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发表于 2011-3-22 16:57
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宁可：中国古代吏治的得失与借鉴
吏治，指古代官吏特别是地方官吏管理和统治民众的方式和治绩。放宽一些，它涉及到官吏的教育、选拔、任免、考核、监察和奖惩等诸多方面。从这样的意义上说，吏治也就是治吏，或者叫吏政。
官吏、官或吏，是各级官员的通称。官分文武，这里只讲到文官，武官的一些特殊问题，也先不涉及。
中国古代吏治概况
中国古代统治者十分重视吏治，乃至“治吏”重于“治民”，韩非子甚至主张“治吏不治民”，这是中国古代政治的一个特点，是由专制主义中央集权的官僚制度所决定的。专制主义中央集权政治是中国古代历史的一大特点。
（一）中国古代吏治的完备与严整性
——有明确的指导思想。重视官员的“德”，也就是官员的教育。教育从小抓起，包括学校，主要是教授儒家经书中的政治思想和德行操守，选官要依此标准，考试也依此。而且官员还负有“教化”百姓的职责。这是中国古代吏治的一个重要特点。
——有为官的具体规范和标准。先秦典籍《左传》里就讲到相传为舜制法律的皋陶法中规定“昏、墨、贼、杀。”即当官不明、贪赃、滥施刑法的杀头。反过来，清明、廉洁、公正执法，就是做官的基本要求。同时还有各式各样的“官箴”，从宋到清，数量不少。具体到如何断案，对付上级、下级、猾吏，连对付仆役、长随的办法都有。
——有法令的详细规定。中国法律，主要是刑法，这是中华法系的一个特点，其中相当大的一部分是官员执法和犯法的处罚规定。
——对吏治有专门机构负责。其中尤其是相对独立的强有力的御史制度，这也是中国古代政治制度的一个特点。
（二）唐朝吏治的情况
中国历史悠久，专制主义中央集权的官僚制度从秦汉以来延续了两千多年，从这里总结出来的经验教训非常多，可资借鉴的不少。我们以唐朝为例，约略勾画一下古代吏治的方方面面。之所以选择唐朝，是因为它处在中国封建社会的一个承上启下的时期，各种制度由秦汉时的粗疏多变而趋于定型完备，并为后世所继承，当然后世也有变化和趋于严密。
——指导思想。凭借农民大起义浪潮而起的唐朝，以唐太宗为代表的统治者有一个很明确的思想，那就是接受前朝覆亡的教训，处理好统治者与民众的关系。唐朝初年的统治者采取儒家的“仁义为治”、“简静务本”的治道方法。具体做法是去奢省费，轻徭薄赋，减省刑法，以求恢复和发展生产，稳定社会秩序。唐太宗针对“民少吏多”的弊端，大力省并州县，裁减内外官吏，节省政府开支，减轻人民赋役负担。重视选用廉吏，特别是地方长官人选。他曾把各地都督、刺史的名字写在屏风上，“得其在官善恶之迹，皆注于名下，以备黜陟”。并曾派大员巡行全国，升迁廉吏，惩治贪官。再就是广开言路，虚心纳谏。这样，隋末混乱残败的局面很快改观，几年之内就出现了农业丰收，逃户归乡，四夷降附，人口繁息，物价下落的太平繁荣的景象，这就是历史上有名的“贞观之治”。
——对官吏的选拔任用。西汉立国，官员的选拔作用尚没有一定的制度。以后实行察举制，主要由地方官吏推荐人才，标准是德和才，尤其是德。这样的标准太抽象又不固定，加上地方官是自行了解推荐，缺乏衡量的规范，结果弊端丛生，冒滥作假，东汉后期弄到“举秀才，不知书，举孝廉，父别居”的地步。魏晋南北朝，随门阀政治而行九品中正制，以门第高下取得不同的任官资格，结果是“上品无寒门，下品无势族”。隋朝起，行科举制，唐朝大行，一直延续到晚清，靠考试选官，考试内容主要是儒家经典。标准具体、方法公平，更多的人可以凭自己的本事经过考试去做官，做官的途径扩大了，这是一大进步。问题是儒家经典的理念和现实政治生活及做官治事的能力有一段相当大的距离。考试的方法，唐代是“帖经”，即填空，纯属知识的记忆。最煊赫的考试是进士科，重视诗赋，但那也只是显示考试者的文才，而非经世之道。唐代科举考试合格，只是取得任官资格，中者还需经吏部试“身、言、书、判”，考核其做官能力，才能任命。科举考试是一种比察举和九品中正进步的制度，但仍难于很好地选择行政人员。因为科举只是唐以后选官制度的主流，而察举、九品中正的遗风一直不断，荐举、私人任命、门荫仍是重要门径，特别是地方官直接任免属吏的办法一直延续下来。这种情况是吏治败坏的一个原因，因为有些科举出身的官员因其能力不能胜任，往往需要依靠属吏，所以，在这种条件下，科举考试并不可能真正做到优选人才，为政清明，遏制腐败。
