用土地，农转非必须由政府控制；一个是商业、服务业、旅游业等商业用地，必须由政府通过招标、拍卖、挂牌出让；一个是工业用地、仓储用地或交通运输等非经营性用地，通过政府协议出让。
　　三种土地形成价格不同，造成了土地资源配制的扭曲。如开发区面积超过城市面积、土地交易中产生腐败以及政府对卖地收入过度依赖，寅吃卯粮等等。
　　如何解决没有统一市场的问题？征收不动产税是一个很好的方法。在现有制度下，由于没有征收不动产税，政府买卖土地获得的是一次性收入，这造成土地的交易价很高。如果征收了不动产税，除了开始一次性支出的土地价外，未来每年还要征税。只对非农用地征收不动产税，而对农用地不征收不动产税，两者的价差就会缩小。这种方法可以促进土地的市场化，减少上面提到的扭曲现象。
　　另外，它还可以为地方政府提供稳定税源，减少依赖卖地收入为政府财政主要来源的不稳定性，减少房地产市场中的投机行为，促进宏观经济稳定。
　　完善房地产登记和估值是实施不动产税的先决条件。最难也最重要的问题是采用什么样的过渡机制得到民众支持，对没有买房的消费者来说，不动产税只是改变了支付方式，但对已经买房的消费者来说，这确实增添了额外负担。
　　不过，政府各部门间、地方政府和中央政府对不动产税的看法都不一样，尤其当不动产税有助于形成统一价格，降低腐败机会，会遭到既得利益者的强烈反对。
　　李稻葵：征收不动产税到底有什么目标？目标设定的机制需要讨论。另外，土地该不该落实到个人？该不该让农民参与到这个讨价还价的机制中，而不是政府硬性规定给多少补偿？土地的不同用途转让，从农业转为非农业受到什么限制？土地商业用之后，每年使用时是否要交税？
　　魏杰：中国土地制度包括两个环节，一是非国有土地转为国有土地，二是国有土地的使用。这次经济过热需要解决的问题两方面都有，但最主要的还是第一个：如何将非国有土地转变为国有，使地方政府不能轻易拿走土地收益。这触及到土地最基本的问题。如果这个问题不解决，第二个环节再搞不动产税也解决不了问题。
　　许成钢：现在的宏观情况和地方政府特别强的土地批租动力是联系在一起的，但更长远更基本的问题，是白重恩讨论的土地市场的建立问题。其中，最基本的是土地产权归谁所有、如何定义？同时又同土地税、不动产税是怎样联系在一起？从文献上说，土地税、不动产税英美发展最完善，但前提是它们的土地产权规定得最清楚。
　　白重恩：不动产税和土地所有权问题紧密相关。尽管法律上没有写清楚，实质上是农民或者是农村集体拥有耕种权和交易权，征地时需要和农民谈判，这样，现在对农民补偿不足的问题就解决了。政府则拥有超越耕种权之上的剩余权利，通过征收不动产税体现政府的权利。政府出租土地而不是让购买者所有，因为政府做了三通一平。
　　张维迎：现在的土地是租给你而不是卖给你。
    白重恩：这是意识形态的限制。现在的方式是50年收一次钱，而用不动产税的方式则是一年一收。不动产税不仅仅解决了政府的稳定财政来源，更主要的是可以帮助建立市场，更好地解决所有制的问题。
　　李玲：我赞成征收不动产税。在国外，购买了住房，土地归你，但还是要交不动产税。长远来说，这一是确保了政府的稳定收益，二来建立了由市场机制调节土地以及房地产的方式，地方政府也会获得很大收入。
　　核心问题是地方政府成了土地售卖的所有者
　　刘守英：我同意白教授的观点。但我也有一个担心，地方政府把地卖完了再上哪里找钱？现在，完全可以通过征不动产税，再捞一笔。当然，这是开玩笑。但愿不要让这样的玩笑话成为事实。不过，一些城市已经无地可卖，就开始动存量的脑筋，征收不动产税。
　　核心问题是，谁有权卖地？现在的问题不是没设这个税，而是地方政府当了地主。看它的税收结构，房地产税、建筑税占了28%左右，土地直接税占了10%左右，卖地占了预算外收入的60%，占了地方财政收入的30%。
　　从设计上把一次性卖地收入变成永久享有的收入，是机制设置的问题。如果地方政府就是一个地主，它干吗做这件事？它又不必为后届政府作打算。政府垄断一级市场，这是最核心的环节。
　　在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。
　　现在，经营土地、经营城市实际上是用现在手头上15%的经营性用地养另外85%不挣钱的地。工业性用地基本是贴本或者保本。地方政府所有的宝都押在了“招拍挂”的经济适用土地上，这块地经营得好，地方政府的故事可以讲圆，但大量地方是讲不圆的。
　　所以，如果政府继续垄断一级市场，账最后不知道算到谁头上。现在采取的手段，变成了用中央这个大政府来防小政府，结果是把原来行政管制的用地方式变成更加计划性的用地方式。这会出现一个很大的负面后果，会由于用地的控制使地方丧失发展机会。与其相信一个部门，相信大政府比小政府理性，还不如继续推进市场化。我们在这个方面已经出现过很多问题，如果这次的力度有过之而无不及，造成的影响可能更大。
　　汤敏：关键是里面有巨额的利益。
　　刘守英：问题就在这。
　　土地收益归谁所有是关键
　　张维迎：土地价格不是原生性价格，而是派生性的。实际问题不在于土地价格的高低，而在于土地收益归谁所有，土地租金怎么分配，这是核心问题。现在发生的问题，就是谁能抢就抢。如果不在法律上明确土地所有权，特别是与土地所有权相关的租金收益的分配方式，这个局面是不可避免的。
　　不是由土地问题引起宏观问题，而是宏观问题引起土地问题。为什么我们老家陕北就没有土地问题呢？不是地方政府能否把土地炒作起来，主要是附加价的配置，这是核心问题。
　　土地的租金归谁所有？在中国，东部的土地租金归地方政府所有，西部的土地租金归中央所有。东西部的差距很大程度上是土地实际所有权的差距。东部的土地实际所有权归地方政府，西部的土地实际所有权归中央政府。
　　许成钢：你讲的差别是法律层面上的还是别的？
　　张维迎：这不是法律。东部地价高跟所处的地理位置有关，其附加值归了地方政府。西部发现煤矿，是国家的，只补偿给地方政府环境治理费。简单比喻就是：东部人养的母鸡，下的蛋给东部人，而西部人养的母鸡，下的蛋给中央，东西部的差距怎么缩小？这实际说的是土地附加值究竟归谁所有的问题。如果这个问题解决好，东部土地租金按照西部自然资源的租金分配，东部地方政府就不会这么“闹”了。
　　华如兴：这确实跟法律结论有关。现在讨论的问题其实是，制度安排应该是东西部一个制度，不能两套制度。
　　土地出让的收益应该是地方和中央分享，中央多一些
　　方星海：土地所有权不完全属于地方，土地出让收益应该是地方和中央分享。
　　刘守英：为什么用地多呢？就是因为中央拿得少，地方拿得太多了。
　　按法律规定，我国城市土地属于国家所有，但这里的国家是单指中央政府，还是包括地方政府？在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。
　　方星海：主动权在地方，但收益要中央多分一点。中央还可以转一部分给西部，减少地方猛批地的积极性。
　　让农民直接跟开发商谈判，理论上可以，实际操作起来有很多问题，谈不拢，还会减缓发展速度。现在，地方上有农民在开发区持有股份的经验，这既解决了谈判的问题，又使发展速度加快，还照顾到农民的利益。
　　白重恩：分税制也有可能造成地方政府暗地和开发商做交易。“招拍挂”里面的猫腻很大，所以说要市场化。只要利益在这儿，不管怎么分，总会出现问题，办法只能把它的利益减少。