——对官吏的考核。唐代官员一年一小考，四年一大考，由专门部门吏部考功司负责日常材料，临考核时大臣主持，有统一的考课内容和评定标准（很复杂，不备举），分为九等，其中居官谄诈、贪浊有状的为下下等（可以注意，古代吏治历来重视贪污受贿问题），以考核定官阶俸禄的升降。如果认真执行，这是些很好的办法，但如敷衍塞责、官官相护、徇私受贿，那就只能是具文，而且是腐败的表现。
——对官吏的监察。监察制度是中国封建专制主义中央集权官僚体制的一个大特点。封建专制主义中央集权制度最高权力集中在皇帝，运作则靠庞大的各级官僚体系。皇帝对这个机构和官员的控制、防范与监察是必然的。监察机构一般直属皇帝，在官僚系统中具有相对的独立性，地位很高，权柄很大，有直接检查、接受投诉、弹劾官吏、处置案件等权，甚至可以“风闻奏事”。不仅有对官员的监察权，而且有行政权和司法权，并有保障这些权力不受干扰阻碍的种种规定（当然也有限制这些权力被滥用的种种规定）。唐代监察有多种渠道，好些政府机构内部及彼此间都有互相监察的职能。专门监察机构分台、谏两部分，谏官管对皇帝提意见，议论政务得失，常是不痛不痒，作用不大。御史台则专门为皇帝监督官员，非常重要。御史是皇帝的耳目，直接对皇帝负责，甚至称可“代天子巡狩”。唐朝御史台分三院：台院专门纠弹中央百官，殿院巡视宫禁京城，察院的监察御史，分道巡按州县。正因为这样，唐朝对监察官的要求、任用、处罚也就特别严格。
——对官吏犯罪的处罚与防范。中国古代特别重视官吏的贪赃问题，贪赃必定枉法。唐太宗注重选用廉吏，深恶官吏贪浊。唐代法律对“主守盗”（贪污）、“以财行求”（行贿）、“因事受财”（受贿）、“受所监临财物”（侵吞公物，收受属下财物，包括送礼）、“请求”（请托）、“乞索”（勒索）、非法役使属下和百姓、侵夺百姓私人田产等，都有具体的量刑规定。还规定官员不许经商放贷，不许通过代理人经商，家属也不能在其辖区内经商放贷，不许利用职权参加外贸活动。另外，还有官吏任职的回避制度，地方官避本籍，中央高官近亲避京畿，中央高官子弟避监谏官，亲戚避同署联事。官吏犯罪，还要追究其上级和同僚的连带责任。
“贞观之治”给唐朝吏治开了一个好头，但到唐太宗晚年，他所奉行的“治道”原则已经不大能讲求了，他个人奢侈逸乐的毛病也开始出现。到了高宗特别是武则天，政局有几次变化，这期间武则天大量非制度化除授官吏，告密酷刑之风四起。武则天以后，中宗、韦后、太平公主操纵朝政，吏治松弛。玄宗即位，励精图治，整饬吏治，任用贤臣，淘汰冗官，加强制度化运作，以保障经济繁荣和社会稳定，唐朝在玄宗开元年间达到它兴盛繁荣的顶点，但社会矛盾也在兴盛外衣下逐渐孕集。安史之乱以后，唐朝开始走下坡路，吏治情况也越来越糟，其间虽有几个皇帝和大臣想改变这种局面，但无法扭转这一趋势。总的来说，唐朝的吏治开头是比较好的，逐渐趋于败坏，其中有几次起伏，最后不可收拾，它与王朝的兴衰是同步的。这种情况，中国历史上几个比较长久的王朝如汉、唐、明、清，大体上都是这样，其中似乎有种规律性存在。
影响古代吏治的因素
在一个比较长久的朝代中，吏治的好坏起伏，呈现出上述现象，其所以如此，有体制性的因素，也有时势性的因素。
（一）体制性的因素
——专制主义中央集权官僚制度追求事无不统，政事必然由开始的清简走向繁苛。这样，机构的重叠、职责的不清、效率的低下是必然的。官员的冗滥、军队的庞大、开支的增加，为官吏的贪赃枉法大开了方便之门。同时，中国古代政府职能中的经济职能是很大的，不仅实行统治，而且还直接经营农业、手工业和商业及放高利贷。唐朝官员有职分田，作为自己任职的收入，有公廨田和公廨钱，用作办公费用，其中公廨钱更是用来放债取息。像赈贷、专卖、治水、营建、盐政、漕运、税关等，都是捞钱的好差使。唐朝法律禁止官员经商，实际上形同具文，以后也不大禁了。在官营商，官商勾结，官也就是商了，权钱交易等腐败行为也就成了必然了。
——官僚是一个特权阶层。士农工商，士为四民之首，介乎统治者与被统治者之间，士的出路就是做官，进入统治者的行列。士人做官，称为“入仕”，在“士”边上加一个“人”字旁，士仕相通。士人是有文化的，读书才能做官，这是封建社会读书人最好的出路。读书就是为了做官，做了官，什么都有了。发财靠官俸是不行的，靠的是手里的权，以权谋财，权财交易，贪赃枉法几乎是必然的，这虽然与圣人的教诲大相径庭，但那是面子，这是里子。做了官，无本万利，民谚中说，就是“三年清知府”，也有“十万雪花银”。法律虽严禁贪污，但制度却默认、准许乃至助长贪污受贿。法律成了具文，吏治必然腐败。