　　方星海：地产税肯定要征，上海很多人买房空置，就在于未把购房成本内生化。
　　白重恩：你看全国开发区占了多少地，你就知道他们有多强的积极性。
　　李稻葵：在发达国家，土地的归属和转让有非常明确的立法规定，个人不可以随便转让。
　　许成钢：在英国，法律就转让的条件规定得很清楚，超出一定的范围，需要按规征税。在我国，动用农用土地应该征很高的税，补偿农民，这不仅保护了农业，也防止了土地被乱用。
　　严格批转：并不能解决目前的土地问题
　　汤敏：土地问题是一个非常关键的问题，也是解决“三农”问题的一个核心部分。从农民的角度来算一笔账是非常惊人的，从1978年到现在，我国农村一共转让了3000万亩左右土地，按照西部一亩地20万人民币的价格计算，就是6万亿人民币，而一年的农业产值不过1.5万亿。3000万亩土地又产生了近3000万无地农民，囿于补偿低，失地农民在未来都要成为地方政府的负担，甚至造成很多社会问题，这一点不能忽视。
　　根本的问题不是能不能批转，不是是否严格控制土地，关键是如何把钱补偿给农民。毕竟，中国的城市化速度非常快，而且，没有城市化，农村也发展不起来。
　　实际上，广大农村离城市化还远得很，这些土地如何盘活起来，从某种意义上说，不比城市周边的农转非问题更小。现在的土地，不能在银行抵押，流转也有限制，这极大限制了整个农村的发展。如果通过土地银行、土地信托的方式用活农村土地，能够促进农村金融和农业的发展，对加快农民城市化，加大农村的集约式生产起到非常关键的作用。可以说，好的土地政策可以把整个金融都调动起来。
　　规范政府的改革要跟上
　　华如兴：我们现在和土地有关的拍卖、转让制度都应该透明化。北京在2008年奥运准备过程中，如果能够把土地管理制度、公开招投标都规范化，成为城市建设的参照标准，就能把现在的热炒之风刹一刹。否则，好制度在这样的基础上也有猫腻了。
　　李玲：这20年的大发展，跟我们的土地政策模糊有很大关系，因为地方政府可以很容易拿到地，满足政绩需求和财政来源。
　　我们应该考虑的是，如何从公共财政角度限制政府的行为？当地政府有这么大的权力征地，然后做很大的公共财政项目吗？政府的监管机制要建立起来，限制其权限，较好地解决目前过度开发的问题。
　　现在，最大的浪费就是政府项目，审计部门做的只是财务审计。对一个项目进行长远的成本收益的分析，我们没有，国外有一套系统。所以，上级政府对下级政府应该有一个较好的监管机制，地方监管机构要和地方政府行政分开。
　　艾春荣：把土地作为资源来考虑有两个根本不同的问题，从经济上讲，一个是资源配置的有效与否，另一个是收入怎么分配。这两者是不同的问题，但也是相辅相成的。在一些发达国家，政府把钱收进来，就要提供社会服务。享受服务，老百姓就必须支付财产税。
　　讨论土地政策，应该放在一个比较大的政策范围内讨论。庞大而不受制约的政府，即使征收财产税也没办法养活。问题是，财产税征收后，有没有更好的机制使钱花到应该花的地方？
　　艾春荣：在美国，财产税不是政府想怎么收就怎么收的。政府要增加财政税率，首先要向市民解释钱的用途，征求市民同意才能做。
　　华如兴：现在上海、宁波征用的地干吗了？老百姓都不知道，没有一个账本。
　　白重恩：尤其现在是预算外收入。
　　艾春荣：土地问题只是其中之一。
    龚刚：由于干部培养机制的局限，造成了地方政府的短期化行为，这造成了宏观调控的困难。所以，要考虑如何规范地方政府的行为，使其理性化。为此，就要剥夺它“一言九鼎”的权力，把一些任命权收归中央。在现在的体制下，规章的制度化非常重要，尽管可能有时会减慢经济速度，但它对未来特别是长期经济发展有好处。（本文系录音整理，未经发言人审阅。）