——专制主义中央集权制度是封闭式地操作的，本身缺乏激励的机制，更缺乏外来的激励，特别是自下而上的民众的激励与监督。仅靠自我教育、自我约束与自我监督，不论是多么完善与严密，也是难于解决根本问题的。从根本上说，官官相护、结党营私是封建制度必有的现象，也是无法克服的问题，吏治当然要坏下去。
——制度在当时应当算是严密和完备的，但是专制主义中央集权制度却无法保证这个制度圆满地运作并且坚持下去，人为的因素是很大的。这种因素有时促成了这个制度较好地运作，但多数时期是对之进行了阻碍、干扰和破坏。法治与人治的矛盾，在专制主义中央集权制度下是无法解决的。
（二）时势性的因素
——封建政治权力最后集中在皇帝。皇帝个人的明、贤、庸、愚、昏、暴，对政治包括吏治的作用非常之大。皇帝的个人特点、个人色彩给封建政治抹上了重重的一笔。唐太宗在初唐政治中的作用、唐太宗个人前后的不同表现就是一例。康熙、乾隆也是这样。
——官僚集团之间的倾轧斗争是历史上常见的。这种斗争往往不是政见不同，而是权势利害之争。即使有政见不同，也会夹杂着和演化为权势利害之争。这个集团所坚持的，对立集团就必定全盘反对，往往脱离了是非。为此，援引、支持、拉拢、排斥、打击不遗余力，自然带来政局的败坏，像唐朝后期宦官、藩镇、朋党之争就是这样。这对吏治的败坏当然有很大影响。
——时势性因素中最根本的一条是，一个封建王朝在建立的初期，为了保持自己的统治，比较重视与民众的矛盾，多少约束自己贪残的阶级本性，吏治也就比较清严。然而，随着统治的稳定，力量的增长，其贪残的本性也就日益暴露、膨胀，与百姓的矛盾日益尖锐，社会危机日趋严重，吏治也就从清严而走向松弛、败坏，终于导致王朝的覆亡。这个问题，在封建社会是不能根本解决的。中国历史上有一个现象，一个王朝建立之初的十几年、几十年之后，往往会出现一次危机，过得去，王朝就延续下去，过不去就完了。这个危机，如果只是统治阶级内部的冲突或者是对外战争，那一般还是过得去的。但如果涉及到对人民的暴政，尽管这个王朝看起来多么强大，那就过不去了。像秦、隋，就是如此。
古代吏治可资借鉴之处
关于中国历史上的吏治，可借鉴的地方很多，姑且列出三条来：
一是对吏治的重视。中国历史上对吏治的重视程度，在世界历史上似乎绝无仅有。吏治的成败关系王朝的兴亡，古代中国似乎早就认识到这个问题了。但问题的关键在于官吏的定位。中国古代的官吏是“行君之命而致之于民也”，即奉皇帝之命管理和统治民众，对皇帝负责而不是对民众负责。做官的只是对皇帝负责而不是对人民负责，是牧民之官，把民众当畜群一样牧养，而不是公务员、公仆，甚至也不是美国人口头上常说的，官员是用纳税人的钱雇的，就得为纳税人办事的那种雇佣关系。也因此，中国古代吏治最高最好的指导思想是儒家的“民本”（而非近代的“民主”）、“仁政”。唐太宗对此理解应该是最深刻的，并且努力地去付诸实施，他反复讲的“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。”（语出《荀子·王制》，《吕氏春秋》亦有记载）“君依于国，国依于民，刻民以奉君，犹割肉以充腹，腹饱而身毙，君富而国亡。”（《资治通鉴》武德九年）就是基于这种儒家的“民本”思想，也是中国封建统治者进步思想的极限和局限。“贞观之治”是它的成果，也是中国古代吏治的一个高峰。
二是重视对官吏的培养和教育。中国古代重视对官吏的培养和教育，特别是政治思想和道德操守的教育。问题在于教育的内容，因为官吏的定位而有根本的局限。缺乏能力的培养训练也是它的很大弱点。由考试而做官，但明清的八股文完全脱离政治的实际，被当成做官的“敲门砖”。官做上了，砖头也丢到一边去了，一个重要的原因是它对具体当官没有用处。
三是有相当完备、严密的制度和运作的程序、方法。这里可供借鉴的东西很多，值得汲取，特别是监察制度。问题是它在一个封闭的体系中运作，是一种自控机制，官任官，官管官，自己管自己，这就必然会出现问题，而这些问题又是不能根本解决的。 |
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发表于 2011-3-24 23:41
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